湘西自治州退耕还林存在的问题与对策探讨

刘年元，杜 斌，钟少伟，粟贵平

(1.湘西自治州林业局，湖南 吉首 416000； 2.永顺县润雅乡林业工作站，湖南 永顺 416700)

湘西自治州是湖南省退耕还林主战场，在退耕还林政策实施20年的时间里，湘西州从“濯濯童山意怏然”到“葱茏复现绿满园”，再到成功创建“国家森林城市”，用实际行动交出了一份令人满意生态文明建设答卷。退耕还林工程使湘西自治州生态恶化的状况得到有效改善，森林植被覆盖面积及质量得到提高，湘西州净增有林地面积30.69万hm2。实践证明，退耕还林是实现农民增收、农业增效、农村增绿，功在当代、利在千秋的生态工程、惠民工程。随着退耕还林工程建设的深入推进和政策补助陆续到期，工作的重点向巩固成果和高质量发展转移。因此，研究和建立退耕还林长效机制，培育与生态建设相协调的后续产业，出台工程建设后续政策，解决退耕农户长远生计势在必行。

1 退耕还林工程建设概况

2000年，湘西自治州被列入国家西部大开发范围，永顺县被纳入全国退耕还林试点示范县；2001年，全州8县市全面实施退耕还林工程，成为湖南省退耕还林主战场。截止目前累计完成退耕还林28.014万hm2[1]，其中生态林23.681万hm2、经济林4.333万hm2[2-3]。退耕20年，目前湘西州有林地面积89.99万hm2，比退耕前增加了30.683万hm2[4]，其中退耕还林增加有林地面积28.014万hm2，占增加面积的91.26%；活立木蓄积量5 017.25万m3，比退耕前增加3 242.518万m3；森林覆盖率稳定在70.24%，比退耕前增加了10.89%。详见表1。

2 退耕还林影响分析

2.1 对地方环境和生物多样性的影响

据退耕还林国家监测报告，湘西自治州退耕还林生态效益总价值位居湖南省第一[5]。其中：涵养水源6.64亿m3/a，生态效益价值79.63亿元/a；保育土壤1 075.6万t/a，生态效益价值18.62亿元/a；固氮52.85 万t/a，释氧124.67万t/a，生态效益价值23.93亿元/a[5]。强度以上水土流失面积得到有效控制，水土流失易发区脆弱生态得到了修复；大气污染防治成效明显，二氧化氮、二氧化硫平均浓度逐年下降，2019年全州PM2.5平均浓度为30 μg/m3，PM10平均浓度为49 μg/m3，空气质量平均优良天数比例达94.5%；节能减排卓有成效，每万元规模工业增加值能耗由2015年的0.87 t标准煤下降至2019年的0.81 t标准煤，下降6.9%[6]。湘西自治州因特有的地域优势和丰厚的自然资源，被誉为“野生动植物资源天然宝库”和“华中动植物基因库”。在退耕还林实施过程中，发展了一大批珍稀优良的乡土树种，这为保护生物多样性、丰富森林景观，奠定了丰富的物种基础，也为武陵山地区的生物多样性研究提供了鲜活的示范样本。武陵山地区共有种子植物201科1005属4 100多种、蕨类植物45科112属600多种；动物资源也日见丰富，红腹锦鸡、白颈长尾雉等珍稀动物明显增多。

2.2 对地方脱贫致富奔小康的影响

湘西自治州退耕还林工程累计获得国家投资71.4亿元[7]，涉及110个乡镇、1 758个行政村，惠及群众39.8万户、162万人，户均1.794万元、人均0.447万元[6]，落实生态护林员8 993名，涉及18.79万建档立卡贫困户，带动大批贫困群众脱贫致富。如永顺县石堤镇羊峰村村民退耕还林3.334 hm2，种植油茶、猕猴桃、黄桃、蟠桃等经济林树种，比退耕前种植玉米、大豆 、稻谷等收入翻了20倍；矮寨镇排兄村种植大户，响应国家退耕还林号召，成立吉首市金叶梨子专业合作社，累计种植经济林面积约333.334 hm2，带动矮寨镇11个村脱贫摘帽，887户3 503名建档立卡户脱贫；古丈县青竹山茶园通过土地流转种植约20 hm2茶园，年均收入在4.5万元/hm2以上。截止2020年末，湘西自治州1 110个贫困村全部退出贫困行列，7个国家级贫困县、1个省级贫困市全部摘帽，十八洞村、菖蒲塘村等脱贫经验得到广泛宣传推介。全州累计脱贫人数达64.2万人，贫困发生率由2013年的31.9%下降到2019年的0.65%，年均脱贫10万人以上[8]。

