粤港澳大湾区区域经济合作的机制和路径分析

王发兴 黄思河

（1.广州工商学院，广东广州，510850；2.中山市迅迈五金电器有限公司，广东中山，528415）

粤港澳大湾区是东南亚地区人口最密集的城市群之一，也是“一带一路”合作发展中的首当其冲地区。尽管粤港澳大湾区的区域经济发展具有鲜明特色和巨大潜力，但其制约区域经济协调发展的诸多问题仍然存在。探索粤港澳大湾区区域经济合作的机制和有效路径，显得尤为必要。

一、粤港澳大湾区概念的提出及其区域特征

（一）粤港澳大湾区概念的提出

现在，人们把位于南海珠江口沿岸广东境内的广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆九个城市，以及香港、澳门两个特别行政区，叫做“粤港澳大湾区”。这一海湾地区一开始只是一个自然地理名词，而现在它已经逐步演变为国家层面的战略思想——大湾区经济联合体。“粤港澳大湾区”概念的提出，经历了一个逐步发展的过程。最早提出这一概念的人，要数时任香港科技大学校长吴家玮先生。早在1994年，吴校长就提出了“对标旧金山，建设深港湾区”的区域经济合作观点[1]。

进入21世纪，广州市政府率先提出“依托南沙港，对标东京湾区”的区域开发理念；2009年10月，粤港澳三地政府部门联合发布《大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究》，提出“构建珠江口湾区，共建世界级城镇群”的战略思想。此后的2014年，深圳市《政府工作报告》中有了“打造湾区经济”的词条。2016年3月，国家“十三五”《规划纲要》明确提出“支持港澳在泛珠三角区域合作中发挥重要作用，推动粤港澳大湾区和跨省区重大合作平台建设”；当年，国务院印发《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》，明确提出“共同打造粤港澳大湾区，建设世界级城市群”的战略思想。2017年7月，在香港签署了《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》；同年12月，中央经济工作会议指出，粤港澳大湾区建设要科学规划，加快建立协调机制[2]。2019年1月，中央明确粤港澳大湾区的战略定位：一是充满活力的世界级城市群，二是具有全球影响力的国际科技创新中心，三是“一带一路”建设的重要支撑，四是内地与港澳深度合作示范区，五是宜居宜业宜游的优质生活圈[3]。2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，并要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实[4]。

据此，“粤港澳大湾区”（以下简称“大湾区”）从学术界讨论，到地方政府决策考量，再到国家层面的战略目标，经历了20多个春秋。

（二）粤港澳大湾区的区域特点

1.粤港澳大湾区地理条件优越

大湾区的地理方位出众，港口群密集、海域面广阔、创新要素集聚，国际化水平领先，合作基础良好，与国际的三大湾区相比，具有明显的竞争优势。其中，密集的铁路网、高效的高速公路网、机场旅客流量和港口集装箱吞吐量，均位居世界四大湾区（即粤港澳湾区、纽约湾区、旧金山湾区和东京湾区）之首，使大湾区具有多形式联运的物流优势。加上广深港高铁和港珠澳大桥的开通，极大力度促使大湾区的快速发展。

2.粤港澳三地有良好的经济条件

大湾区总面积5.6万平方公里，仅占全国总面积的0.6%，但它对全国国民经济增长（国内生产总值）的贡献率达到12.4%。到2018年，大湾地区的经济产出总量已经超过10万亿元（人民币），并且超过了同期韩国的经济产出总量。目前，大湾区是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一[5]。

3.粤港澳地区国际化水平全国领先

香港是一个自由经济体，其高度国际法治的商业环境和全球的业务网络，为香港经济的快速发展做出了贡献。澳门的旅游业发达，是中国与葡语国家贸易合作的重要支撑点，在多元文化交流中发挥着日益重要的作用。广东珠江三角洲地区是我国对外开放的重要窗口，在加快我国开放型经济建设的进程中发挥着重要作用。

