博弈与歧异：清末锦瑷铁路筹建之败局(1909—1910)

袁文科

晚清时期，特别是1905年粤汉铁路赎回自办后，排拒外债、收回路权成为官绅阶层的普遍认识，推动着20世纪初在中国出现了一个商办铁路的高潮。与此同时，清廷与民间对于铁路外债的政治和外交功能也寄予厚望，具体表现为“借债救国”思想的并行(按：这里是指两种不同的路款筹集方式，一是商办铁路自筹路款；一是对外借款筑路，对后者的选择往往更倾向于借款赋予的政治外交功能。这是当时两种不同的筑路思想，区别主要是路款来源于自筹还是外借)，这在东北地区体现得尤为明显。

日俄战争之后，中国东北主权为日俄所侵，形成了“北俄南日，中分势力”的局面，这与中国路权的丧失密不可分。锡良接任东三省总督后，为缓解东北边疆面临的紧张局势，打破日俄对东北的垄断，开始筹谋锦瑷铁路借款、修筑计划。在具体的实施中，日俄、英美等国出于不同的利益考量相互博弈，表现出既斗争又协作的一面。同时因诸多原因，清廷中央和东北地方政府也龃龉丛生、歧异颇多，以致该路的筹建终未付诸实践。

近年来，在铁路史研究中，“围绕着铁路的建设和运营，各政治利益集团或阶层的斗争史、博弈史，这种斗争、博弈的过程往往也是铁路问题的决策史、政策史”〔1〕。以往学界研究清末东北铁路时多集中于列强之间的博弈斗争，对新政时期清廷中央部署及中央地方之间关于借款筑路问题的分歧则较少关注(1)涉及锦瑷铁路问题的研究主要有宓汝成《帝国主义与中国铁路(1847-1949)》(经济管理出版社，2007年)、马陵合《清末民初铁路外债观研究》(复旦大学出版社，2004年)、康沛竹《锡良与锦瑷铁路计划》(刊于《黑河学刊》1989年第3期)、高月《锡良与锦瑷铁路计划：以主权维护为视角的考察》(刊于《东北史地》2013年第4期)、刘冬梅等《清末锦瑷计划研究》(刊于《东北史地》2014年第3期)、张忠广《略论清季东北均势外交的流产》(刊于《兴义民族师范学院学报》2016年第2期)、潘崇《锡良督东时期东北铁路规划始末》(刊于《近代史研究》2016年第6期)、罗桂生《清末东三省的势力均势外交失败的原因探析——以铁路外债为例》(刊于《社科纵横》2018年第7期)等，这些文章多论述锦瑷铁路问题中的中外博弈，部分论及央地分歧，对其研究仍有较大空间。。事实上，外交史和国际法视角为路权史研究提供了新契机，从这一视角探讨清廷内部在锦瑷路事上的纠葛纷争，对厘清锦瑷铁路失败因素的多重性、丰富清末东北铁路史整体性研究不无裨益。本文即尝试通过分析锦瑷铁路筹建的背景、中外之间的博弈以及清廷中央与地方之间的歧异，以展现清末东北路权斗争的复杂面相。

一、均势外交与锦瑷铁路筹建

近代以来，东北地区一直是中外关系特别紧张的地区。日俄战争之后，日本、俄国分据南北，形成对东北的垄断之势。通过外交策略打破日俄态势，避免“三省权利若果为一国所占，各国失维均之势，必将群起效尤”〔2〕的后果成为清政府的基本方针，如张之洞提出将美、英、日、德等国势力引入东三省，以达到牵制俄国的目的〔3〕，即推行均势外交和开放政策，使东北成为永久中立地区，“非开放东三省之门户，隐藉列国以牵制俄人，使东北之患略纾”〔4〕。可见清政府在研究东北问题时主要考虑日俄势力的威胁，试图通过引进各国势力以保持均势、制衡日俄(2)见清代刘锦藻《光绪朝东华录》卷5第5397-5398页，中华书局1958年版。。时任黑龙江将军的程德全认为东三省开放通商的目的在于“一以共保后日和平，一以兴中国自有利权”〔5〕；东三省财政监理官熊希龄认为，中国“理财练兵，能力不足，乌足以抗日本，惟有利用外交，令各国互相牵制……庶几保我疆土，拱卫神京”〔6〕。其中，引入英美资本修筑铁路是清廷中央与东北当局实施开放通商以实现均势外交、维护利权的重要举措。