退耕还林工程让农村家庭大量农村富余劳动力向州外转移就业，就业规模稳步扩大，为区域群众与全国同步步入小康奠定了基础。2012—2019年，就业从业人员从181.7万人增加到200万人，年均增加2.6万人。居民收入大幅提升，居民财富不断增长，2020年，城镇、农村居民人均可支配收入分别达27853元和11 242元，2016—2020年年均增长分别为7.8%和11.1%(图1)。居民工资性收入、财产性收入、经营性收入均大幅提高，生活条件不断改善，2020年，全州居民人均消费支出13 838元，消费档次向全面小康型转变[8]。

图1 城镇和农村居民人均可支配收入

2.3 对地方农林生态文化的影响

由于思想观念的制约，退耕前湘西群众多以毁林开山的生产模式发展生产，得不偿失。退耕后，湘西州299万各界人士关注[6]、参与和投资协作退耕还林工程建设，成为生态建设的实施主体，传播了绿色发展理念，全民生态保护意识大幅提高，人居环境不断改善，主要污染物排放总量消减率达4.2%，生活垃圾无害化处理率达99.03%，城市人均公园绿地面积11.91m2[8]，76%的村庄进行了绿色村庄认定，10%的村子获评美丽乡村示范村，村民的幸福指数不断提升。尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持走生态优先绿色发展绿色路子，已成为湘西州上下的共识和自觉行动。

截止2020年，在退耕还林工程的带动下，已建成猕猴桃、椪柑、茶叶、百合等24个特色产业标准园区，特色产业总面积达28.8万hm2，成为中国黄金茶的故乡，“古丈毛尖”“保靖黄金茶”“湘西猕猴桃”“泸溪椪柑”和“神秘湘西游”等绿色生态产品畅销省内外。。借助退耕还林政策形成的满山青翠，不仅让凤凰古城以及南华山等景点景区得到了蓬勃发展，形成世界地质公园、自然保护区、国家湿地公园、森林公园等236个国字号生态文化旅游品牌[8]，也带动凤凰县境内的“林家乐”和“农家乐”等乡村日益红火，年均接待游客30万人次以上。目前，一条连接凤凰古城、古丈红石林、坐龙峡景区，永顺芙蓉镇、老司城、龙山乌龙山大峡谷、里耶古城的生态旅游走廊串点成线，成为了游客的精品旅游路线。

2.4 对退耕农户的影响

2001年国家下达退耕还林补助资金1.3亿元[7]，2009年退耕还林补助资金达到峰值，国家下达年度补助资金6.4亿元，退耕户户均获得0.16万元。2016年全州退耕还经济林补助全部到期，不再享受退耕还林补助；退耕还生态林的补助也逐年到期，退耕还林补助面积从2009年22.55万hn2下降到2021年0.63万hn2，补助资金从5.41亿元下降到0.12亿元(表2)。2022年，按照国务院政策规定[9]，国家将不再给予补助，39.8万退耕农户将不再享受国家政策补助导致收益减少，存在因收入降低而复耕的潜在威胁，生态环境保护的压力增加。如龙山县里耶镇和内溪乡2个乡镇的13个深度贫困村退耕农户，家中大多是留守老人和儿童，多数退耕户靠外出务工获取劳务工资来解决生计，未留足口粮田的退耕户占90%，全靠购买粮食的占60%，停发补助农户收入直接减少。

表2 湘西自治州退耕还林补助资金变化表年份应补助面积/万hm2补助资金/亿元20014.301.30200922.555.41201611.082.0820179.411.7620185.351.0120192.430.4620201.820.3520210.630.12

3 存在的问题

3.1 退耕还经济林经营水平不高

湘西自治州退耕还林累计还经济林4.333万hm2，占比16.4%[2]，部分分散千家万户，没有集中连片形成产业。其中湘西油板栗、铁核桃等甘果类面积1.78万hm2，树高均超过10 m，基本处于荒芜状态；桃李、椪柑、柚子等水果类种植面积2.133万hm2[10]，受品种、销售和生产成本制约，大部分管理粗放，经济收益有限。

3.2 针叶林急需森林抚育

湘西自治州退耕还林累计营造12.898万hm2的杉木、马尾松、日本落叶松柏木和湿地松人工林[9]，其中约有5.333万hm2的针阔混交林，其余的都是针叶林纯林，部分针叶林树势、林相不好，整体林分质量差。如花垣县种植的1.33万hm2桤混交林木，采取株间或行间混交造林方式，枝叶繁茂郁闭快，导致混交的其它树种因缺少养分，长势差，甚至死亡；还有7.533万hm2的针叶纯林，部分由于森林抚育不到位，制约了林木正常生长，已成为低质低效林。

3.3 桤木林后期利用价值低

2000—2006年，为达到快速绿化国土的效果，湘西州把桤木定为先锋树种，主要目标改善生态环境，前期对国土绿化起到了不可替代的作用，但后期成效不明显。湘西自治州累计发展桤木纯林4.382万hm2[10]，初植密度为2 505株/hm2，按正常经营桤木5年后高度可达6～10 m，枝叶繁茂，郁闭度在0.8以上，但因前期抚育不到位，导致在目前部分林木胸径只有8～10 cm[11]，虽已进入利用周期，可利用价值不高，退耕农户反映强烈。