二、粤港澳大湾区区域经济合作的机制基础

大湾区的发展得到了国家的大力支持，其自身还有着十分优越的条件，加上国家的创新机制，使得粤港澳三地的发展更为迅速。

（一）人才融合机制

大湾区内高校林立，拥有一批优秀的高等院校。自1997年香港回归和1999年澳门回归后，粤港澳高等教育合作进入了深入拓展时期，2008年深圳、珠海分别与香港、澳门签署了《教育文化与旅游合作协议》。三地的合作形式和内容更是丰富多样，如澳门大学在珠海横琴开设独立校区；香港六所大学在深圳成立了研究机构，并拥有了近300项的研究和技术服务项目[6]。就广东省而言，2019年全省共有各类高等院校154所，位居于全国各省（自治区、直辖市）第二名。

大湾区“2+9”模式的定位明确。香港、澳门发展服务业，广东发展制造业，三者间的经济互补性明显，且集聚优势突出。广东（珠三角地区）、香港、澳门三地具有突出的研发和转型能力，具有吸引力强的创新元素和大批技术人才。这些条件为建设大湾区国际科技创新中心打下了良好的基础。

（二）贸易融通机制

在改革初期，中央就把三个经济特区设在了广东省，其中深圳与珠海更是位于珠三角地区，毗邻香港和澳门。在原有CEPA（紧密经济伙伴安排）下，粤港澳的贸易融通已经有了长足的发展。随着“一带一路”倡议的提出和《粤港澳大湾区发展规划纲要》的颁布，更为大湾区的经贸合作提供了新的契机。

香港是我国的特别行政区之一，也是世界著名的国际贸易中心。它位于亚洲大陆的核心地带，不仅是亚太地区的中心，也是中国与世界连接的桥梁。香港的维多利亚港是世界三大天然港之一，香港机场也被誉为“世界上最好的机场”。此外，在“一国两制”下，香港的对外贸易政策和法律明显不同于内地，这为香港对外贸易的发展奠定了基础。投资上，在香港建立公司成本低、时间短、限制少，香港是所具有的税收制度和实行手段都十分简单，在进出口贸易上需要进行的手续简约，大部分的国外商品还能免除关税的缴付。此外，香港高度重视知识产权保护，吸引了众多国内外投资者来港投资。

澳门虽然没有香港的港口优势，但也是我国的一个特别行政区，更是一个国际自由岛，也拥有自由开放的贸易环境、稳健的金融系统、低税率的税收制度，此外，澳门是中国与葡语国家发展经贸合作的一个重要枢纽，澳门的存在，能够更好地促进内地、澳门和葡语国家之间的人文交流。澳元自身的流通规模与港元相比较差，在澳更容易发展人民币的计价交易，使人民币更好地在世界其他国家流通，提升国际地位[7]。

广东省地理位置优越，是我国重要的海上交通枢纽、对外交流通道和重要的对外通商口岸之一，并且海外华人很多与广东有着密切联系，能更加容易快捷地开拓对外贸易的服务。电力、原料、劳动力是大多数沿海地区的优势，使得外商投资于广东的力度不断增强。另外，广交会提升了广东企业国际化的经济水平，实现了不出国门就能实行对外贸易的途径。截止到2019年，广东外贸实现贸易顺差1.54万亿元人民币，扩大了11%。近些年来，政府出台了一系列政策旨在为发展广东的贸易经济。例如“双转移”战略，推动外向型企业逐步向经济基础相对薄弱的地区转移，为广东的东西北地区带来发展，从而使得珠三角内的发达地区和落后地区的差距大大缩减。

（三）协作创新机制

在《粤港澳大湾区发展规划纲要》中，把“建设国际科技创新中心”列为工作重点，为大湾区深度融合注入了活力。

珠三角地区拥有强大的制造业基础，其被称为“世界工厂”，是大湾区域产业创新的有利条件，2019年珠三角的工业总值同比增长6.5%，占全国的12.5%。近年来，珠三角的高端制造产品迅速发展，平均达到了10%以上的增速，例如：新能源汽车、节能环保等，与制造业相关的创新机构现已拥有了400多家，已形成了高端制造业与现代服务业双向发展的产业体系。