清末，地方主政者在筹划东北铁路之初，多倾向于自筹资金自修铁路，后因财力窘困进而选择借助外资，以实现筑路、均势的双重目的。另筑铁路是相对于日俄的南满、中东铁路而言，锦瑷铁路计划之前，东北督抚筹划的铁路线多以打破日俄两路在东北的垄断局面为目的，但更倾向于抗衡日本的南满铁路，这与日俄战争后日本在中国东北的侵略势头有关。1907年2月，奉天将军赵尔巽奏请修筑新齐铁路，“新民屯至法库门，再辽源洲抵齐齐哈尔，应修一铁路，以联络蒙疆，收回权利”〔6〕。黑龙江将军程德全拟修筑齐齐哈尔到瑷珲的齐瑷铁路，在资金筹集上则拟仿照川汉等商办铁路公司的做法专招华股，以保路权。

事实上，因东北地方财力窘困，上述目标均未实现。徐世昌任东三省总督后，提出以充实内力、抵制外力的方针解决东北问题，其中“筹划交通为其命脉”〔7〕是抵制外力的关键，具体包括赎路、自筑铁路两个发展铁路的目标。为此，徐世昌对筑路计划进行调整，提出借款修筑锦齐、奉珲铁路，希望通过修筑“由中国控制的铁路来削弱日俄对东北铁路垄断的主张……力图做到发展经济与制衡列强并重”〔8〕。徐世昌虽然强调铁路的重要性，但只是将借款筑路视为一种将来发展实业和移民实边的基础性措施，而非决定性举措。为此，他奏称：“欲治东三省，必先于整顿财政入手，欲整顿财政，必先以开拓银行入手，银行系济困之府，生利之源，整齐圜法之枢纽”〔7〕，于是向清廷首先提出东三省银行借款计划，并将东三省银行借款计划置于新齐铁路借款之前(按：根据用途不同，借款主要分为开办银行的借款、修筑铁路的借款、开办实业的借款等。此处意指优先借款筹建东三省银行。徐世昌虽有借款筑路的主张，但在具体实践时却优先考虑借款筹建银行，而非筑路)。1907年夏，徐世昌开始与美国财团代表司戴德交涉，但由于遭受内外两方面的阻力，以致计划迟迟未能实现。

在此情况下，借款筑路计划再次被提上日程，在线路选择上则搁置了原来的锦齐线和奉珲线，将重点放在新齐铁路上，以制衡俄国东清铁路，即中东铁路。徐世昌认为：“三省路权，皆在日、俄掌握，交通不便，几同绝地。非另辟一路，断不能以资策应，故修新齐铁路，为补救全局之要著。……此路若成，将来与兴各项实业及移民实边，方有办法”〔7〕。该路计划分三段修筑，第一段从新民到法库门，第二段从法库门至洮南，第三段从洮南到齐齐哈尔。其中第一段新法段(新民到法库门)预计需款370万两，计划向中英公司借款。1907年11月，东三省先后与英国宝林公司和中英公司订立草合同，宝林公司获得该路工程建筑权，中英公司获得500万镑的借款投资权〔9〕。

清廷中央各部署对新齐铁路借款计划意见不一，反对者较多，只有邮传部支持此计划，认为此路“本属自有主权，与南满铁路毫无相涉”〔6〕。日本认为新法铁路与南满铁路并行，有损其利益，“在很大程度上，危及日本在满洲的战略地位”〔10〕，所以提出抗议。外务部迫于日本的压力，认为“铁路借款，似可暂从缓商，以免增生扰攘，不暇应付”〔6〕，反对修筑此路。在与日方交涉时，日本提出有条件的同意中国修筑该路，遭到徐世昌的拒绝。鉴于东北总督徐世昌在与日交涉中的强硬态度，清廷中央与东北当局保持一致，在修筑新法铁路及对日态度上趋向强硬，坚持主张维护自己的利益，中日关于新法铁路的交涉陷入僵局。此后，中日双方在交涉领土主权问题时，清政府以换取日本承认延吉领土归还中国为条件，放弃新法铁路借款修筑计划。

