埃莉诺·奥斯特罗姆自主治理思想的学术史定位探微

任恒

摘 要：美国当代政治经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆针对制度安排影响公共池塘资源治理绩效的内在机制予以细致阐述，将影响个体选择的内外部变量纳入综合分析范畴，继而扬弃了政府管制与产权私有的传统解决方案，并另辟蹊径地提出资源占用者自主治理的“第三条道路”，构建出一套自主治理的制度分析框架。鉴于奥斯特罗姆的研究结论对于公共治理理论所做出的贡献往往为学界所忽略，本文将从这一思想在公共治理谱系中的地位以及它对于复合民主的奠基作用予以阐述，旨在审视奥斯特罗姆自主治理思想的理论价值，将其作为研究奥氏思想的升华，以凸显奥氏自主治理思想的历史价值。

关键词：埃莉诺·奥斯特罗姆;自主治理;学术史;公共治理

中图分类号：D035   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2021）11-0031-04

美国当代政治经济学家、荣膺2009年诺贝尔经济学奖的印第安纳大学政治学系教授埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom），针对公共事物的治理状况开展了长达半个世纪之久的研究，获得了令人瞩目的成就。概言之，奥斯特罗姆主要以规模较小的公共池塘资源为研究对象，专注于考察不同制度安排将如何增进或阻碍个体之间的合作机制，在扬弃政府管制与产权私有的传统路径之上，另辟蹊径地提出自主治理的“第三条道路”，进而突破了传统集体行动理论的窠臼。在公共治理范式的连续谱系中，奥斯特罗姆冲破国家理论与企业理论的束缚而提出自主组织的自主治理思想，这一思想凸显了所有个体都有义务积极参与社群事务和公共生活，并塑造着公民自主的治理方式，体现公民共和主义的倾向。奥斯特罗姆的研究主要聚焦于自治组织的自主治理领域，其中自主设计的制度规则提升了组织成员开展自组织的积极性，融合了效率与民主价值。鉴于奥斯特罗姆的研究结论对于公共治理理论所做出的贡献往往为学界所忽略，本研究将从这一思想在公共治理谱系中的地位以及它对于复合民主的奠基作用予以阐述，以凸显奥氏自主治理思想的历史价值。

一、公共治理谱系中的自主治理思想

20世纪60年代以来，随着西方发达国家行政效率低下、财政支出持续增长以及公众对政府的普遍不信任等公共问题日益凸显，西方学界对于传统政府统治模式发出质疑，并反思官僚制行政的有效性问题。在这一过程中，众多学者从不同的价值诉求和制度环境出发，提出在公共行政过程中引入社会组织、企业运作或公众参与等治理工具，进而构建出多中心治理、协同治理、新公共管理、新公共服务、自主治理等公共治理的理论丛林，以革除政府与市场在管理、调控与协调社会事务过程中的弊端。不过作为一个舶来词汇，西方学界对于治理（Governance）以及公共治理（Public Governance）并未形成一个普遍认可的概念，鲍勃·杰索普（Bob Jessop）认为“治理”在许多语境中大行其道，已然沦为可以指涉任何事物以至于变成毫无意义的“时髦词汇”[1]29-45。克劳斯·奥菲（Claus Offe）等人也发出诘问：“治理”一词是否仅仅只是一个“空洞的符号”（empty signifier）[2]550-562。总之，公共治理存在着多种模式，它们往往侧重于治理的不同特征。不过，公共治理的内在模式共同在理论取向上实现了由垂直层级（hierarchy）到水平网络（horizontal networks）、由单一中心（monocentric）到多中心（polycentric）、由统治到治理的变迁进程。

事实上，英文“治理”（governance）的词源可追溯至拉丁文“gubenare”，其原意为引导、掌舵和操纵，常用其指称有关指导或导向的相关活动。1989年，世界银行在对非洲国家的资金援助计划中提出以“善治”（good governance）作为衡量标准，包括提升政府的效率、减少政府财政开支、增强公共物品供给的竞争程度以及市场化等内容，从而引发了学界的广泛讨论。其中，治理理论的先驱代表詹姆斯·罗西瑙（James N. Rosenau）認为“没有政府的治理是可能的，即我们可以设想这样的一种规章机制：尽管它们未被赋予正式的权力，但在其活动领域内也能够有效地发挥功能。”[3]5罗伯特·罗兹（R. A. W. Rhodes）认为治理包含六种用法：最小化政府;私营部门的治理;新公共管理;善治;社会神经系统;自组织网络。其中，罗兹倾向于将治理看作是自组织网络的自治管理[4]652-667。格里·斯托克（Gerry Stoker）认为治理应包含如下五种理解：一套不限于政府的社会公共机构与行为者;社会经济问题的责任与界限愈益趋向模糊;各公共机构之间的权力依赖;行为者网络关系中的自主治理;政府权力未必能够妥善处置公共事物[5]19-30。文森特·奥斯特罗姆认为治理是在宪政统治基础上的多中心秩序，体现为个人间、组织间与政府间自然出现的秩序[6]。

