农村宅基地“三权分置”的内涵、实践及破局——基于15个试点县宅基地制度改革实践

□李 静

[内容提要]据统计，我国宅基地面积高达2亿亩。如此庞大的宅基地资源应当被充分利用，发挥好宅基地的经济价值和保障价值。2015年至今，宅基地“三权分置”改革历时5年之久，试点县探索出一系列“可复制”“利修法”的改革经验。同时，《民法典》的颁布在宅基地制度改革方面具有“固根本”“稳预期”“利长远”的积极作用。因此，在《民法典》的视域下透视宅基地“三权”的内涵，缕清宅基地“三权”的权能表达形式，并在试点县实践的经验中提炼出具有“可操作性”的宅基地改革破局之维。

自1949年以来，我国不断探索符合农村社会发展现状的宅基地制度。历史表明不同的时代背景需要不同的宅基地制度，如今面对农村宅基地及其农房15%—60%的闲置率和毁损率，“两权分离”框架下的宅基地制度不仅已无法与社会发展相适应，而且无法平衡宅基地限制流转与宅基地低效利用之间这一根本矛盾。为了解决现行宅基地制度框架下暴露出的多种难题，国务院于2015年批准浙江义乌、江西余江、安徽金寨等15个试点县进行宅基地制度改革。试点县主要采用“先行先试”的基本方针，探索宅基地“三权分置”制度改革的这一新政策、新思路。时至今日，农村宅基地“三权分置”的实践探索已长达5年之久，试点县范围不断扩大，试点县可推广、可复制成果不断涌现，基本抵达宅基地制度改革的决胜之年。

一、农村宅基地“三权分置”的内涵

(一)农村宅基地“三权分置”的政策内涵

宅基地“三权分置”的政策深意是探求宅基地“三权分置”法律内涵的基础，也是完善符合新时代特点的宅基地制度重要参考。张文超认为宅基地“三权分置”的政策深意是建立以集体所有制为基础，宅基地使用权为前提，集体、农户和社会三方共享的宅基地制度[1]。吴宗昌从实践的视角探求政策深意，认为宅基地“三权分置”改革主要是明晰宅基地产权关系，维护农民土地利益[2]。

宅基地“三权分置”改革是为了发挥“沉睡”的宅基地经济价值，但是又不能损害农户的居住权，破坏农村社会的稳定。2013年颁布的《关于全面深化改革若干重大问题决定》已经明确要探索宅基地流转，增加农户收益这一改革主题。但是宅基地涉及的利益主体是多方面的，既不能损害集体所有权，又不能损害农户使用权。宅基地三权分置制度的构建就应运而生。另外，2018年的中央一号文件明确提出宅基地三权分置政策，肯定宅基地所有权属于集体，使用权属于农户，允许宅基地使用权在具有资格权的成员间有条件流转。因此，如何实现宅基地资源节约集约利用，发挥宅基地经济价值，增加农户收益，推动乡村振兴则是宅基地“三权分置”的政策原意。

(二)农村宅基地“三权分置”的法律内涵

宅基地“三权分置”的法律内涵主要是指宅基地所有权、使用权、资格权的内涵。《宪法》《民法典》《土地管理法》等法律已经明确规定宅基地所有权属于集体，使用权属于农户。《民法典(物权编)》将宅基地使用权定义为用益物权。在宅基地“两权分离”制度框架下，对宅基地所有权和使用权的内涵也已经论证的较为成熟，没有太多争议点。但是，2018年中央一号文件中提出宅基地“资格权”的概念。宅基地“资格权”仅是一个政策语言，而权能表达是一种法律逻辑的表达形式。因此，要想实现政策语言向法律语言的升华，确保法律的稳定性，必须明确宅基地“资格权”的法律内涵。