1909年5月，锡良接任东三省总督之际，就东三省局势与前任总督徐世昌交谈甚详，徐世昌认为东北“非将开放、借债、筑路诸大端，实力经营，几无保全之希望”，希望锡良“全力贯注，锐意以图，使东省危而复安，以竟其未达之志”〔11〕。在此之前，美日于1908年11月曾缔结罗脱—高平协定，日本获得美国认可，可以在中国东北以“和平手段”自由行动，如此一来，其侵略中国东北的阻力减小，侵略进程也加快了。锡良认为，徐世昌在东北政事上的计划“皆深合事机”，自己所能做的“仍不外将徐世昌所筹各事，赓续办理”，指出“锦、洮一路，尚为东省一线生机，一面请款设立银行，一面与邮传部臣往返函商，仍主息借外债为筑路资本”〔12〕，即仍将筑铁路、办银行作为施政的重点。但在具体实施时，锡良主张通过自筹经费开办银行、修筑铁路，这在其上奏清廷的奏折中有所体现。他指出东三省铁路为日俄分据，非另修干路不足以贯通脉络、稳固边防，所以他在认同徐世昌锦齐铁路计划的同时，提出展筑由齐齐哈尔至瑷珲段铁路的方案，修筑经费陈请邮传部筹给〔12〕。这就是后来的锦瑷铁路计划。

对于列强在东三省的扩张，锡良认为最紧要的补救之策是自设银行，这样做一方面可收回财权，抵制日本正金银行、俄国道胜银行对东三省财权的侵夺；另一方面，在锡良看来，无银行以谋交通(按：锦瑷铁路筹建之初，锡良主张自筹路款，而开设银行被其视为筹集路款的重要途径，因而积极筹办东三省银行)，则矿、牧、林、渔无从开发，实边招垦亦属空谈，“东省之阽危，与夫隐患之宜防，外款之应借，固已洞见靡遗；至云修路必须兼筹本计，借款尤宜组织银行”〔12〕，所以他商请政府拨款1000万两作为银行开办资本〔12〕。在致电度支部尚书载泽时，他亦强调开办银行系生利之事，请求中央拨款筹建银行。1909年6月，邮传部在回复锡良的奏折中肯定了锦瑷铁路计划，但鉴于该路长达两千多里，“计惟借款兴筑，则成功较有把握”，认为只要掌握该路的筑路权，则于东北主权无碍。同时指出，所谓“借债、造路分为两事，冀于路事不至有损主权，于边事亦可藉资抵制，未始非目前应变之策”〔13〕。从中不难看出邮传部在举借外债时对利权问题的重视，但其将借款、筑路视为两事，则与东北形势不符。

锡良认为拟修筑的锦齐铁路与日、俄铁路相距甚远，自修应该不会招致两国反对，于是再度上折邮传部，详陈东三省的危急形势，呼吁惟有自办铁路才能挽救东北的危局。稍后，他又致电邮传部尚书徐世昌，阐述之所以反对借款筑路，是担心借款难以筹还、归款后患颇多。为保全东省大局，他提议全国合筹，请求邮传部会商度支部酌筹路款。但邮传部商议后，“仍主息借外债为筑路资本”，度支部则认为“既议驳银行，又复驳诘路款”。此时，邮传部主张东北铁路应借款修筑，这与锡良提议的筹款自修相左；度支部则对筹款自办银行和铁路的设想均予否定。中央部门以及央地之间存在的意见分歧，导致决策“蹉跎未定”〔12〕。对此，锡良极为不满，认为中央缺乏举全国之力支持东北的魄力，“竭全国之力以卫三省，则慎固三省之边防，即隐杜列强之眈逐，外忧不亟，内患自可渐祛……政府亦非不知注意经营，卒以款巨难筹，未能解决。时机日迫，岂能长此因循”(3)《复分省补用道麦信坚》(1909年6月28日)，收入《锡良任东三省总督时信函》(第1册)，中国社科院近代史研究所档案馆藏，档号甲374/75。。

