地方政府促进高质量就业的路径探索——以沈阳市为例

刘 慧 扬

(中共沈阳市委党校 公共管理教研部, 辽宁 沈阳 110034)

如何推动高质量就业是社会各界关注的重要课题。沈阳市目前正面临着振兴东北老工业基地和打造东北亚中心城市的双重挑战和机遇,就业问题是重中之重。

一、沈阳市总体就业情况

1.疫情影响下就业整体状况

2020年,受疫情影响,经济社会发展整体环境受到较大冲击,靠经济拉动就业的能力有限。在党中央、国务院及时推出的一系列超常规减负稳岗扩就业举措下,沈阳市就业整体状况稳中向好。据沈阳市人力资源与社会保障局提供的相关信息显示,随着疫情防控的有效开展,高质量就业相关工作稳步回归正轨。2020年上半年,沈阳市城镇新增就业累计37万余人,超额完成半年预期目标;城镇登记失业率保持在就业控制指标范围内,疫情较严重期间,仍然低于市政府年度就业控制目标;吸引储备高校毕业生8万余人,其中应届高校毕业生5万人左右;半年时间内,发放创业担保贷款累计千余份,涉及资金共计2亿元左右,超额并且提前完成市政府年度任务,对比2019年同期增长4倍;扶持创业带头人工作持续稳定进行,扶持创业带头人人数超过1 000人,有效实现通过创业带动就业;沈阳市人力资源和社会保障局在疫情期间对沈阳市700户重点企业用工情况进行的监测结果表明,重点企业用工情况总体稳定,没有出现大规模裁员现象。2020年下半年,疫情整体状况恢复平稳,就业市场也得到较快复苏,沈阳市城镇新增就业7.8万余人,超额完成省里规划的就业目标;城镇登记失业率维持在相对较低值;吸引储备高校毕业生8万余人,居全省首位;第二产业持续提供一部分新就业岗位,但由于技术升级和产业规模化,第二产业也淘汰了一部分岗位;服务业不断壮大,在信息传输、计算机服务、软件、卫生、社会保障、社会福利、科学研究、技术服务、水利环境、公共设施管理等领域人才需求量不断扩大。

2.沈阳市重点群体就业现状

选取就业政策对象中几个比较具有代表性的群体进行分析。对于不同群体,采取座谈讨论、随机访谈的方式进行深入调研,其中包括大学生群体、农民工群体、军转干部群体、灵活就业群体等。在大学生群体中分别选取应届毕业生、已经就业的毕业生、已经毕业尚未就业人员分别进行座谈讨论;在农民工群体中,选取了辽中区茨榆坨街道、杨士岗街道,新民市兴隆镇农民工进行有针对性的访谈;退役军人群体主要研究对象是自主择业军人,随机选取了2018—2020年的自主择业军人进行访谈;灵活就业群体随机进行访谈。

(1)大学生群体就业状况。在针对大学生就业群体的座谈中发现,多数调研对象的就业期待与实际能力不相匹配。沈阳市就业市场中高校管理类专业的大学生供大于求,其次是教育类专业。理工科人才相比于管理类专业和教育类专业需求量较大。大学生就业困难主要体现在大学生走出校门后,缺乏将学校学习到的理论知识运用到实践中的经验,自身尚未具备符合企业实际要求的能力。多数大学生缺乏实习经历,工作经验普遍不足,专业技能有待提高,在就业市场中竞争力较弱,且缺乏完整的职业规划。访谈对象中一部分大学生就业意愿较低,不愿意参与基层就业项目;一部分大学生就业期望值偏高,难以适应就业市场状况。在有创业意愿的大学生中,普遍存在创业心理准备不足的现象,且缺乏创业条件,主要体现在创业资金不足、缺乏具体创业技能、心理压力较大等。应届大学生们普遍表示:期待高校人才培养机制能够进一步与社会需求相适应,高校能够有效地提高为劳动力市场提供高素质人才的能力;期待政府就业平台质量能够有所提高,推出更多有效的、有针对性的大学生就业推动机制和相关政策。

