洪江市自然保护地整合优化思路探究

舒 勇，彭泰来，赵宇婷，王志海

(1.国家林业和草原局中南调查规划设计院，长沙 410014；2.中国电建集团中南勘测设计研究院有限公司，长沙 410014)

1982年，湖南省人民政府批准建立全省首批18个省级自然保护区[1]，随后逐步建立了风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园等多种类型的自然保护地。全省多数自然保护地在原国有林场基础上，辐射周边乡村集体土地，为保护野生动植物资源、风景资源、人文资源、湿地资源、地质资源等奠定了坚实基础[2-3]。

湖南省共有122个县级行政单位，自然保护地数量多达500余处，部分县级单位内的自然保护地类型较广、数量较多。但由于受到多头管理、权属不明、边界不清等因素影响[4]，一些保护地内涉及的永久基本农田、成片集体人工商品林、村庄等矛盾冲突和历史遗留问题尚未得到解决。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(以下简称42号文)，以及自然资源部、国家林业和草原局印发 《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》(以下简称71号函)均对自然保护地体系建设及解决自然保护地现存问题提出明确要求[5]，2020年9月，《中共湖南省委办公厅 湖南省人民政府办公厅印发<关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的实施意见>的通知》(湘办发〔2020〕18号)，为湖南省自然保护地整合优化工作提供了政策支持。本文以湖南省洪江市自然保护地整合优化为例，探究县级单位自然保护地整合优化思路，为同类型单位自然保护地整合优化提供参考。

1 区域及保护地概况

洪江市位于湖南省西南部、沅水上游、云贵高原东部边缘的雪峰山区。地势受雪峰山脉影响，东南高、西北低；属中亚热带季风性湿润气候区，四季分明，光热资源丰富，雨量充沛，且雨热同步，对农作物生长有利。但受地形影响，地域差异和垂直差异明显，气候类型多种多样。

根据洪江市最新土地利用数据，洪江市国土总面积216 874 hm2[6]，有3个自然保护地，总面积18 930.56 hm2，占国土总面积的8.7%。3个自然保护地分别为湖南雪峰山国家森林公园、湖南洪江清江湖国家湿地公园和洪江雪峰山县级自然保护区，均参与湖南省保护地整合优化。各保护地具体情况详见表1。

表1 自然保护地现状表保护地名称保护地类型保护地级别主要保护对象批复面积/hm2落图面积/hm2管理机构设置湖南雪峰山国家森林公园森林公园国家级中亚热带典型性常绿阔叶林北部植被及其森林生态系统、珍稀动物栖息地、保护价值较高的景观资源3 478.13 517.22有湖南洪江清江湖国家湿地公园湿地公园国家级清江湖水体3 032.03 111.83有洪江雪峰山县级自然保护区自然保护区县级森林生态系统12 301.412 301.51无

2 自然保护地整合优化思想及原则

2.1 总体思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入践行习近平生态文明思想，坚持新发展理念，坚持以生态文明体制改革为主线，推进山水林田湖草沙系统治理，充分发挥自然保护地在国土生态安全中的主体作用。牢牢把握42号文和71号函的文件要求，坚持科学评估，合理调整；应划尽划，应保尽保；实事求是，简便易行；统筹协调，做好衔接的原则，解决自然保护地矛盾冲突显著的问题。将保护价值低的建制城镇、村屯或人口密集区域、社区民生设施等调整出自然保护地范围。

2.2 基本原则

整合优化过程中坚持以下基本原则：

1)对自然保护地自然属性和资源价值、主要矛盾及历史遗留问题等的评估论证工作要坚持做到科学、准确、客观、公正。科学优化自然保护地边界和分区管控，分类有序解决历史遗留问题，建立布局合理、保护有力、管理有效、可持续发展的自然保护地体系。

2)将保护自然生态系统原真性、完整性和生物多样性等放在突出位置，整合优化、归并现有自然保护地，根据县域实际情况补充具有高保护价值的空缺区域和生态廊道，完善自然保护地网络，确保重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到系统性保护，促进人与自然和谐共生。

3)本着对历史负责的态度，妥善协调处理好保护与发展、当前与长远等多重关系。

3 自然保护地整合优化

3.1 摸底调查保护地资源现状

县级单位开展整合优化工作，首先要确定县域内自然保护地矢量范围与功能分区，主要方法是收集和整理县域内自然保护地的批准建立、晋升及调整保护地系列文件、规划文本、自然保护地《科学考察报告》及其它专项调查报告、申请建立保护地的《可行性研究报告》及批复等相关材料，以及国土三调矢量图、生态红线矢量图、野生动植物资源等相关矢量数据资料。研究保护地内典型生态系统、珍稀濒危保护动植物资源分布情况等，对县域自然保护地范围内的国土三调、生态红线和森林资源管理“一张图”数据等进行科学分析，确定保护地内土地资源及利用现状、森林资源现状等，梳理县域内各保护地存在的主要矛盾冲突与历史遗留问题，了解在保护地内生活的居民的诉求，明确接下来的初步整合优化方向。

3.2 评估论证保护地资源价值

依据《湖南省自然保护地评估技术规范》中自然保护地自然属性和生态价值的评价标准[7]，对湖南雪峰山国家森林公园、湖南洪江清江湖国家湿地公园、洪江雪峰山县级自然保护区进行评估论证，详见表2。评估论证结果表明，湖南雪峰山国家森林公园和湖南洪江清江湖国家湿地公园的自然属性与生态价值分别为57和58分，仍然维持原有的国家级，保护地类型确定为自然公园；洪江雪峰山县级自然保护区自然属性与生态价值分值为47分，其中自然属性评分为31分，不符合晋升为国家级或省级自然保护区的要求，可转成省级自然公园。