粤港澳三地的基础设施相对完善，港珠澳大桥和广深港高铁相继开通，使大湾区内的主要城市在一个小时内就可到达。粤港澳之间的联系得到加强，这将有效地连接铁路运输，并不断创新粤港澳之间的港口海关模式，以促进物资和人力的流动，并改善三地的便利性[8]。

（四）优势互补机制

广东省是中国改革开放的试验区，香港和澳门具有独特的国际市场优势，广东，香港和澳门地区以不到国土面积的1%，而产生的经济收入却超过10万亿元人民币。广东、香港和澳门的各自优势很明确：香港和澳门以现代服务业为主导，自我辐射广泛而强大；香港是世界第三大金融中心和物流中心，拥有发达的金融业和专业的服务优势；澳门的旅游和博彩业已经发展起来，其中博彩业尤其受欢迎；广东的珠江三角洲地区拥有完整的产业链，以制造业为主导。深圳和广州发展迅速，深圳积极发展高新技术产业，取得了举世瞩目的成就。广州的物流业已成为了全球性的枢纽，同样也具有丰富的科研资源、便利的交通。除了中心城市外，珠三角以外的地区也有自身的特色，如佛山陶瓷、中山灯饰等都是全国出名的制造产业。广东省的产业集中、成熟，在原材料、配件等零件采购上有着明显的优势。加上外来人口众多，劳动力十分丰富，制造业中的劳动力成本上更胜一筹。粤港澳三地的产业之间存在梯度，可以取长补短，优势互补。

大湾区在医疗水平上有各自己的优势。广东省拥有一支庞大的医疗队伍，拥有完善的技术设施，并不断学习和引进新的医学知识；香港的医疗体系和医疗水平可以与国外技术相提并论，医疗技术优于国内技术；而澳门的技术水平稍低，但具有良好的管理和投资。2018年1月，粤港澳三地签署了《粤港澳大湾区卫生与健康合作框架协议》，促进了大湾区医疗保健事业的健康发展[9]。

（五）制度集成机制

目前，大湾区是按照“一个国家，两种制度，三个地区，三种货币”的条款推进的。香港是世界上最著名的自由贸易港口；广东珠江三角洲是香港和澳门的经济腹地，其制度、政策和市场相对开放。港澳回归后，三者之间在经济、贸易和投资发展中加强了合作，并在许多领域达成了共识，为解决地区间的法律冲突打下了良好的基础。

在中央的指导下，广东省政府、香港特区政府、澳门特区政府和国家发展改革委员会共同签署了《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》[10]。2019年1月，三个地区签署了关于在三个地区相互承认和执行民事和商业裁决的协议，最大程度地扩大了相互承认和执行民事和商业事务的范围，有效减少当事人的平行诉讼。在系统配置方面，粤港澳三地融合并互相学习，以确保大湾区的繁荣和发展。

合作共赢是解决粤港澳不同制度问题的有效途径。近年来，中华全国律师协会和中国公证人协会一直与香港律师协会签署交流与合作协议。粤港澳之间的法律合作已从最初的司法援助扩大到律师、仲裁等其他领域。香港律师事务所已经在广东设立了办事处，目前在广州、深圳、珠海等地拥有11家合伙律师事务所，在大陆获得律师资格的香港和澳门居民也可以在大陆从事法律工作。这标志着粤港澳三地律师开始合作共赢，并建立起常态化的交流合作机制[11]。

三、粤港澳大湾区区域经济合作的主要障碍

粤港澳大湾区与世界其他湾区所不同的是，大湾区是实行“一国两制”的区域，因此，在其合作与发展过程中也会遇到各种困难和阻碍。

（一）体制制度受到约束

粤港澳大湾区与世界三大湾区的最大区别在于实行“一国两制”制度。其中，广东坚持中国特色社会主义制度，而港澳地区实行资本主义制度。一般来说，在管理大湾区时强调“一国两制”的制度，但是粤港澳的共同发展不仅局限于民商法之间的法律方面，而要更多地在行政、立法和司法的根本制度和法律上做出改革。