当前，国内专家学者对于资格权的法律内涵的观点不尽相同，主要有“成员权说”、“使用权说”、“剩余权说”三个最具代表的观点。以宋志红为代表的“成员权说”认为，资格权并不是一个新的概念，其实质是农户获得宅基地的一项资格。农户凭借其集体经济组织成员的身份，有权向集体申请并获得宅基地[3]。以席志国为代表的“使用权说”认为，宅基地资格权是从宅基地使用权中分立出来的权力，实质表达的还是宅基地使用权的权能。由于新时代要求适度放活宅基地使用权，那么为了更好的保障农户的宅基地使用权，拓展农户宅基地收益权，分立出资格权的概念[4]。以李凤章为代表的剩余权说认为，宅基地资格权不能解释为一种成员资格，否则无法实现放活宅基地使用权的目的[5]。为了实现宅基地节约集约利用，应当将宅基地资格权解释为农户对宅基地使用权所享有的一种剩余权利。即，宅基地在一定期限内转让、出租或抵押给他人，当期限届满后，原农户使用权人有权继续使用宅基地的权利。

(三)农村宅基地“三权分置”的权能表达

《宪法》《民法典》《土地管理法》为“集体所有权”和“农户所有权”的表达形式提供了法律依据，而宅基地“资格权”的表达形式却无法律依据。因此，宅基地“三权分置”完整的权能表达形式必须基于宅基地资格权解释而表达。

对宅基地资格权的解释主要有“成员权说、使用权说、剩余权说”三种观点，那么宅基地三权分置的权能表达也是三种。尹杰玲认为宅基地资格权是一种成员资格，无需浪费立法资源，直接转换使用即可，依据成员权说的观点确立“集体所有权+农户使用权+成员资格权”的权能表达形式[6]。刘国栋持使用权说的观点，增设次级使用权的概念，将宅基地三权分置的权能表达为“集体所有权+农户使用权+次级使用权”。使用权说将资格权解释为一种使用权。如果直接使用是违背物权法“一物一权”原则的，所以通过引用德国“次级地上权”制度，新设次级使用权有效解决这一问题，有利于政策深意的表达[7]。张新超认为，坚持宅基地所有权基本原则不变，在农户享有的宅基地使用权上，派生出一个新的不具有身份属性的次级使用权，由社会主体享有，将其命名为宅基地经营权，最终实现三方主体共享宅基地权力。权力模式为：集体经济组织享有所有权+农户享有使用权+社会主体享有经营权[8]。宅基地三权分置的权能表达形式一定要依据资格权的权能解释。成员权说将资格权解释为一种成员资格不能完全实现政策目的；使用权说将资格权解释为次级使用权有扩大使用权的嫌疑，不利于保障农户居住权；剩余权说将资格权解释为宅基地剩余使用权，放开宅基地流转的口子，违反法律规定。资格权的解释应将三种学说综合考量，不能单纯的解释为成员资格和使用权，而后权能表达形式直接采用资格权的概念。这样一来，既保障农户户有所居，又适度扩展宅基地使用权能，还能节约立法成本，可谓“一举三得”。

二、试点县宅基地制度改革的实践

(一)试点县“落实宅基地集体所有权”的实践

2018年中央一号文件要求，宅基地“三权分置”改革要“落实宅基地集体所有权”。《民法典》明确了“集体”的概念，将“集体”定义为特别法人。按照法律规定，集体经济组织应属于法律所规定的“集体”；村委会属于具体形式集体权利的外在组织机构。实践中，村委会存在越权或替代集体经济组织的现象。这不仅不符合常理，还违反宪法和法律规定。因此，宅基地“三权分置”改革过程中，集体所有权虚置是各试点县面临的共性问题。15个试点县针对宅基地集体所有权虚置问题，出台了一系列政策，明确集体的权能，显化集体的外在表现形式。

一是组建宅基地改革机构。调研发现，此次探索宅基地“三权分置”改革的主体不再是村委会，而是组建的临时机构。《行政法》规定，临时机构是为解决一定问题，临时组建的组织机构，具体行使规定事项范围内的管理权能。组建宅基地改革临时机构就是为了显化集体的外在表现形式，防止村委会组织越权，更加能维护全体成员的合法权益。如，试点县成立的“宅基地改革事务委员会”、“宅基地改革理事会”等临时机构，具体负责宅基地确权登记、宅基地退出、宅基地流转等宅基地改革事务。