(2)农民工群体就业状况。农民工群体的访谈对象年龄主要分布在35～54岁。通过访谈了解到,农民工队伍中45～55岁年龄段的比重较高,青年农民工较少;农民工文化程度偏低,文化水平在初中以下的占比较大,接受过高中或职业高中教育的人数较少。农民工表示,尽管乡镇、街道经常开展职业技能培训活动,但一半以上的农民工从未参加过相关技能的培训,并且多数农民工不具有职业技能证书,有高级及以上专业技能证书的更是少之又少。因农民工受教育程度普遍偏低,劳动技能有待提升,在就业中竞争力较差,就业的人力资本偏低,普遍存在就业不充分的现象。同时,政府相关部门针对农民工组织的劳动技能培训或加强就业信息传播的服务事项存在缺口,乡(镇)初高中教育和职业技能教育与培训还有待进一步普及和完善。

(3)退役军人群体就业状况。退役军人中,退役军官主要选择的就业方向包括运营总监、会计主管、办公室主任、高级技术工程师等岗位;退役士兵自主择业的就业方向主要包括交通运输、机械安装、建筑业房地产、信息技术等类别的工程技术工人,以及行政管理、安保人员等岗位。截至2020年底,沈阳市退役军人创办的企业共316家;退役军人创办的创业孵化基地有两家,在沈阳市退役军人事务局挂牌,进入创业孵化基地的退役军人创办的企业有70余家,累计带动退役军人就业700余人。退役军人退役后的就业困难主要体现在缺乏社会适应能力和文化基础知识储备不足两方面。退役军人的职业知识技能储备不足,就业信息的获取能力相对较弱,自身对于就业期待值较高,难以在短时间内找到既能获取较好的社会评价,又能满足自身经济需求和实现自我价值的工作岗位。退役军人退役前工资收入普遍较高,与回到地方后的工资收入存在一定差距,家庭成员对于收入上的差距和社会角色的转变准备不充足。

(4)灵活就业者群体就业状况。灵活就业者指的是以非全日制、临时性、弹性工作等形式灵活就业的人群。多数灵活就业者以从事专业化能力和水平较低的工作为主,其中包括辞职人员、下岗人员、自谋职业人员、已办理失业登记的未就业人员、个体劳动人员,以及个体经济组织的业主和在个体经济组织的从业人员[1]。灵活就业人群年龄主要分布在30～50岁,受教育程度集中在初中和中专,少数为大专,且大多数不具备从业资格,半数以上没有接受过职业培训。灵活就业人员从事的行业主要包括个体经营、餐饮服务、社区社工、司机等服务行业,在选择灵活就业之前多数为失业工人。大多数人选择灵活就业的主要原因是灵活就业较自由,没有时间限制,或者自身原因没办法找到长期而稳定的工作。然而也应看到灵活就业者的工作稳定性较差,找工作存在困难,相关劳动保障尚不健全。

二、推动高质量就业存在的问题

1.疫情下就业压力激增

疫情下,企业招聘渠道受到严重影响,就业群体的求职难度加大。2020年,人社部、教育部等5部门联合印发通知,鼓励高校和用人单位利用互联网进行供需对接,实行网上面试、网上签约、网上报到。企业开展线下招聘活动的渠道显著减少。2020年初,受疫情影响,校园春招和秋招次数大幅降低,求职者无法参加招聘会或隔离在家,加重了求职难度。尽管内推、社交渠道、招聘网站等线上招聘渠道使用比例增加,但线上求职体系仍存在不完善之处,线上招聘的职位信息的可信度、招聘单位信息的真实性有待甄别和提高,部分个人信息存在泄露等风险。此外,受疫情影响,就业市场岗位需求下降,尽管随着企业复工复产,招聘需求开始缓慢增加,但招聘规模与往年相比仍明显不足。