目前，大湾区内存在三种法系，广东省是具有中国特色社会主义制度的大陆法系，香港属于英美法系，澳门则属于民主法系，这就导致了三地的法制观念和司法环境的有所不同[12]。三地的政府行政上互相没有隶属关系，从而导致管理难度加大，跨境社会保障等难以得到有效的实施。粤澳以职权主义为主，香港则以当事人主义为主，这两种理念相互冲突，在司法的实践中三地难以达成共识。由于制度上的差异导致在实际中出现一些问题，如港深高铁西九龙站的“一地两检”，本是便于内地与香港居民来往的一项民生政策，但却被少部分人认为是损害了“一国两制”制度。因此虽然港澳回归祖国，但是高度自治及其独立的司法制度体系，在大湾区深度合作中，也会触及到制度上的摩擦与纠纷[13]。

（二）产业同质化严重

大湾区有许多世界一流的港口群，具有高便携性和高吞吐量，但是在发展过程中同质化现象明显。首先，广州港，深圳港和香港港都位于珠江口地区；其次，广东省有许多港口集团，包括广州港集团、珠海港控股集团、东莞港集团、汕头港集团等，由于港口的高度密集造成了同质化竞争和资源配置困难等问题。

此外，珠三角其余城市在制造业、轻纺业、石业、电子信息业等产业上也存在着同构现象。近年来，深圳、广州、珠海等地都把电子信息行业作为主要产业，城市之间还没有形成明确的分工体系，导致小部分地区特色化不明显，竞争激烈。例如智能机器受到了人们的追捧，导致了许多企业为了眼前利益，纷纷加入了智能产业当中，引发了企业与地区间的资源争夺和竞争。

（三）生态发展压力大

大湾区内人口、土地、资源等要素丰富且集中，它仅占中国面积的不到1%，却拥有全国人口的5%，并创造了国内生产总值的12%。近年来，生态空间因为城市的持续发展而不断减少，大湾区内建设用地面积由原来的0.7%上升为17.2%。由于湾区内的工业区密集，多种污染物集中排放，加上长期以来污染问题没有得到改善，臭氧指数检测超标，大湾区内已呈现出了较为明显的区域性、复合型的污染局面。近年来，细颗粒物浓度问题凸显，如PM2.5浓度与世界先进湾区相差甚远，根据数据显示，我国PM2.5的年平均浓度比美国、韩国、日本等发达国家高出至少50%。

大湾区位于珠江流域下游，随着城市的生态环境恶劣加剧，河流黑臭现象明显；自然岸线大幅缩减，岸线资源利用不适当，导致了珠江三角洲地区的水质差，珠江口已成为中国污染最严重的水域之一，沿珠江口，天然红树林也有所减少。大湾区内饮用水水源也受到了海域富营养化和河水污染的影响，环境质量变差的问题导致生态系统破碎化严重，阻碍了大湾区经济社会的可持续发展。

（四）生产要素自由流动困难

人才的流动速度和总量能有效地反映区域间合作的工作效率。目前，在社会保障制度和公共设施方面，粤港澳三地之间的相差很大，尚无法满足其相应居民所期望的服务条件。如深圳的罗湖口岸，在高峰时段，人流量大导致通关时间高达一个半小时或以上，影响了来往两地工作人员的生活。港珠澳大桥虽然目前已开通，但是只能允许两地牌车辆通过，也未能更好地成为人才流通的渠道。

当今时代，要素移动的快速发展，使信息流成为了推动大湾区发展的一种重要的要素资源。但是由于粤港澳三地所用网络的不一致，导致三地交流的通讯顺畅度受到了很大影响；许多港澳能浏览的网站在大陆受到了限制，一定程度上限制了想在内地创业发展的港澳人民。

