西藏开展森林保险的必要性及对策研究

熊 澍，梁曾飞，彭泰来，邢元军，胡 觉，冯 强，李志国，张 蓓

(国家林业和草原局中南调查规划设计院，长沙 410014)

自2009年，福建、江西、湖南被列为首批中央财政森林保险保费补贴试点省份，我国政策性森林保险由此正式启动。10年来，在党中央和国务院的高度关注下，在各级财政、银保监、林草主管部门和保险机构的共同努力之下，全国森林保险工作体系逐步建立，政策不断完善，为林草行业健康发展起到保驾护航的作用，2018年全国森林保险面积达到23.26亿亩，较2009年试点启动时的2.03亿亩增加了10余倍，我国森林保险规模已居全球第一。森林保险的实施范围由2009那年的3个试点省扩展到24个省(区、市)，共计32个参保地区和单位，覆盖了全国77%的省级行政单位。参保主体涵盖了林农、家庭林场、林业合作社、林业企业、森林公园、自然保护区以及国有林场等几乎所有类型的林业生产经营主体。森林保险的风险保障能力从973.59亿元增加到14521.60亿元，增加了14倍，森林保险提供的风险保障占林业产业总值的19.78%[1]。然而，在森林面积、森林蓄积、天然林蓄积、乔木林单位面积蓄积、重点公益林面积5项指标居全国第一的西藏，至今尚未纳入全国政策森林保险范畴。由于全区森林资源以国有林、公益林为主体的结构特点，国有林管理主体(国有林场)缺失，专业管护管理力量严重不足，森林资源的保护压力十分巨大，引入森林保险模式势在必行。习近平总书记提出了我国2035年“碳达峰”和2060年实现“碳中和”目标，森林碳汇成为社会关注的热点。在此大背景下，结合西藏森林资源管理现状，吸取周边省区森林保险实施经验，对西藏全区实施政策森林保险进行必要性、可行性，制约因素和对策研究，具有重要意义。

1 区域森林资源概况

2019年西藏自治区土地总面积12 284.36万hm2，其中林地面积 1 798.19万hm2，占14.64%；森林面积1 490.99万hm2，占林地面积的82.92%。森林覆盖率12.14%。活立木总蓄积230 519.15万m3，其中森林蓄积228 254.42万m3，占比99.02%。西藏自治区控制线内土地总面积11 382.56万hm2，其中林地面积1 257.23万hm2，占11.05%；森林面积1 090.95万hm2，占林地面积的86.77%。森林覆盖率9.58%。活立木总蓄积12 995.29万m3，其中森林蓄积119 939.66万m3，占比98.32%[2]。

2 发展政策性森林保险的必要性

2.1 建设“美丽西藏”，守护地球第三极一方净土的应有之义

加强生态保护，建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。西藏自治区区党委八届三次全委会提出，要坚定不移加强生态保护，着力建设美丽西藏。2013年下发了《关于建设美丽西藏的意见》，提出了实现美丽西藏的目标和任务[3]；2018年《西藏自治区政府工作报告》明确指出了推进“美丽西藏“的五个目标，“生态安全屏障建设”和“生态保护”是其中的2个目标。森林是陆地生态系统的主体，是建设生态文明的重要物质基础。森林生态系统，较之于草原、湿地以及荒漠生态系统，其重要性、生物多样性居首位。森林生态系统保护，是关乎地球第三级生态安全、藏区城镇人居环境改善至关重要的因素。从本质要求看，建设“美丽西藏”的核心就在于保护好森林、湿地、草原、河流等生态资源，努力保护好当地的生态环境。因此充分发挥森林在生态建设中的主体作用，才能加快建设“美丽西藏”的步伐，实现“美丽西藏”的重要目标。政策性森林保险作为林业的风险保障手段，通过保证森林生态系统的可持续发展，发挥为生态保护保驾护航的作用，这是建设“美丽西藏”的应有之义。

2.2 满足森林资源大省的风险保障需求

西藏的森林面积、森林蓄积、天然林蓄积、乔木林单位面积蓄积和重点公益林面积这5项指标居全国第一。森林生态系统，对于青藏高原生态安全屏障建设是最为重要的生态系统，但也面临着森林火灾、森林有害生物以及地质灾害等风险威胁[7]。