2.就业满意度有待提升

就业质量是对就业过程中劳动者与生产资料相结合并取得相应劳动收入的具体状况优劣程度的综合判断。收入状况是客观事实,而优劣程度则是来自个体的主观判断[2]。高质量就业是城市高质量发展的根本驱动力和重要决定因素。城市的高质量发展与城市人口的高质量就业相辅相成。一方面,从主观层面判断就业质量高低主要体现在劳动者对于劳动报酬、就业环境、社会保障、工作时间、劳动关系和谐程度等方面的满意度和期待值。另一方面,从客观方面判断就业质量主要体现在劳动者与生产资料相结合的有效程度,也就是社会、企业对于劳动者能力的需求与劳动者自身想要从事工作的能力是否契合。在调研中发现,目前沈阳市劳动力对自身就业满意度普遍有待提升。大学毕业生和农民工对于薪资的期待值和实际获得的薪资存在差距;灵活就业者和农民工群体普遍关注的角度是就业环境、社会保障;退役军人则更多关注的是劳动关系的和谐程度,以及自身能否融入新的就业环境中。从劳动力与社会需求的契合程度来看,高质量就业应为社会发展提供助力,但在实际调查中发现,各群体都存在一些个人技能不能满足社会发展需求的现象:高校毕业生中高科技人才在沈阳市就业市场中处于供不应求的状态,而管理类人才对于就业市场需求来说相对过剩;高校毕业生理论知识有比较优势,但实践工作经验相对缺少;农民工群体和灵活就业者中,没有技术职称的从业者占大多数,很难提供社会所需劳动力,也很难满足自身的薪资期待。

3.就业服务信息渠道需要畅通

就业服务信息的核心是用工招聘信息和实用信息。用工招聘信息主要包括创业信息、企业用工(零工)信息、合作信息、政府机关及事业单位招聘信息;实用信息主要是指就业相关培训信息,各行业的就业指导、就业相关政策信息等[3]。大学毕业生获取就业服务信息的主要渠道是校园招聘、政府平台和网络求职。在调研中发现,大学生求职首选校园招聘渠道,其次通过招聘网站选择职业,选择通过政府平台获取就业信息的人较少,政府相关部门就业信息服务工作在提高大学生就业质量方面有待改进。农民工就业信息渠道包括正式渠道和非正式渠道:正式渠道主要是就业中介、政府统一组织介绍、劳务派遣、劳务市场等;非正式渠道主要包括社会关系、马路边劳动力市场、招工广告等。农民工群体中,选择非正式渠道的人较多,除受到自身文化程度影响外,还表现为公共就业信息服务渠道不够畅通、民办职业介绍机构信息服务不规范等[4]。灵活就业者的就业信息来源通常是中介服务机构、劳动力市场或者“58同城”等就业中介网站,就业信息的真实性和准确性缺乏保障。退役军人群体的社会就业、创业信息获取渠道主要来源于战友、亲戚、朋友,政府就业信息平台使用较少。

4.就业中的合法权益需要得到有效保障

“稳就业”“保就业”关键在于就业。然而,就业以后的关键问题在于如何保障就业的稳定性,确保劳动者在就业中的合法权益能够得到有效保障。因此,就业信息中的实用信息至关重要。大学毕业生和退役军人文化程度相对较高,能够主动查阅或到相关部门了解就业政策、社会保障政策、创业政策及劳动法相关知识等。但有创业意愿的农民工群体缺乏对于免税、用地帮扶等支持政策的了解。灵活就业群体和农民工群体中,一部分人的工作存在安全隐患,甚至与用工单位或雇主发生劳动纠纷。发生劳动纠纷后,解决问题的主要方法是与雇主协商或者劳动仲裁,其中也有一部分人由于对劳动法了解较少,缺少维护自身权益的相关信息和渠道,通常选择放弃维护自身权益。