其后，全球治理委员会在《我们的全球伙伴》中对“治理”定义为：“治理是众多公共或私人的个体或机构处理共同事务的各种方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。它包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种非政治的制度安排。”[7]2对于治理理论的内涵，虽然学术界并未能达成一致的观点，但共同承认以下四点要素：（1）主体方面：治理的主体是包括政府、市场、社会和公民个人在内的多元主体，而且各治理主体之间存在互动和依赖的伙伴关系，而不是统治与被统治、命令与被命令的关系;（2）边界方面：治理理论在寻求解决问题的方案中，存在公私关系、国家与社会、政府与企业之间边界的模糊性;（3）运行方面：治理理论凭借的是自主自治的网络体系，而不再是传统的科层制度，包括政府在内的各个治理主体角色已不是控制、监督，而是自主合作;（4）治理理论重视公民社会的培育及其与国家彼此之间的合作、互助和讨价还价。从理论范畴来看，治理理论主要是需求政府因素以外的改革突破，其主要是师法政治社会学的研究途径，强调公民参与、建立公共领域，从而走向社会共同管理的架构。

作为应对政府失灵与市场失灵的补充机制，公共治理主要是为了解决公共事物的有效供给和合作秩序，其本身十分强调各主体之间的合作机制，并强调多元主體的能力建设，主张借助合作、协商、确定共同的目标、伙伴关系等途径，以实现对公共事务的管理。其中，公私伙伴关系（public-private partnerships）是公共治理的核心要素，是指多元化的公共管理主体之间存在权力依赖和互动的伙伴关系，这亦成为其区别于统治的关键特征。公共治理作为由多元的公共管理主体组成的公共行政体系，在其中政府是否仍应承担大部分公共事物的治理责任以及政府将以何种方式应用自身权威，成为学界争论的焦点。政府权威的应用程度由整体治理向自主治理等模式逐渐变弱，其中在自主治理过程中，政府在自主组织的自主治理过程中，其权威处于最为软弱的状态。自主治理语境下的公共管理，乃是多元化的主体基于伙伴关系展开合作的自治网络系统，其中参与公共事务的各方主体将为了获取他人的支持而放弃自身的部分权利，依靠社群内部积累的社会资本等优势和资源，通过协商对话、谈判和交易等各种机制增进理解，最终借助相互信任、营造共同目标以构建公共事物的管理联合体。相较于其他公共治理理论，奥斯特罗姆的自主治理思想强调治理主体并不依赖政府提供外部规则和相关资源，而是通过社群内部的集体行动和自主选择，自行供给规则来治理公共事务。正如诺贝尔奖评委会对奥斯特罗姆的评语那样，“（奥斯特罗姆）挑战了传统观点，并论证了在缺乏中央权威的监管或私有化的情境中，地方集体如何能够成功管理当地资产。”[8]可以说，奥斯特罗姆自主治理思想的终极目标是借助放权社会的方式以实现社会自治，体现了对民主治理的深切关怀。

在公共治理的理论谱系中，奥斯特罗姆的自主治理思想力求将公共管理纳入民主的轨道，并以公民个体权利为价值导向，因此奥氏思想所涉及的治理类型应属于最后一种类型。鉴于自主治理是组织系统内部从无序向有序的过程，是一种建立在认同性、情感性关系以及共同志业基础之上的治理模式。在这一治理类型中，相互依存的个体凭借自律和自治的方式，以解决集体行动中所涉及的制度供给、可信承诺与相互监督难题。她的创新之处在于将制度安排视作互动的公共机构组成的体制，而非由单一个体控制的体制。例如，奥斯特罗姆借助对世界范围内大量案例的荟萃分析，并运用新制度经济学的方法，对公共池塘资源（CPRs）中个人所面临的困境予以研究，认为自我组织的个体往往能够选出内部监督者，由其对全体资源占用者负责，从而在很大程度上规避机会主义行为的发生。正如有的学者所言，“实行治理，则参与者最终便形成自主自治的网络。这样的一些网络总是连接于种种政策群体以及按功能或问题而形成的其他形式的群体。”[5]25