1)森林火灾。火灾是西藏自治区最主要的森林灾害，发生较为频繁。从整体来看，虽然近年来森林火灾发生次数有下降的趋势，但形势依然较为严峻，森林火灾年度发生情况详见表1。

表1 西藏自治区森林火灾年度发生情况表年份次数过火面积/hm2死伤亡人数/人2001201 644.142002101 727.2410200311413.846200416292.63200518223.696200613188.26200718324.04320089296.41220091146.5120109166.1982011310.067201213181.81201310.82014313.720153185.59201600201718.6720181297.768 520192520204755.99

一旦发生大的火灾，几十年甚至上百年、几百年的森林资源将毁于一旦，对该区域的整个森林生态系统也会带来毁灭性打击，将会给国家造成不可弥补的重大损失，对林区群众的生产生活造成严重影响。如：2020-04林芝发生的火灾，林地受灾755.13 hm2，森林蓄积损失146488 m3，造成直接经济损失7 279.54万元[4]。同时西藏自治区地理环境特殊，山高路远，森林一旦大面积着火，人员、装备很难及时到达，很难靠人为力量及时有效扑灭林火，很多时候只能来回报告，干着急。并且目前西藏自治区森林灭火能力还十分有限，灭火成本高，资金投入不足，尚未形成专业高效的灭火机制。特别是西藏自治区部分区域为无人区，现有的生态护林员力量有限并不能全面覆盖全区森林资源管护。因此，西藏自治区森林火灾的管控不容忽视，迫切需要通过完善的保险机制来补偿森林风险。

2)森林有害生物。依据2016—2019年西藏自治区全区开展的林业有害生物普查工作，近10年林业有害生物发生面积总体变化不大，呈现均衡波动性，详见表2。全区分布的病害主要有杨柳树枝干病害、柏树病害、苹果(核桃)树腐烂病、高山栎煤污病、矮槲寄生等；主要虫害包括春尺蠖和青杨天牛等天牛类、小蠹虫类、金龟子类、蚧壳虫、苹果绵蚜等，以及部分造林地发生的较为严重的鼠兔害等。总体来说，西藏全区森林有害生物暂未出现大面积爆发的情况，但是雅江流域人工林的病虫害、以及高山栎煤污病造成的片林损失的影响，已经对当地森林生态系统产生一定的影响，应逐步重视起来。

3)地质灾害。西藏地质灾害主要发生地区位于藏东峡谷和边界地带，其分布与森林资源分布存在较大的耦合性。森林资源分布区域，通常也为地质灾害易发生区域，在这些区域活动强烈、规模较大、破坏力极强。主要表现为泥石流、滑坡、崩塌为主，还有少量的冰湖溃决、雪崩，近10年地质灾害，详见表2。如扎木弄沟特大型崩塌滑坡早在20世纪初就发生过崩塌滑坡，堵塞易贡藏布形成了百年的易贡湖，2000年再次爆发溃决，区域森林资源、森林生态系统遭到严重破坏。近年来西藏气候暖湿化问题已经受到关注，降水明显增多、冰川融化加速，气候暖湿化引发的各类次生灾害，愈来愈受到重视。青藏高原暖湿化问题带来的冰川溶减、地质灾害频发，也严重威胁着森林的可持续发展。如：2017-10-13和11-03发生的金沙江山体滑坡堰塞湖地质灾害，导致森林受灾1 312.13 hm2，森林蓄积损失7 929.4 m3，直接经济损失2.5亿元[5]；2019年的冰川融化导致的林芝加拉村雅鲁藏布江堰塞湖地质灾害，导致林地受灾1351.80 hm2，森林蓄积损失176 733 m3，造成直接经济损失4.65亿[6]。