网络发展虽然带动了资金的流通，但是还是存在着一些阻碍。粤港澳三地证券交易的交易规则、交易标准的有所不同，一些投资者未能参与证券交易，难以达到资本规模效应。在移动支付上，例如支付宝、微信支付等，目前只能绑定大陆开设的银行卡，限制了港澳居民的消费支付渠道。

（五）穗深港三地“龙头”之争

大湾区拥有许多基础优良、功能齐全的大城市。在粤港澳区域经济一体化进程中，广州、深圳、香港等特大城市，谁来做“龙头”的问题，就存在这一些争议。

香港一直是世界第三大金融中心，世界第三大外国直接投资出口地和世界第二大国际航运中心；深圳是中国大陆的金融中心，也是中国硅谷的创建地。广州不仅是改革开放的先驱城市，而且是华南第一个国家中心城市和中国第一个交通枢纽城市。

在金融层面上，深圳与香港都是大湾区内重要的金融中心，而广州在金融发展上远远不能与深圳相比。在港口群层面上，广深港三地港口都旗鼓相当，香港是国际转运中心，其规模也仅次于全球第一的新加坡。在珠三角内，广州港也成为了集装箱运输的重要枢纽，虽深圳港在这方面难以与广州刚相比，但是在国际运输中优势更大。在科技创新方面，香港在创新上已经取得了一定的成果，而深圳具有较强的科技创新能力，在科技应用上快速地发展，广州也在建立国际创新地位，且广州公共设施较为优越，能够更好地吸引外资企业。粤港澳三地自身条件优越，第三产业发达，但各有优点缺点，因此“龙头”竞争激烈，在未来一段时间仍然会呈现三足鼎立大格局[14]。

四、推进粤港澳大湾区经济一体化的路径选择

为了更好地推进大湾区区域经济的深度合作，实现域区经济一体化发展，拟提出以下主要路径。

（一）打破体制壁垒

粤港澳三地合作首先要打破体制制度壁垒，实现思想观念上的转变。广东、香港和澳门三地应需要充分利用“两种制度”的优势，以及“一带一路”优惠政策，来促进人才交流和经贸发展。

除了思想观念上的更新，还要政策制度上做出改变。要在国家层面的顶层设计中建立和完善适合大湾区的跨境管理协调机制，要为粤港澳三地间建立一个高效的“一关两检查”制度，在原有的基础上更加创新和便利。要充分发挥三个沟通协作机制的平台作用，加强三地人才和基础设施的交流与互通，减少差异所带来的摩擦；健全和完善三地政府合作的法律制度，依法推进大湾区的区域经济一体化，最大限度地实施大湾区三地资源共享。

我国的法律主张人民当家作主，在立法层面上，应更多地听取民众意见，推动人民主动参与立法活动，使大湾区能够拥有最适合发展的法律制度。

（二）打造产业分工体系

大湾区内要明确中心城镇和沿海城镇的发展定位，依托城际铁路和高速公路网为主体的陆路交通，以及优越的港口群、机场群等为辅的海空枢纽，把周边城镇联合一起来，形成大小城市间能够高效连接的空间格局。地区间要因地制宜，提升各城镇的品质要求，带动和增强周边小城市的凝聚力。发展城镇的特色，把城镇独有的文化和工艺融入区域合作与发展当中，努力实现大湾区内“产业、文化、旅游”的有效融合发展。另外要促进城乡之间的融合发展，把广东九市打造为城乡一体化，实现资源共享、城中村建设、提升城镇化水平等城乡宜居发展目标。

此外，按照“三二一”的产业发展格局，调整优化大湾区的产业结构。大湾区三地产业各有优势，应扬长避短，补齐短板。第一产业要充分利用沿海优势，积极发展海洋经济；第二产业要向先进的制造业发展，努力培育和扩大新兴产业；第三产业要从传统服务业向现代服务业发展，从而构建和谐媲美的世界级大湾区的现代产业体系[15]。