实际上，此时清政府因新政改革、巨额赔款，财力与国力负担沉重，各省也均财力窘困，自然无法驰援他省。1909年8月，清廷密颁针对东北铁路借款的上谕，否定锡良举全国之力筹款修筑东省铁路的设想，肯定了借款筑路的主张，并指示：“厚集洋债，俾外款内输，阴作牵制之计。……锡良等焦虑熟筹，非借外人之款不足经营东省，尤非藉外人之力无由牵制日俄”〔9〕。最终清廷中枢与东省督抚在“厚集洋债、互均势力两言，实足拯救东省今日之危，破日俄相持之局”〔9〕上达成一致，对锡良筹借外款修筑锦瑷铁路的奏折，“著外务部、度支部、邮传部妥商该督抚，统筹全局，会同具奏”〔12〕。

清廷对东三省借款筑路的肯定，改变了锡良坚持自筹路款的态度，他很快拟定了东北借款筑路计划，拟筑一条南北向铁路以削弱中东、南满铁路的影响。为避免引起日俄的反对，锡良对先前徐世昌的筑路计划进行调整，在新瑷铁路的基础上，将起点西移至锦州，称锦瑷铁路。该路全长计964英里，其中锦州至齐齐哈尔段714英里，齐齐哈尔至瑷珲间250多英里(4)见《时事要闻锡清帅奏陈锦爱路线里数》，刊于《顺天时报》1910年2月14日第七版。。在上奏中央时，他一再强调该路的重要性：“窃谓东三省大局危迫，自应大举，以图速效；然其提纲挈领之要务，则在于锦瑷铁路一事。诚使铁路即行开办，则精神振作，血脉贯通，一切移民开垦，均可应弦赴节，事半功倍”〔12〕。锡良对锦瑷铁路寄予厚望，认为其不仅可以“拯东省今日之危，而破日、俄相持之局”〔12〕，还可实现兴利、实边等目的，于内政、外交均有积极意义，“东省生路只此锦瑷一条”〔12〕。

二、锦瑷铁路计划中各国的博弈

锦瑷铁路计划由美英联合向中国提供资金、技术并承修此路，路成之后由中美英三国组成公司共同经营。1909年10月2日，司戴德代表美国财团和英国宝林公司与锡良签订《锦瑷铁路借款草合同》，约定由美国银行代为发售锦瑷铁路五厘债票美金四千万元，借款以三十年为期。同时，锡良又与宝林公司签订《锦瑷铁路包工草合同》，规定了具体工程事宜。1910年1月20日，在上述草合同的基础上又做了修订。锦瑷铁路筹建及借款计划在各国引起了不同反应，成为当时世界各国关注的重大问题。

由于锦瑷铁路在政治、经济上以抗衡中东、南满两路为目的，首先引起日俄两国的不满。日本方面，在东省督抚计划修筑锦齐铁路后，日本驻英大使加藤认为“清国得意之着就是使列国互相纷争”〔14〕，主张积极联合英国采取共同行动。日本内阁认为此计划“不仅在军事上和经济上对我有重大关系，而且对我经营南满洲亦有直接影响。因此，帝国必须慎重研究修建该路的后果，并考虑由此而引起的同列国之间的关系，然后决定相应的政策”〔13〕。日本伊集院与中国外务部会晤时指出，“不特新法一路与南满有碍，不能允认，即锦洮一路亦仍在南满平行线之列，如中国实在有意兴修，日本亦必阻止”〔9〕。考虑到过度阻止中国修筑锦齐(瑷)路可能促成清廷与俄国合筑北京至海拉尔或恰克图的张恰铁路，“又必将给南满铁路以重大打击”，“所受损失将远非修建锦齐铁路后的情况所可比拟”〔13〕，日本倾向于有条件地同意清廷修筑锦齐铁路，并派驻英使署参议雅麻萨与英国宝林公司交涉，提出“若能允准日人同霑其利，建造之时雇用日本工程司，则日本政府当不为之阻挠”〔9〕。宝林公司对日本的要求予以拒绝。