综上，西藏作为全国的森林资源大省，为了进一步保护青藏高原森林生态系统作为西藏的生态屏障作用，必须大力发展政策性森林保险，为属于公益性基础的林业生态建设保驾护航。

2.3 现代化风险管理体系建设必经之路，防灾减损机制的重要举措和体系建设的重要内容

防灾减损是林业生产经营过程中预防和减少森林灾害，保障林业健康可持续发展的关键环节[8]。国外经验及国内历史实践表明，森林保险对稳定林业生产和保障国家生态安全有重要意义，是具有正外部性的准公共产品，单纯的商业化市场运作模式必然导致市场失灵。森林保险的发展亟需政府的政策引导与扶持。通过政府制度供给及政策扶持，既能推动市场有效供需，又利用商业保险机构在保险业务经营及风险管理方面的专业性，保障了森林保险的发展效率，实现真正意义上的“政府引导，市场运作”机制。除灾后经济补偿职能外，森林保险的灾前防控功能亦不容忽视。商业保险机构追求盈利的经营目标，为其防控森林灾害，降低赔付率提供了内在动力。商业保险公司在开展森林保险业务后，将自发利用其风险管理专长，多方面多形式地加大林业防灾减损的投入。森林保险，是森林防灾减灾风险解决的重要方式，未来将成为林草业现代化风险管理体系建设的重要内容。

2.4 “碳中和”目标背景下，西藏森林碳汇方案的必然选择

2020-09，习近平总书记提出要努力争取2060年实现碳中和。所谓碳中和就是将中国的排放通过其他的减排形式进行中和，意味着从2020年到2060年这40年间，中国的碳排放要从目前每年的近百亿吨降低到“近零”排放。森林碳汇的发展，对实现“碳达峰、碳中和”目标具有重要意义。森林是重要的经济资产和环境资产，作为林业产品可以产生经济价值，作为生物可以固碳释氧。因此，发展碳汇交易市场，有利于挖掘森林的经济价值、增加农户收入，同时能推动实现碳中和。西藏的森林面积、森林蓄积、天然林蓄积、乔木林单位面积蓄积和重点公益林面积这5项指标全国第一，因此西藏森林碳汇必然在全国具有突出的地位。林业碳汇作为一种抵消企业碳排放的低成本手段，被纳入碳交易市场指日可待。用于交易的林业碳汇必须满足额外性，而林业碳汇比森林更易受到自然灾害和人为活动的影响，相比森林的价值存在更大的不确定性，对保险的需求会更大。碳汇保险将成为森林保险又一项重要内容，必然将推进森林保险在西藏加快实施。

2.5 西藏森林资源保护体系建设的重要组成部分

西藏地广人稀，大部分地区为无人区，当前尽管建立了森林资源管护系统，但管护力量依然薄弱，且管护方式单一，传统的管护模式已经不能满足当前现代化的管护需求，多环节、多层次、多模式是现代森林资源保护体系的发展趋势。实施西藏森林保险，是从金融和制度层面建立的一种新型森林资源保护体系，是森林资源保护体系的重要补充，一方面在一定程度上将增强森林管护的力量，另一方面森林保险本质上也是森林资源保护的另一种途径，通过建立有序、可持续模式，将为森林保护建立制度、金融层面的重要补充。

2.6 丰富西藏森林管护资金，弥补绿色生态修复资金的重要途径

森林保险是实现乡村振兴战略“强农惠农”重要目标的一种新途径。与传统的灾后政府直接救济方式不同，森林保险保费补贴政策通过保险的社会资金再分配功能，使得财政资金对农户的救助作用得到了巨大的提升，保障了受灾恢复生产的资金来源，增强了政府的风险转移意识和化解能力，为森林的恢复和可持续保护提供重要的资金支持，弥补因财力不足无法实施生态修复的问题。

3 西藏实施森林保险的可行性分析

3.1 开展政策性森林保险工作有章可循

自政策性森林保险实施十年来，中央和各级林业、财政、保险监督管理部门不断完善相关政策，逐步建立了较为完善的森林保险制度。目前中央财政森林保险保费补贴政策遵循“政策引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的基本原则，对于生态公益林保险，在地方财政给予40%保费补贴的前提下，中央财政补贴50%；对于商品林保险，在省级财政给予25%保费前提下，中央财政补贴30%。险种主要是火灾险和综合险，保险责任涵盖林业主要的自然灾害、有害生物灾害、意外事故、疫病、疾病等。保险金额原则上是林木损失后的再植成本，大概为6 000～18750元/hm2。参保地区和单位结合单位实际采取差异化的保险政策，如：部分省份按照风险差别进行费率区分；部分省份对贫苦地区在补贴上给予了倾斜；部分省份按照林种、树种和生长期等对险种进行了细分；部分省份制定了勘察定损标准、防灾防损资金使用办法、灾后恢复治理办法等相关规范性文件。经过10多年，各省森林保险政策的实施积累了丰富的经验，可为西藏下一步森林保险的实施提供有章可循的依据。