5.就业者自我提升的内在驱动力较弱

在调研中发现,就业相关培训在各地区均有开展,但培训对象的参与积极性并不高。其中,灵活就业人员中的下岗失业人员年龄普遍偏大,文化程度较低,家庭负担较重,主观上不愿意花费时间和精力去参加培训,普遍缺乏参与培训的积极性。在进城务工的农村劳动者中,因部分农民收入中包含土地流转收入、拆迁收入等,暂时没有生活压力,参加就业技能培训愿望较低,但对高质量就业有所期待,较低的工作技能与其高质量就业的需求存在矛盾。此外,一部分进城务工的农村劳动者通常在乡镇或县区组织培训期间已经进城务工,这部分人往往不会选择回乡参加培训。高校毕业生在就业前,由于参加培训、找工作、完成毕业论文等在时间上存在冲突,无暇顾及职业培训。2019年起,沈阳市开始举办退役军人适应性培训,针对政策解读、时政教育、形势介绍、心理引导等方面对退役军人进行培训,使其能够尽快融入地方生活。退役军人往往会选择到所属地区的职业技能培训中心参加培训,这部分人员参加培训的效果相对较好。

三、推动沈阳市高质量就业的路径探索

高质量就业的影响因素是多元的,其中包括个人原因、家庭原因、社会原因,政府原因。其中,政府在推动高质量就业过程中,主要体现的功能是宏观调控、就业服务和监督责任。因此,在切实做好疫情防控的同时,应通过出台就业、创业政策,积极推动经济发展,推动创业孵化机构和创业企业有序运营,保持创新创业活力,力争实现逆势发展、高质量发展。特别是针对应届高校毕业生,要不断扩大就业渠道、就业服务、就业权益维护等各方面的政策支持。

1.提升就业政策的整体调控能力

(1)提升就业稳定性,培育市场新功能。经济社会发展应以保障就业为优先目标,通过宏观政策集中人力、物力、财力,能够提升就业的稳定性。同时,应培育壮大市场的新动能,推进形成稳定就业的新格局。按照党中央、国务院部署,近年来各地各部门深入实施创新驱动发展战略,催生了大量市场主体,有力支撑了就业特别是高校毕业生就业,促进了新动能快速成长,增强了经济发展内生动力。特别是在5G商用发展方面应加快步伐,加强人工智能、工业互联网等领域基础设施投资和产业布局[5]。

(2)支持中小微企业,拉动多渠道就业。民营企业和中小微企业的发展已经成为国民经济增长和劳动力吸纳的重要力量,也是市场经济中比较活跃的因素,行业种类多样化的民营企业和中小微企业的发展,能够满足不同文化背景和不同职业技能水平群体的就业需求,对于社会稳定具有重要意义。政府应为扶持中小微企业提供更多优惠政策,以此拉动就业岗位数量的增加。

2.加强就业培训体系政策落实精准度

(1)加快大数据平台建设,精准落实培训政策。沈阳市应结合地区实际情况,学习借鉴先进地区的经验做法,加快大数据平台建设步伐,尽快完善就业服务平台,如分区域、分时段细化信息类别,及时准确掌握真实数据;按照男女比例、学历层次、岗位结构等进行深入分析,科学研判未来就业形势;强化政府部门、第三方平台、用人单位、劳动力之间的信息共享,确保岗位需求和就业意愿精准对接[6]。同时,应将原来就业培训后才进行的信息比对,转变为培训准备和实施过程中即时进行信息比对。在接受培训的学员资格审核和补贴经费申报审核等环节中,可以将不符合培训条件的人屏蔽在系统外,确保参加培训的学员资质能够符合要求,减少无效培训,坚决杜绝不符合条件人员申报培训补贴,确保培训的公平、公正性,提高培训效率,提高培训补贴资金的安全性。