日本政府认为修筑锦瑷铁路是以开发满洲及蒙古地区为目的，如果同意修建并适当援助，不仅符合日本政府的政策声明，也将带来商业大振，“南满属于我国经营地区，北满属于俄国经营地区，辽河以西将成为各国共同经营地区，届时我国除保有自己的南满经营地区外，还能够渗入各国共同经营地区，这对帝国将来的发展，会奠定极为有利的基础”〔14〕，并使日本借机获得其他国家无法相比的利益。因此，在锦瑷铁路问题上，日本以利益密切相关者自居，为干涉路事制造依据，主张有条件地同意并参加锦瑷铁路修筑计划。

俄国政府认为锦瑷铁路计划，“非为扩充满洲经济之必需，且反使现有完全之业损其利权，于中日俄三国之中，种其生隙之祸根”〔15〕，将对俄国的经济、军事利益造成极大的损害。为此，俄国援引1899年与清政府的约定，即修筑北京以北的铁路不得使用俄国以外的一切外资，向清政府外务部提出抗议，反对锦瑷铁路计划。外务部以“惟现正筹商，尚未定议。然此事关系中国内政，他国人可以不必过问”〔9〕给予回复。之所以这样答复，与当时清廷外务部得到美国的支持有关。此后，1910年2月2日、4日，俄使廓索维慈两次照会外务部，声明“俄国政府希望中国政府锦瑷铁路之事，非先与俄国商议，万勿从事。不然，则两国邦交诸多窒碍”〔13〕。对于美国支持的锦瑷铁路，俄国声明“事前既未知照俄国，故俄国于此事业不欲与闻。美国不免误会，请将此借款停止。俄国希望凡事未先与俄国商议，勿行定夺”〔13〕。俄使将此电文抄送清廷外务部，希望中国“如未与俄国商量，勿冒险定局”〔13〕。

1910年1月21日，俄国外交部在给美国驻俄大使的备忘录中表达了对美国满洲铁路中立计划的不满，认为该计划“势必多方损害帝国政府所最重视的俄国在满洲的公私利益”〔14〕。此后，俄国希望用有利且较少危害第三国利益的计划代替锦瑷铁路，同时为免于引起各国银行团的反对，减少提出替代路线时的阻力，俄国对锦瑷铁路计划的态度有所转变，选择有条件的接受，声称在对其领土无任何危害、又无损俄国在满洲利益的情况下，对锦瑷铁路计划将不予反对，并向清政府及英美资本家集团提出另筑张恰铁路代替锦瑷铁路的方案。俄使与中国外务部交涉时称锦瑷铁路“有损北满权利，并谓此路若成，则北满路每年少收五百万，若中国肯移此款办库张，则俄国尚可略助股款云”〔16〕。鉴于俄日于锦瑷铁路有共同利益，俄国“希望日本政府赞同上述方案”〔14〕。1910年3月6日，廓索维慈再度照会清廷外务部，指出“锦瑷铁路之建筑，于俄国边界、商务，两有伤碍”，认为该路“亦未尝不可移建他处，是于商务可得同等利益，而使俄国亦不受亏损。列强资本家当亦不致起而反对”，提议“将锦州至瑷珲建造铁路，暂行罢议”〔9〕。