3.2 财政具备支持森林保险的资金能力

考虑到西藏森林分类经营以国有林、公益林为主的特点，参考青海等省相关投保标准，对西藏全区生态公益林(含国家和地方重点公益林)进行投保，总投标规模预计为1 057.457万hm2，按照30元/ hm2的标准，需要保险费用3.17亿元，剔除国家50%的补助，自治区财政需要筹集1.585亿元。综合当前林草资金情况，可采取如下方式进行保费资金凑集。一是针对西藏财政能力有限的实际情况，向中央申请专项资金支持；二是按照《西藏自治区森林植被恢复费征收使用管理办法细则(藏财税20号)》文件，使用森林植被恢复费，2017—2020年3年年均植被恢复费收入为2.2亿元，足够支撑保费支付；三是整合森林生态补偿资金，目前自治区森林生态效益补偿资金用于森林管护支出为79.5元/hm2，其它资金全区统筹整合用于脱贫攻坚、造林绿化等。随着脱贫攻坚任务的完成，可争取部分资金纳入到森林保险专项资金，专门用于解决森林保险配套资金不足的问题，从而解决财政资金支付保费能力不足问题。

3.3 特有的以国有林地、公益林为主体的结构特点

2019年底，全区控内林地面积 1 395.38万hm2、非林地 9 724.71万hm2。其中国有林地面积1383.74万hm2，占林地总面积的 99.17%；集体林地面积 11.64万hm2，占林地总面积的 0.83%。全区国家级公益林面积 472.01万hm2，地方重点(自治区级)公益林面积582.24万hm2，占75.55%，2020年新增地方重点(自治区级)公益林面积86.67万hm2。全区林地呈现以国有林、公益林(地)为主体的结构特点，集体林地和商品林比例较小。该结构特点，也决定了全区森林保险实施的主体为公益林，使得森林保险方案呈现简单化，大大降低了全区森林保险的推广难度。

3.4 保险公司已具备开展政策性森林保险的条件

截至2018年底，我国森林保险市场有25家保险经营机构提供森林保险服务，其中13家在西藏设有分支机构。2018年承包面积排名前5的人保财险、中华财险、国寿财险、平安财险、太平洋产险等保险公司均在西藏参与农业保险业务，同时野生动物肇事保险从2016年开始，全面实行商业保险。总体来说，近年来西藏全区保险业的全面发展，为下一步全区开展政策性森林保险积累了必要的经验。

3.5 高科技手段使得部分区域的灾害评价可行

西藏疆域广阔，且地形复杂，使得灾害损失评价一直是个难题。然而随着我国卫星遥感技术的发展、多周期时像、高分辨率影像技术、中小型无人机航测技术、高光谱多光谱雷达传感器技术的出现，为灾损评价提供了可行且可靠的技术支撑。另一方面，西藏基础设施的根本性改变，如无线网络技术、道路交通的改变，使得灾损评价可及性大大提高。

4 西藏实施森林保险制约因素

4.1 保险资金

西藏为我国边境、多民族省份，经济发展总体处于落后水平，省级本级财政能力有限，主要靠中央财政转移支付。持续拿出2亿资金，尚存在一些困难，这也是西藏全区未实施森林保险的一个重要因素和最大的制约因素，需要进一步与自治区财政、国家财政部以及国家林草局进行深入沟通，形成保障机制，确保资金保障。

4.2 商业保险公司参与的意愿[9]

尽管当前大部分的保险公司已进入西藏市场，且参与了当地的农业保险，积累了部分经验。但是西藏的森林保险对全区保险公司来说，依然是一个陌生的领域，商业保险公司参与就应充分考虑其在全区市场的人员结构、技术能力等，否则将会给保险公司带来极大的被动。