(2)加强政策宣传广度,提高培训意识。就业培训是一项惠民政策,是党和政府出台的重要就业政策之一。各级政府相关部门应加大政策宣传力度,充分运用部门网站、微信、微博、App等线上平台,持续发布就业政策动态。调动人力资源机构、职业培训机构、企业、院校、产业园区、社区等各类线下资源,利用工作调研、就业招聘等专项活动,面向各类不同群体有针对性地开展政策宣传,使符合培训条件的人员能够充分了解到就业培训相关政策[7]。努力提升广大符合培训条件人员的参与意识,提升广大参加培训人员学习的主动性和自觉性,使“磨刀不误砍柴工”的观念更加深入人心。引导符合培训条件的人员参与培训,使其树立良好的就业观,树立向前看、向远看的就业意识,树立起只有掌握了过硬的技能,才能实现较高质量的就业的理念。通过宣传教育,不断使参加培训人员提升其职业素养和职业技能,提升其对职业技能重要性的认知。就业服务相关机构应建立起就业培训信息板和相关微信公众号的就业培训专栏。将就业培训相关政策、咨询监督电话、就业相关信息,以及符合培训资质要求的就业培训机构的地址、联系方式、开设专业、正在开班或即将开班等信息,通过线上、线下多渠道进行公布,让符合培训条件人员足不出户即可在网上查看到相关培训政策和信息,并根据自身需要在网上或到培训机构报名参加培训[8]。

3.增强公共服务的供给能力

(1)构建立体公共就业管理服务网络。近年来,沈阳市的营商环境持续优化,公共就业服务信息化建设重点逐渐由内网经办业务向互联网公共服务转变。落实高效的就业服务工作,必须能够为有就业需求的人提供丰富的就业信息。因此,沈阳市应推动就业信息和相关数据互通共享工程建设,纵向覆盖市、区(县)、街道(乡镇)、社区(村)4级公共就业管理服务机构;横向与各级人才市场、高校毕业生就业市场、人力资源中介机构、大中专院校及各企事业单位互联互通,形成立体交叉的公共就业管理服务网络。信息共享能够降低就业者信息获取成本,充分推动就业公共服务的质量和效率的有效提升。目前,按照沈阳市相关部署,要求各委办局将政务服务和公共服务向统一的互联网服务集中。如市营商局建立了“政务服务网”和“盛京好办事App”,后者在其服务栏目中提供大量的人力资源服务消息,并将开通个人电子存档证明等档案服务功能。“盛事通”微信公众号与市信息中心通力协作,逐步将以个人求职信息发布、单位招聘信息精准推送、网上招聘会查询为代表的就业服务功能,与“盛事通”微信公众号平台进行对接。利用公众号所具有的超强覆盖能力,向市民快速提供就业服务,提高公共职业介绍信息的传播效率。

(2)推动信息化技术应用和体制机制创新。就业信息服务应进一步推动信息化技术应用和体制机制创新,建立覆盖各个就业相关服务部门的数据信息共享平台,为就业信息的采集、共享和使用提供健全的体系保障[9]。如通过建立科学的公共就业管理服务信息发布体系、供求状况分析与预测体系、人力资源调配管理体系和宏观决策体系,实现劳动就业、失业监测,人力资源调配,劳务派遣,信息分析统计等各项人力资源业务的实时化、动态化、共享化和自动化管理。逐步实现与社保网络的对接,为政府、企业、培训机构和广大群众提供方便快捷服务。鼓励求职者与相关机构参与信息采集工作,同时,在确保信息安全的前提下,提高就业需求者相关信息的精准度、完整性。建立各部门之间就业信息的共享机制,并通过大数据信息技术自动分析求职者在就业中的多样化需求,向求职者定向推送就业信息。充分利用互联网、大数据等信息技术,建立就业信息线上联动体系,实现求职者和用人单位的有效对接,提高劳动力市场资源配置效率。