美国在锦瑷铁路借款草合同签订不久后，提出东三省铁路中立计划，“实行保全中国东三省主权，同享通商利益，须将东省铁路一概赎回交还中国，款由各国合借，中国未还款以前，管路、购料利益各国分沾。满洲铁路日俄独任，何如各国分任以保和平”〔9〕。美国认为：“使满洲各条铁路商业中立化的计划，将会产生巨大利益的结果。在要求中国政府批准这一整个计划的同时，应与驻在北京的英国代表合作，促使中国答应日本及其他有关列强参与锦瑷线的修建，使之作为一个更大的计划的初步步骤”〔13〕。随后，美国驻华代办费莱齐在致清廷外务部的照会中就锦瑷铁路借款指出，“盖中国赎回各路，归并一局之议，虽有或办不到之虞，但锦瑷之局既成，则按此约可令该公司出头，以集各国之资，而筑各处之路，固不仅锦瑷一路而已。即于商路上必需之路及与满洲一带将来或出售之路，均可给资赎还，合力筹办也”〔9〕。同时申明，在俄国愿意与其就修筑中国铁路协作互惠的前提下，对于拟筑的张恰铁路，美国“当然是欢迎的”〔14〕。

彼时，清廷外务部对时局缺乏足够清醒的认识，在对外关系上主张亲美、联美以制日俄。不仅如此，当时国内立宪派还认为，“中国得英美之助力，不啻缩短万里之险途，飞度百年之时代，而日俄二国所继延烧世界之烈火，亦将借英美之怒潮以救熄”〔17〕。美国总统塔夫脱致函国会时虽称“列强之款建造锦瑷铁路问题，仍须列强和平提议，美国于中国政策系以美款经营中国事业，惟以不伤中国主权为宗旨”〔18〕，但实际上，美国的真实目的在于凭借金元实力，通过国际共管组织，把东北铁路名义上的中立化变成事实上的美国化〔19〕。是时，美国积极参与满蒙问题，声明其在锦瑷铁路计划中所享有的权利，指出对于任何国家在中国任何地区援引俄清协定一类条约行使排他的权利，美国都将拒绝承认。考虑到俄国对中国东北路事的重视，美国表达了与俄国协作修筑东北铁路的意愿，并对俄国在东北修筑张恰铁路表示“欢迎”。关于俄国就锦瑷铁路计划所提出的修改建议，美国则表示“给予充分而友好的考虑”〔14〕。对于日本提议的修筑锦瑷铁路与南满铁路联络线，美国也表示赞成。在美国看来，东北修建的铁路越多，越有助于该地区的开发，“结果对世界也普遍有利，因而极其欢迎该联络线”〔14〕。美国对修筑锦瑷铁路充满信心，“且就现势而观，此路似必建筑，止多一年，想能兴工从事”，“现在中政府已将兴筑该路之谕签，其所以未经宣布者，系因暂时尚有困难，别无可虑之处”，“深信此举必能告成”〔20〕。

英国从自身利益出发，在中国东北推行英日同盟政策，企图联合日本抵制德国势力在远东的扩张，维持自己在中国和远东的利益。但英国又不愿因与美国合作而得罪日本，所以对锦瑷铁路计划的态度比较含糊。对于美国的中国东北铁路中立计划，英国认为：“关于将来拟建铁路采取各国共同经营原则尚可，但关于已建铁路，日俄两国至今已花费巨额资金，并牺牲许多生命，如将此亦纳入共同经营范围之内，在特许年限期间未满之今日，恐将难以实行”〔14〕。英国的态度很大程度上影响到日本，美国在中国东北铁路中立化的失败，可以说“实由于日英同盟之所致”(5)见刘彦《帝国主义压迫中国史》第354页，上海太平洋书店1934年版。。但对日本的筑路要求，英国总商会则表示强烈抗议，英国宝林公司甚至直接拒绝了日本同沾利益且雇佣日本工程师的提议。