就粤港澳三地的紧密合作而言，应尽量做好以下协调工作。在制造业层面上，要把香港的金融、航运等优势产业与珠三角洲地区历史悠久的制造业进行相应的对接，由此形成若干条利益共享的产业链；在服务业层面上，香港的服务业有着国际化水平，应带动大湾区维持高端专业化服务路线，把广州、深圳、澳门等多个重要城市的优势发挥出来，澳门是国际旅游中心城市，应发挥在珠三角地区服务业的辐射作用。除此之外，大湾区要以上下游产业合作为重点，突破政府间的约束，建立起沟通协调有序的分工体系，三地互利共赢，避免产生同业竞争，要促进大湾区内各个产业链、价值链的取长补短，从而使得大湾区内有一个完整的、融合的产业体系，为大湾区的发展提升竞争力。

（三）建设生态文明湾区

为了维持大湾区的可持续发展并保护大湾区的生态环境，三地政府必须加快实施《粤港澳大湾区生态环境保护规划》法规。粤港澳三地政府必须共同促进大湾区的生态环境保护，坚持以“绿色发展、保护生态”为基本原则，以建设优质生活圈作为三地共同发展目标。

大湾区的生态环境治理更多地要从国家层面去统筹规划与协调。粤港澳区域生态保护包含珠江水系及珠江口的若干水域，特别要加强饮用水水源的保护，防止排污严重导致水源污染，优化供给与排水的格局；要进一步的完善大湾区的空气质量监控体系，推进对细颗粒物和臭氧问题的治理方针，防范污染进行跨区域的转移；预防和控制土壤污染风险，尤其要加大对电子废弃物、金属等不可降解垃圾的整治力度。

建设生态文明环境对粤港澳打造成为一流的湾区具有重要意义。三地政府应促进和发展绿色低碳生活，并促进人们加快向绿色、健康的生活方式转变。创造美丽的生态宜居环境，不仅是山区、湖区需要做的事情，也是大湾区高质量、生态文明发展的必由之路[16]。

（四）促进生产要素自由分配

根据世界一流湾区的成功经验，大湾区是生产要素的自由流通的重要枢纽。粤港澳大湾区应在生产要素（包括资本、人才、技术、信息等）的自由流通方面发挥“领头羊”的作用。

在人才流通上，应促进三地高校的融合，支持港澳高校在广东设立分校；建立人才引进政策，营造良好的科创环境，促进港澳与内地的双向发展，促进创新要素的协作；创新海关方式，推进“一地两检”、监管互认建设。

在资金流通上，要解决移动支付在三地之间的问题，实现港澳人民也可以在微信、支付宝等软件中使用支付功能；推动沪港通、深港通和债券通，降低交易门槛，吸引更多地中小投资者参与进来。

在信息流通上，电信运营商设置业务收费标准时，三地价格应保持在同一条水平线上；进一步地完善关于网络的基础建设，大陆可以在确保网络安全的情况下，逐步地开放相关网站和软件的使用、下载业务，使来内地的港澳居民能够享受到在港澳的网络环境，也能具有使网络信息交流通畅的便利[17]。

（五）打造创新发展引擎

根据区域经济学的“极化”原理：一个经济区域需要有一个强大的“经济中心”作引擎。据此，大湾区穗深港三大中心区域，应摒弃过去的“龙头之争”、各自为战的传统思维，而转变为强强联合、通力合作，打造世界级的经济增长极。一要充分依托和挖掘广州作为亚太区域航空枢纽、轻重工业发达、物流带动性强的优势，深圳高科技企业集中、技术创新最具活力的优势，香港作为国际金融中心、生产性服务业发达的优势，实现穗深港三地城市联姻，功能互补，打造成世界一流的科技创新高地。二要充分利用港澳独特的国际环境优势，深穗作为国家科技创新中心和改革开放先行区的区位优势，把穗深港打造成世界一流的对外开放新窗口和人才培养新高地。三是利用地缘相邻、人文同根的优势，把穗深港打造成世界一流的文化之都和文明之都。总之，通过做大中心城市，充分发挥其在区域经济发展和合作中的吸引功能和扩散效应，推动大湾区在科技创新、产业融合、文化融通等方面，全面迈向新台阶。