如若从政府与社会（市场）的合作程度以及协商主体间的平等程度两个维度切入，治理模式大致可区分为协同治理、自主治理、整合治理、全能治理等四种类型（详见表1）。奥斯特罗姆的自主治理思想有效整合了理论分析与实证研究两项工作，并从制度理论及公共选择角度剖析公共池塘资源的治理难题，证实了存在国有化和私有化之外的第三条道路，即资源占用者们可借助“自组织”有效展开自主治理。正是在这一意义上，“公共治理说到底就是全民治理，全体公众的自觉治理才是公共治理的根本目的。”[9]133因此，与其他公共治理形式比较，自主治理中公众参与的主体性及主动性较强，它鼓励公众共同承担公共事务治理的风险，以建立合作的形式减少机会主义，追求多元化和多样性基础上的共同利益。奥斯特罗姆从若干方面对作为公共治理模式的自主治理进行拓展。一是从规则和制度层面对于自主治理成功运行的条件进行阐述，有利于研究者对自主治理的微观过程进行更清晰的观察和认识;二是将自主治理过程视为规则选择、执行和监督过程，从而凸显了规则的地位;三是在世界范围内案例的选择，以此证明自治并非仅是美国独有的传统。由此看来，奥斯特罗姆作为美国提倡治理的先驱之一，她的理论在公共治理的范式谱系中有其一席之地，后继研究者应对其予以重视。

二、自主治理：作为复合民主的微观基础

从词源学的角度，现代英语中“democracy”源于古希腊文“demokratia”，其是由“demos”与“kratia”两部分组合而成，前者意为“人民”，后者意为“权力、统治或权威”。由此可知，“民主”原意即为“人民的统治或权力”。在这一意义上，“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员能直接或间接地参与或可以影响全体成员的决策”[10]11，从而较为清晰地阐述了权力的来源问题。作为人类社会孜孜以求的价值与目标，民主在权力行使方面并非表现为单一的形态或形式，而是呈现为多种形态或形式的复合存在。正如国内有学者认为的，“民主词源含义的简约性与构成形式的复合性带来了不同时空背景下民主内涵和民主现象的复杂性。”[11]14具体而言，在长期的实践过程中，复合民主（Compound Democracy）在民主解决内容层面，表现为对重要的人事任免事项进行民主表决的选举民主与决定重大公共事务的决策民主的复合;在民主运作形态层面，表现为人民无须通过中介而直接行使权力的直接民主与人民通过代表间接行使权力的间接民主的复合;在民主功能层面，表现为消除分歧、形成共识的协商民主与履行合法化的票决民主的复合。其中，民主社会富有活力的关键，在于公民之间展现的多元关系，其关键是公民个体在处理公共事务方面所拥有的自主治理能力。这正如英国政治学家戴维·赫尔德（David Held）所阐述的，“自治意味着人类自觉思考、自我反省和自我决定的能力。它包括在私人和公共生活中思考、判断、选择和根据不同可能的行动路线行动的能力。”[12]380

与此同时，按照《布莱克维尔政治学百科全书》有关“自治”的理解，可知“自治是指某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态”[13]693。而所谓自主治理，指涉利益相关的特定群体在面临共同问题之时，在不依赖委托代理人和外部的强制干预，而主要凭借内部成员自主组织、自主协调的途径和方法，用以探寻解决相应有效方案的一种集体行动与制度安排。理论上而言，公共事务民主治理的理想状况是公民共同的直接管理或公民的自我管理，也即民主的本意为自主治理。因为自主治理是基于治理群体内部彼此的信任，以公共利益为目标，借助民主协商的方式共同治理公共事物的过程。在这一意义上，自主治理超越了普遍意义上参与治理或参与式民主的局限。从理论上而言，只要整个治理过程被政府所主导和控制，公民参与在一定程度上就将成为“邀请式参与”。而唯有在自主治理的实践当中，参与者个体共同参与公共事务的治理过程，方能产生较为强烈的政治功效感。作为公共治理研究的公民社会途径，奥斯特罗姆的自主治理思想强调治理过程中充分发挥公民的作用，注重公民在公共事务治理中的积极性和主动性。例如，奥斯特罗姆更为注重公共池塘资源（CPRs）利用过程中社群内部的制度创新，并由此导向民主和自主的合作机制[14]88。换言之，复合民主与自主治理相契合，关键在于借助公民自身的力量，赋予他们更多的决定权和自主权，推动公民直接参与公共事务的处理。