法国认为锦瑷铁路的修筑并不违背中国政府及各国协商的筑路方针，原则上有必要参加该路财政方面的经营，要求清政府为其参与锦瑷路事提供便利条件。同时，鉴于法俄同盟关系，法国告诫中国政府“对锦瑷路事勿在未与日俄磋商之前与任何他国作任何协定”〔21〕。鉴于锦瑷铁路借款关涉日俄两国利益，法国建议中国“不可不关照日俄两国政府”〔9〕，应就锦瑷借款之事与日俄提前磋商，以免引起外交纠纷。因法国原与俄国结成同盟，1907年6月又与日本签订了《日法协定》，日、法互相保证维持各自在华利益，因此法国政府反对中国引用美国资本修筑锦瑷铁路，希望中国“于锦瑷铁路之事，事前未与日、俄商量，勿遽定议”〔22〕，同时“须在关系最密切之日俄两国确认，并同意锦瑷铁路修建问题对该二国(按：日俄)在条约上所享有之权利不发生政治、战略或经济影响，可在同一商业地区进行之前提下”〔14〕。法国表示，美国在中国东北的铁路中立计划应以不危及日俄两国已有权利为前提。对于由各国共同承担修筑锦瑷铁路的提议，法国要求须以投资的经费份额作为利益分配的条件，才能“表示赞同”〔14〕。

德国认为，美国提案锦瑷铁路的宗旨“主要之点在于门户开放，因大体与德国的远东外交方针一致”，所以对此“给以同意的答复”〔14〕。1910年1月18日，德国外交副大臣在会晤日本驻德大使珍田时指出，“因美国大使言明英国业已同意，因而德国援例仅在原则上表示了同意”〔14〕。

综上可知，列强在锦瑷铁路问题上相互博弈，既斗争又合作。日俄为避免与美国形成直接对抗和冲突，在保全各自在中国东北利益的前提下，并未直接反对借美款修路，而是联合起来向清政府施压，日本要求参与修路并提供筑路所需的材料、技术、人员，俄国则提议修筑张恰铁路替代锦瑷铁路，其真实目的是阻止中国修筑此路。英法德对本国及英日、法俄、法日等同盟在华利益的考量，成为它们对待锦瑷铁路计划态度的重要出发点。这一时期美国在中国东北推行铁路中立化计划，锦瑷铁路成为践行这一政策的重要着力点，在锦瑷铁路问题上美国主张利益均享、实行互惠原则，因而积极拉拢各方参与。但在日俄的反对和或明或暗妙施手段以及英法德三国半心半意的支持或不支持下，锦瑷铁路和其东北铁路中立计划一起被“搁置不办”(6)《紧要新闻二锦瑷路烟消雾灭》，刊于《申报》1911年2月16日第一张后幅第二版。。值得注意的是，由于清廷外务部在对外关系中的亲美倾向，这种外部力量之间的博弈，也成为引发清廷中央部署之间分歧的重要因素。

三、中央各部与东北当局之间的歧异

对于东三省的锦瑷铁路借款计划，清廷中央部署的态度是有变化的。1909年8月18日，锡良、程德全等针对1909年7月4日的密谕致电军机处，对东省危局作了详陈，指出“厚集洋债、互均势力”是挽救东北局势、打破日俄相持的重要策略〔9〕，同时将锦瑷铁路借款、包工草合同上奏中央部署批准。但由于日俄对锦瑷铁路的干涉，清廷中央各部对该计划迟迟未能定议。为此锡良利用各方关系在中央活动，并致电军机处重申东北面临的危局以及锦瑷铁路的重要性，认为锦瑷铁路“与日俄之路鼎峙，不但可以维持势力，即利权之恢复亦自不少，且内外蒙古天产之富，不让满洲昔以交通不便遂至弃置。锦瑷路成，尤可开拓蒙古之利源，而振兴农工商各业云”(7)(紧要新闻一奉天)《锦爱路之现在与将来》，刊于《申报》1910年10月12日第一张第五版。，即该路的核心目的在于救亡，而非仅仅兴利，强调唯有通过借美款修筑锦瑷铁路才能实现势力均衡、抗衡日俄、藉以自存的目的，希望中央部署尽快议决。