4.3 风险调查评估精准性

保险评价的精准性也是制约森林保险开展的一个重要因素。尽管当前涉及林地评估等单位不少，但是由于高质量公司不多，除国家林草局下属相关设计院以及本地林业调查规划研究院外，都是一些小、散的技术咨询公司，不利于全区域的森林保险调查评估。

4.4 林草部门的配合能力

据统计，2018年机构改革之后，全区地市层面7个县全部设置林业和草原局；县级层面，74个县中仅48个县区有独立的林草机构，18个县区为挂牌的林草机构(自然资源部门)，8个县区为非独立的林草机构，林草管理机构设置与森林资源地位不相匹配。同时由于西藏本身公务员和事业人员编制有限，林草管理人员少，林草专业技术人才缺乏，使得林草部门的配合能力有限，不利于森林保险政策的实施。

5 西藏政策性森林保险的发展对策

5.1 将森林保险纳入生态文明制度体系建设目标

党的十九届四中全会《决定》提出“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”，从实行最严格的生态环境保护制度，全面建立资源高效利用制度，健全生态保护和修复制度，严明生态环境保护责任制度4个方面，为新形势下加强和改进生态文明建设规定了努力方向和重点任务。从逻辑体系上看，生态文明制度体系是一个从源头、过程、后果三个维度，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路构建的制度体系。将森林保险制度纳入全区生态文明制度体系建设目标，是落实西藏生态安全屏障建设的重要举措，有利于森林生态系统的全面保护和修复，为完善和优化森林资源保护体系完善奠定了制度基础。

5.2 充分吸收现有省区的经验

对现有森林资源结构、特点相近的省份进行充分调研，从而为制定西藏全区的森林保险实施方案奠定基础。青海、甘肃、内蒙、东北三省都是以国有林为特征、公益林为主体的省份，森林保险的实施已积累了一定的经验，可以为西藏森林保险实施方案提供借鉴，各省区实施工程中存在的问题，也可为西藏提供参考，避免误入歧途。

5.3 筹备建立森林保险专项资金

充分与省级财政部门进行对接，在现有的资金方案基础上，统筹建立森林保险专项资金，纳入年度财政预算，并且以文件形式规定下来，充分保证资金的长期性、可持续性以及可增长性。

5.4 丰富森林保险产品

森林保险产品的设计应充分考虑多元化，尤其是要考虑不同地区的灾害分布和林业种植情况[11]。一是加快建立全区林业基础信息数据库系统，科学评估风险水平，实施差别化费率；二是鼓励保险公司进行产品创新，以满足林业经营者对森林保险产品的多元化需求，如：针对个人、集体经营的以经济林为主的保险产品；或者针对气象灾害多发地区，开发气象指数险，以客观的气象指数代替主观的受损评估结果，既降低了保险公司的查勘理赔难度，也避免了道德风险。

5.5 采取先局部试点，后整体推广的实施策略

鉴于全区森林资源特点和政府管理部门能力的差异化，全区可采取先局部试点后整体推广的策略[12]。可选择林芝市或昌都市，作为试点地市，先公益林再到商品林的方式，进行探索性实施策略。然后进行评估，经验总结后制定全区推广方案。同时根据各地市的具体情况，进行方案差异化，使实施方案更适合于各地市，减少实施中出现的政策和社会风险因素，进而更有利于森林保险政策的实施。

5.6 建立评估公司库，切实提高灾损评估精度

加强保险支撑技术队伍建设，引入国家级评估队伍以及各省区优秀评估队伍，根据森林保险的发生特点，建立西藏评估标准、系统流程以及规范评估行为，切实提高森林灾损评估精度。

6 结语

森林保险的介入可以有效地转移林业经营风险， 是保障西藏以国有林、公益林为主的森林生态系统可持续发展的一项重要举措。因此，在林业可持续发展进程中，落实和创新森林保险管理机制，将大大推进西藏生态更快更好地发展和森林资源的有效保护，为西藏生态安全屏障建设和地球第三级生态系统保护建设增添新的力量。