二是赋予临时机构具体管理权能。如，余江县赋予临时机构宅基地政策宣讲权能，临时机构通过线上线下多种渠道，全面准确的向集体成员传达宅基地改革政策内容；政府下放宅基地审批权限，临时机构承担集体成员资格认定、宅基地确权登记、宅基地分配等审批权能，对宅基地的退出、宅基地抵押担保、宅基地流转等事项，由临时机构具体实施，切实维护了农户的宅基地权益。但如果仅设立宅地基改革临时机构，而不赋予管理权能，那么这样的机构就“形同虚设”，没有任何存在的意义。如，安徽金寨县设立宅基地改革临时组织机构，但是具体事项的“拍板”权力还是掌握在村委会以及乡镇以上政府手中，临时机构只是形式上权能表达者，无具体实权。

(二)试点县“放活宅基地使用权”的实践

“放活宅基地使用权”看似一句简单的宅基地改革要求，但在改革过程中需要考虑诸多影响因素。

一是放活宅基地使用权的方式。设立宅基地抵押担保公司，允许农户对农房形式抵押贷款权利是15个试点县的共识。少数试点县不仅实行宅基地抵押担保，还拓宽了宅基地流转范围，使其由本村拓宽至本县区域内。同时，一些发展程度较好的试点县，还探索宅基地入市流转的改革路径，最大可能的发挥宅基地的财产价值。宅基地抵押担保不仅符合法律规定，而且丰富了宅基地用益物权。虽然拓展宅基地流转范围和入市的方式能够促进宅基地的节约集约利用，充分发挥宅基地的财产功能，但却无法保障农户的居住权，发挥宅基的保障价值，对农村社会稳定也有一定影响。因此，对于拓宽宅基地流转范围和入市方式，全国各地区还应当结合本地区特点审慎推行。

二是探索宅基退出方式，实现宅基地节约集约利用。试点县探索出有偿退出闲置宅基地，无偿退出多占宅基地，有偿选位、有偿调价宅基地等退出路径，有效的缓解了宅基地的浪费问题，值得全国复制推广。

三是探索农户安置方案，保障“户有所居”。宅基地的退出和流转势必会损害农户的居住权，难以发挥宅基地保障功能。因此，试点县在放活宅基地使用权过程中，探索出了多种农户安置方案。如，湟源县的四种安置保障措施；泸县的“共建共享”措施；义乌的购房补贴措施等。无论是置换房屋还是购房补贴，都是为了保障农户的“户有所居”。

(三)试点县“保障农户资格权”的实践

宅基地“三权分置”改革中的“资格权”最具争议，也最具特色。如何“保障农户资格权”，试点县探索出一些可行性强的经验。

一是多种方式界定成员身份。“资格权”是具有身份属性和财产属性的一种新型权利。即，具有集体经济组织成员身份的农户才拥有“资格权”。以往，农村界定成员身份的主要依据是成员的户籍。但在新时代背景下，仅依据“户籍”来认定集体成员身份会引发诸多问题，仅依户籍来确定成员身份，如不能保障“外嫁女”、“大学生”、“服役人员”等临时迁移户籍的人员的权利，不利于推动宅基地使用权制度的改革等。因此，试点县采用“户籍制”、“居住地制”、“义务制”、“投票制”等多种方式，界定农户成员身份。

二是创新“资格权”的实现方式。具有成员身份的人员，就享有“资格权”。如何实现“资格权”是此次改革重要任务之一。大多数试点县明确规定，具有“资格权”的农户有权申请宅基地，享受宅基地改革带来的经济福利。同时，浙江义乌还开创了有偿调剂、有偿选位等方式，保障了农户资格权的实现。

三是显化资格权形式[9]。“资格权”是一种实质的权利，不仅是一种成员身份，更是一种宅基地使用权限。试点县采用宅基地确权登记的方式，明晰宅基地的权属以及宅基地的面积，颁发宅基地使用权证书，从而显化了资格权表现形式，更好地保障了农户资格权的权利行使。

三、农村宅基地“三权分置”的破局

(一)落实农村宅基地集体所有权

虽然法律对集体组织的规定不甚明确，或者说有些“虚化”，但宅基地集体所有的性质，并不会因为法律规定的漏洞以及权利“虚化”的现象而改变。因此，农村宅基地“三权分置”改革一定要立足于“落实宅基地集体所有权”这一底线。