表2 洪江市自然保护地评估结果统计表保护地名称评估 面积/hm2自然属性生态价值评估结果原真性生物多样性典型性稀有性完整性脆弱性生态系统服务科研观赏文化分值类型等级湖南雪峰山国家森林公园3 517.221244886633357自然公园国家级湖南洪江清江湖国家湿地公园3 111.83488486935358自然公园国家级洪江雪峰山县级自然保护区12 301.51444883335547自然公园省级

3.3 保护地内存在的主要矛盾冲突

通过系统的摸底调查和各方面专家评估论证后，依据71号函对洪江市自然保护地主要矛盾冲突进行分类，其现有主要矛盾冲突为城镇建成区、永久基本农田、成片集体人工商品林、村庄等四类。洪江市自然保护地主要矛盾面积统计，详见表3。

1)城镇建成区：面积0.47 hm2，分布范围较窄，对洪江市保护地管理影响不大。

2)村庄：面积109.24 hm2，主要分布于花园村、罗翁村、翁野村等，村庄对自然保护地管理会造成一定程度的影响，同样的自然保护地管理也将在一定程度上影响到村庄内村民们的生产生活，保护地与村庄之间的矛盾相对明显。

3)集体人工商品林：面积1 219.52 hm2，此类矛盾面积最大，占矛盾总面积的57.45%，主要分布于苏宝顶村、罗翁村和翁野村等周边的杉木人工林。集体人工商品林主要为租赁造林，这部分林木按合同要求到期后可进行砍伐销售，但划入保护地后被禁止采伐，林农经济效益受到损失，易引发相关诉讼。

4)永久基本农田：面积793.6 hm2，占矛盾冲突总面积的37.38%，是保护地内最棘手的历史遗留问题之一，永久基本农田红线与自然保护地范围红线之间的冲突问题亟待解决，依据71号函“位于自然保护区核心区内或对生态功能造成明显影响的永久基本农田需逐步退出保护地，对生态功能影响较小的永久基本农田原则上可调出自然保护地”的原则，需要科学评估和论证洪江市保护地内永久基本农田对生态功能的影响情况。

3.4 妥善解决保护地历史遗留问题

为科学解决自然保护地中的各类矛盾冲突，依据中42号文第四部分第(十六)款以及71号函第三部分第(二)款和第(三)款。拟调出地块32块，总面积2 169.2 hm2，共调出矛盾地块面积1 633 hm2，因矛盾因素调出的面积占总调出面积的比例高达75.28%，其余调出地块是为保证保护地完整性，减少“天窗”，降低破碎化程度，根据地形地势等修边调出。调出地块均属于人口密集活动区，主要矛盾为村庄、部分永久基本农田和成片集体人工商品林，不利于开展保护地内的保护管理工作。居民点、农田、集体人工商品林在保护地批准建立之前多已存在，调出区域的现状植被多为人工杉木林，林分结构简单，保护价值较低。

由于历史原因，整合优化前自然保护地内将部分的行政村划入了自然保护地范围内，如罗翁村等，有人口约8 327人，还有村庄建设用地109.24 hm2、永久基本农田793.6 hm2、集体人工商品林1 219.52 hm2。按现有思路整合优化后，自然保护地内有人口约为1 458人，有村庄建设用地33.68 hm2、永久基本农田29.14 hm2、集体人工商品林为426.54 hm2，大幅度减少了村庄建设用地、永久基本农田、集体人工商品林和常住人口。通过科学调整范围，将原住居民生产生活区调出自然保护地，释放出一定的发展空间，有利于解决民生问题，促进自然保护地与社区和谐发展。

4 结语

1) 按现有思路对县级单位保护地进行整合优化，能够有效解决自然保护地内矛盾冲突严重等问题，为解决县域内保护与民生之间的矛盾奠定基础。依据71号函第三部分第(七)款，拟将原洪江雪峰山县级自然保护区转化为湖南洪江苏宝顶省级森林自然公园，并将矛盾冲突明显、保护价值低的区域调整出保护地范围，调整后，优化了洪江市自然保护地体系，做到了应划尽划、应保尽保，确保了保护强度提高、保护性质不改变，完善了全市生态格局。

2) 确定县级单位保护地中具有高价值的保护区域。洪江市属于《湖南省生物多样性保护战略与行动计划(2013—2030)》大湘西山地优先保护区域中的雪峰山区域，是中亚热带典型常绿阔叶林北部植被。对县域内保护地进行整合优化保障了生态系统的原真性，加强了生物多样性的保护，有益于白颈长尾雉、云豹等珍稀动物，银杏、南方红豆杉、钟萼木等珍稀植物及其重要栖息地的保护。继续保持对生态公益林和天然林保护的力度，可有效预防沅水两岸水土流失，降低频繁人为活动对脆弱生态系统的干扰。

3) 研究县级单位保护地管理存在的问题并给出相关建议。原洪江雪峰山县级自然保护区未成立专门的管理机构，其工作人员、编制、资金均未落实，建议在整合优化后尽快完善县域内自然保护地机构设置、职责配置和人员编制管理办法，提高管理效率。