3.4 补助到期退耕群众收入减少

按照国家退耕还林现行补助政策，2022年补助全部到期[9]，39.8万退耕农户不再享受国家补助。退耕前种粮和退耕后种树相比，纯收益减少，存在复耕隐患。如凤凰县吉信镇高山村，地处两头羊省级自然保护区内，全村111户697人，脱贫前建档立卡贫困户72户218人；里耶镇八面山片区自生桥、云顶、真仙、天堂等四个深度贫困村，地处八面山高山台地，共782户3 058人，脱贫前建档立卡贫困户411户1 545人。补助到期都将导致农户收入直接减少，按现行标准，如每户按平均0.334 hm2退耕地计算，那么贫困户每年将减收入625元。

3.5 补助到期将影响林农管护积极性

按国家政策规定，退耕还林地的管护实行谁造谁管，是以户为单位实施管护的。这种管护形式成本较高，政策到期停发补助后，收入的直接减少将会影响农户抚育管护积极性。有的农户甚至为了生计，再次发生毁林开发、毁林种植，滥砍乱伐等现象，极大影响退耕还林成果的巩固和提升。

4 对策与建议

4.1 进一步完善资源管理政策

一是继续将退耕还林地块纳入国家级公益林，探索公益林分类、分区域补偿办法，逐步提高生态公益林补偿标准到750元/hm2[11]；二是结合门《关于科学利用林地资源 促进木本粮油和林下经济高质量发展的意见》的精神，在农户自愿基础上，允许在对退耕还生态林地进行评估后，依法依规调整林种，种植具有良好水源涵养、水土保持功能的木本粮油树种。对调整优化现有木本粮油品种结构的，可优先办理林木采伐审批手续[12]。

4.2 实施森林质量精准提升工程

对生态林中林分密度大、树种单一，以及生长状况下降的林分，实施森林抚育、低质低效林改造和培育林下经济等措施，按照湖南省《近自然森林可持续经营技术规程》，近期规划，通过3～5 a时间的近自然经营，辅以采取抚育管护和补植补造等技术等措施；远期规划，经过20～30 a经营，培育大径材、无节良材和珍贵用材，提升林分景观效果，使其逐步形成异林、复层、混交林群落，实现森林自然更替和可持续经营。

4.3 实施品种改良

对荒芜、成效不好的经济林采取带状更新、高接换冠等技术措施进行品种改良，改变当前布局分散、面积小、品种杂的状况。开发集约经营、规模开发、突出重点的林业经营方式，做到“一乡一品”，条件好的争取实现“一村一品”[13]，重点扶持发展一批农民合作社、产业化龙头企业，重点帮扶一批专业户、科技户和各类示范户等，发挥林业经营主体对农村劳动力的就业带动作用，提升退耕还林的质量效益，促进退耕农户增产增收。

4.4 积极发展林下种养殖业

利用退耕还林地的林下空间，养殖鸡、牛、猪、兔、蜂、鸵鸟等品种，建立林下养殖基地和野生动物观赏园，统筹纳入畜禽良种培育推广、动物防疫、加工流通和绿色循环发展体系，促进林禽、林畜、林蜂等林下养殖业向规模化、标准化方向发展[14]。在保障森林生态系统质量前提下，结合市场需求，建立林果、林药、林菌、林苗、林花等多种森林复合经营模式，有序发展林下种植业。如龙山县气候适应中药材生长，采取公司(合作社)+农户等模式，探索订单式经营，组织退耕群众种植厚朴、杜仲、黄柏、天麻、玄参等野生名贵中药材[14]。

4.5 进一步壮大林旅产业

利用湘西自治州森林和旅游资源丰富的优势，大力发展林旅结合，统筹推进林下产品采集、经营加工等多种森林资源利用，发展各具优势的特色观光旅游、生态旅游、森林康养、森林人家[14]。如龙山八面山上地广人稀、风光秀美，为中国南方最大的高山台地，被誉为中国南方的“空中草原”，以里耶古城景点圈旅游开发建设为契机，利用独特的资源优势，打造高寒山区旅游产业，为退耕农户培育新的增收渠道。

4.6 精准实施职业技能培训

根据湘西自治州农村剩余劳动力实际情况和培训需求及企业用工的技能需求，建立农村剩余劳动力资源数据库和实名制登记台帐，制定培训计划，实施精准培训；整合培训资源，依托全州职业技术学院等教育资源，开展“订单式”和“预备式”培训，分期、分类组织实施剩余劳动力转移培训、技能提升培训，开展免费职业技能鉴定；对有创业意愿的贫困劳动力开展免费创业培训，并提供创业项目推介、创业指导、后期跟进等“一条龙”服务[15]。