一是明确宅基地集体处分权。集体经济组织对村庄用地的规划利用权利应当得到明确。现阶段尤其是在城市化进程不断加快以及土地资源特别是建设用地日益紧张的大背景下，应该本着“物尽其用”的原则，在农业区采取灵活多变、因地制宜、节约资源，提倡统规自建、多户联建等方式。在城镇化区域，应着眼未来，提倡用地统一规划、集中建设；同时，集体经济组织收回宅基地的权利应适度强化。农村宅基地长期闲置、违法乱建以及超标用地等现象屡见不鲜，这是集体所有权的“虚化”导致集体成员对权利边界模糊不清以及滥用权利的现象的表现。我国法律明文规定集体对上述的违规违法现象应当及时敦促和纠正，必要时还可收回宅基地的权利。

二是明确宅基地集体收益权。当下农村集体的权威和号召力弱化，农村基层组织机构不健全、村委会滥用职权，导致代表集体的村干部与集体成员产生了距离，村庄向心力和凝聚力趋于涣散。要想实现加强农村集体的凝聚力以及掌控力这一目标，最高效途径便是明确农村集体的法人地位，显化集体经济组织外在表现形式，提升集体经济组织的权威。众观资金雄厚的村，其集体企业、集体合作社等较多，且发展程度高。因此，农村集体可将闲置的宅基地通过征收利用、兴建基础设施、兴办乡村企业，实现集体财政增收。增收的效益用于乡村环境和乡村经济建设，形成良性循环。

(二)保障农户宅基地资格权

宅基地“三权分置”改革最大的亮点是“资格权”的创设。通过保障农户“资格权”，探索符合新时代农村发展特点的宅基地改革路径。宅基地资格权是一种依身份且有条件取得的“制度福利”和“身份福利”[10]。因此，要想保障农户资格权，应从宅基地的功能、资格权保障机制以及资格权取得和灭失条件几个方面入手。

一是明确居住权和财产权的关系。居住权是农户作为集体经济组织成员的基本权利和坚守的底线，农民家庭作为集体经济组织成员的居住权不能因宅基地的流转而居无定所。财产权是收益权的前提，在改革过程中，既要保证宅基地可交易性、显化宅基地的财产价值，又要防范城市资本无忌惮地充斥农村地区，借用炒房炒地等形式损害农民的财产权。因此，必须将宅基地资格权的流转限定在本集体经济组织内部。

二是建立资格权退出反悔机制。宅基地的使用本来就是一项极其重要的用益物权，对稳定农村社会秩序具有重要作用。正是因为宅基地供农民建房居住才减少了农民的生活成本，这也是为什么在城乡二元结构和城乡收入差距较大的情况下，农民不至于生活拮据的重要原因。有鉴于此，农民进城落户不得以退出宅基地作为条件，农民腾退宅基地应在自愿有偿原则下进行，且资格权的退出要以农民在城市中有稳定的收入和住所为前提。同时，对于进城务工经商的农民，若其在城市内创业失败、无法立足于城市，那么则允许其基于集体成员的身份，重新取得宅基地使用权，但之前宅基地退出所获之补偿应当退还集体。

三是明确宅基地资格权的取得条件。《土地管理法》规定，宅基地的申请取得分为积极条件和消极条件。其中积极条件包括下述情形：(1)申请主体当为本集体之成员；(2)应当以户为单位并且由户主提出申请；(3)申请宅基地的目的以及申请宅基地的用途限定在居住方面；(4)秉持“一户一宅”之原则。消极条件是将宅基地转让或者出租的集体成员，不得再次申请。限定条件是申请的面积不能超过法律的规定；同时还表明宅基地之使用是无偿且未规定期限的。综上所述，不难看出“户”之界定乃为核心，“户”的数量与宅基地之数量和规模呈正相关趋势，只有严格“户”的规模，才能更加高效集约地利用日益紧张的土地资源。