值得重视的是，奥斯特罗姆的自主治理思想超越了普遍意义上的参与治理或参与式民主的局限。在奥斯特罗姆的研究中，强调公民的自主治理，意味著共同体或个人自主管理本共同体或本人的公共（私人）事务，乃是民主社会的建设根基。正如文森特·奥斯特罗姆所界定的，“民主社会的重要特质是，决策权能够广泛分散，个人有充分的裁量权或者自由，政府官员的行为受到有效约束。从规范的观点来看，民主社会的活力取决于社会治理中存在着实质的多中心因素。”[15]76进一步分析，如若由政府控制和主导治理的全过程，而所谓的公共治理模式的革新停留于更多的民主协商、公民参与，无法改变公民及其组织在治理结构中的从属性、依附性地位，且不能重塑公共决策机制及其过程，从而不能激发公民产生切实的政治功效感，也无法促使公民产生真正的主体性价值。不仅如此，自主治理中多元利益主体共同参与公共管理的事务过程，促使个体有机会提出自身诉求，并承担为公共事务输送资源的义务，与此同时，国家（政府）也能够既保持自身“掌舵”能力，又做到还权于民，从而获得“合法性”支持。基于此，迈克尔·麦金尼斯（McGinnis）等人将“民主”视为一系列持续的变革，即将民主理解为多中心秩序环境中的自主治理过程[16]91。

进一步分析，自主治理是由公民主动行使治理公共事务的有关权利，共同协商决定公共资源的配置，以实现并增进公共利益为目的的社会秩序组织方式。自主治理的核心在于公民针对公共事务解决的民主协商，后者是普通民众抵御全能政府暴力侵袭的可行机制。正如卡尔·科恩（Carl Cohen）所言“民主的实质是社会成员参与社会的管理，它就是自治。……个人自治的经验在民主过程中是以放大的形式表现出来的。”[17]285公民之间的自主治理，是培养现代公共精神、公共责任和公民品格的重要途径，有助于打破公共服务单一供给的局面。奥斯特罗姆的研究，证明了人类社会中的众多公共事物其实并非完全依赖国家或市场加以解决，自主组织的自主治理在一定程度上是更为有效的制度安排，从而说明了自主治理的重要性。对此，奥斯特罗姆认为“人们不仅面临关于在给定处境中如何行动的抉择，而且他们也有能力思考、阐述和挑战不同的构成抉择处境的方法。在不同的情况和不同层次上都可进行抉择。当人们不仅学习如何使用公有物，而且学习如何管理公有物时，他们就是正在为发展和维护自治的民主社会奠定基础。”[17]107

正如国内学者所言，“从‘委托—代理人的角度看自组织治理模式，其重要特点就是治理者与被治理者身份的合一，权力不再扮演核心的角色，治理者与被治者不再是二元对立，而是协调（coordination）与合作（cooperation），强调正面激励、主动参与的原则。”[18]84也就是说，自主治理将是社会治理的理想方式。正如文森特·奥斯特罗姆所说的“若民众欲意成为统治者，社会成员即应当学会如何自主治理。他们不应该设想政府成为社会的监护人，指导和控制社会的运作。”[19]271不过严格地讲，共同体内部基于信任、规范、互惠等社会资本，借助相互沟通、共同协商获取共识，并对一定范围内的社群事务实施自主治理，并非当代社会独有的现象，历史中古希腊众多的城邦民主、西欧中世纪的市民自治、美国建国前后的乡镇自治传统均拥有上述治理模式的若干特征。奥斯特罗姆自主治理思想的重大贡献，就在于其证明了现代高度异质化的社会中自主治理在公共池塘资源治理过程中的有效性，并契合了当今社会反思官僚体制的趋势，从而为当代复合民主的实践奠定微观基础。

三、结语

奥斯特罗姆自主治理思想在社会、政治、经济等诸多方面都具有重大意义，她的思想兼容政策的关怀与科学的严谨、结合规范分析与经验分析的各项技术，并对规则的多层次分析加以关注。奥斯特罗姆的自主治理思想对于公共选择和制度分析理论与方法的拓展，以及对于公共政策和新政治经济领域的相关研究，尤其是对于公共池塘资源等公共事物的研究，做出了具有开创性的突出贡献。源于此，本研究探析奥氏自主治理思想在学术史中的定位问题，即厘清这一思想在公共治理理论谱系的位置，以及其对于复合民主的功能。她对于公共选择和制度分析理论与方法的拓展，以及对于公共政策和新政治经济领域的相关研究，尤其是对于公共池塘资源（CPRs）等公共事物的研究，做出了具有开创性的杰出贡献，表现为在传统国家理论和企业理论的基础上，建设性地开发出自主治理思想。综上所述，在当今各国治道变革与学科交融的风云际会之中，奥斯特罗姆的自主治理思想无疑是其中一颗夺目耀眼的明珠，她的学术思想至今仍对公共事物的制度安排提供自己的真知灼见，留给后继研究者以丰富的学术遗产，进而一定程度上影响着社会科学乃至人类社会的发展进程。

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