四是明确宅基地资格权的灭失条件。宅基地资格权也会基于一定的事由而消灭，宅基地资格权灭失的主要情形有：(1)村民自愿交回宅基地。这种情形大多发生在村民进城后，立足于城市并且过上普通市民的生活，此时不需要宅基地作为其安身立命的保障，将宅基地交回集体，这样便宣告了宅基地资格权和使用权同时消灭。(2)新农村改造工程。农民的新住宅由政府统一规划和建设，农民搬入新住宅后，其原有宅基地便会灭失。(3)宅基地被征收。国家依法征收宅基地并通过安置补偿措施解决居住问题的同时，村民原有宅基地随之灭失。(4)宅基地的收回。宅基地批准后，超过两年未投入使用，没有继承人的村民，在其死亡以后宅基地均由集体收回。

(三)放活宅基地使用权

深入透析2014年至今的宅基地政策发现，宅基地“三权分置”改革的根本目的是如何适度放活宅基地使用权。宅基地的财产功能和保障功能双重属性决定了放活宅基地使用权的复杂性，放活宅基地使用权要准确把握“适度”原则，从四个方面入手。

一是维护农村社会稳定。当今，村民对宅基地使用的方式已不仅限于居住，这在进城并且立足城市发展的农民身上，有着较为直观的感受，宅基地处于不使用的空闲状态。之外，生活在城市郊区的村民利用自己的宅基地建造大量房屋出租，还有部分村民依托当地的物产资源和旅游资源在宅基地上办起了加工厂或经营农家乐，这些因地制宜的利用方式虽然与现行法律法规的内容相冲突，不过确实给农民带来了额外收入。为了维护农村社会稳定，在当前的宅基地制度改革中，还应考虑农民利用宅基地增收的诉求。

二是谨慎对待宅基地流转。农村宅基地流转理应紧守“居者有其屋”的底线。一方面要审查转让者是否拥有其他的居所，如转让者是否已有固定收入且完全脱离农村生活或是否随子女长期居住异地致使农村住宅长期闲置，或是否因祖辈遗留及其他原因而造成住房过多并且房屋空置等情形。另一方面，要求转让者出具其将农村住宅转让后，有合适居所的证明。《土地管理法》规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。法律之所以要对主体进行严格的限制，主要是为了保证“居者有其屋”，维护农村社会稳定，不至于像拉美国家那样在城市化进程中引发严重问题。

三是减少宅基地抵押限制。实施农村宅基地三权分置的改革，就要围绕农民增收这一实质要求，让农民从土地中分享更多收益。欲要实现农村宅基地的财产权利，将资产转变为资本，就必须在宅基地的“抵押与转让”方面做文章。尽管我国《民法典(物权编)》在宅基地抵押方面设立诸多限制，但是试点县在探索宅基抵押担保方面取得了较好的成效。如，湟源县注资建立了宅基地抵押贷款机构。农户通过将宅基地抵押获取无息贷款资金，然后用于创业，推动乡村经济发展，助力乡村振兴。放开农村宅基地在抵押方面的限制是“资产变资本”的重要条件。

四是开拓多元化的宅基地使用方式。除转让、抵押、租赁外，也可推进合建等新型方式进行农村宅基地使用权的改革。试点县在开拓多元化的宅基地使用方式方面形成了许多好的可借鉴经验。如，四川泸县“共建共享”模式，即宅基地使用权主体共同在宅基地上开发、建设，共同享有宅基地使用权。从泸县的具体操作方面来讲，农户将宅基地使用权出租给社会成员；社会成员在其受让的宅基地上建设住房等建筑物；农户享受一定期限的居住权，社会成员享受一定期限的收益权。泸县通过引入社会资本，不仅解决农户资金不足的问题，还解决宅基地闲置问题；既能保障农户退出宅基地后的居住权，还能促进宅基地的节约集约利用，实现社会资本与集体财产的有机结合。

此外，浙江义乌的“集地券”模式以及云南大理的“旅游开发”模式都为拓展宅基地使用权提供了思路。当然，全国不同乡村各具特色，这里并不是要求乡村仿抄试点县成功的模式，而是在于各村结合本村基本情况，在吸取试点县成功经验的基础上，探索符合自己发展道路的多元化宅基地使用权模式。