对于被东省督抚视为“内则联络三省，外则策应蒙疆”〔23〕的锦瑷铁路，清廷外务、度支、邮传三部于1909年10月12日联合会奏，认为借款计划“诚亦万不得已之苦衷”，“虽然款不妨借”，但对东三省锦瑷铁路借款中的利权问题提出异议，指出“筹款者必策其万全；路固当办，而应办者非止此一事……公司由中、英、美三国联络而成，暨提余利百分之十筹款，均侵损利权，未便照准。请饬下该督抚，将原立合同即行作废”〔9〕。稍后，清廷中央批准了三部会奏。

鉴于清廷中央及三部的态度，1909年11月11日，锡良、程德全再次上奏清廷中央，对锦瑷铁路借款与东北、边疆、外交等诸方面的重要关系作了进一步详细说明：

盖东三省经中日、日俄战后，危而复存者，类由于列强牵制之力。……此外各国亦鹰瞬虎视……牵连全局，岂惟东北一隅。幸有此锦州至瑷珲一路，连贯二千余里，可与并驾齐驱，兼以顾京师右臂。是东省生路，仅此锦瑷一条，东省生机，只有均权一法。……是借款者，乃兼借其势力。彼以势力换我利权，我即借其势力以巩我疆圉。……此次借款，与内省不同，实有外交上莫大关系。盖彼深知资本必大，势力始均，然后能与日、俄相抗，而东三省亦即藉以自存。……是锦瑷铁路一议，我之主脑，实在救亡，非仅兴利已也。……舍此一策，别无他术。前次所以先与画押者，事机所迫，不得已也。否则日久变生，将有第三国要求加入，恐蹈粤汉铁路之覆辙。……何如今日与美人合资以自谋，而我尚有保全之望。伏愿皇上宸衷立断，密饬外务部、度支部、邮传部从长计议，将锦瑷铁路公司仍允贷借英、美巨款，迅速核准签押，俾得支持危局，免滋贻误。〔24〕

在奏折中，东北督抚力陈东省危急形势，说明联合美英筑路的必要性，并请求中央迅速核准草合同，以便接议详细合同。在此情况下，中央三部对锦瑷铁路借款计划的态度发生转变。外务部就锦瑷铁路借款问题致电度支、邮传两部，认为通过该铁路借款可以利用美国势力推动东北问题的解决，“于大局裨益实非浅鲜”〔9〕。同时指出东三省与内地不同，借款筑路“事关中国路政、财政，尚须与度支、邮传两部会商，如果有碍主权或为财力所限，即当作为罢论”〔9〕。在锦瑷铁路问题上，“中国固不便提议于各国，即美与各国磋商，亦非旦夕所可成，或因他国不能同意，致此事竟成画饼，亦难逆料”〔9〕。对于东北督抚的奏折，外务部主张“从速议覆”，以免筹办计划“徒讬空言”。不难看出，外务部在商议锦瑷铁路借款计划时，更多考虑的是东北主权与路权问题。

此时外务、邮传、度支三部对锦瑷铁路计划的态度，与美国1909年11月6日提出的东北铁路中立化计划有关。该计划与清廷“厚集洋债”“互均势力”的外交追求相契合，引发中央三部对锦瑷筑路计划态度的转变。事实上，美国将此计划的重点放在锦瑷铁路上，企图借此干涉中国东北事务，由此也加剧了锦瑷铁路计划中的各国纷争和清廷中央各部署及央地之间的分歧。

1909年12月6日，邮传部在回函中对东北局势的认识与外务部相似，认可向美国借款修筑锦瑷铁路，“洵是排难解纷之法，所称归并大局须视锦瑷为基础，亦系准情度势，扼要之言”〔9〕，建议“宜先将锦瑷铁路借款筑路事宜从速议复”，对借款草合同中有关用人、购料等未尽合宜之处，可“声明先定借款筑路大纲，合同随后商改，自应早日拟稿会同入奏”〔9〕。对于锡良先前上奏的创立银行进而振兴实业的主张，邮传部认为“万一路利不敷，还本似亦可将兴办实业所得之余利以还路本，如此办法更有把握”〔9〕，提请中央定夺，并与度支部商酌定期会奏。

1909年12月10日，外务、度支、邮传三部对东北借款修筑锦瑷铁路折进行商议，认为东北被日俄以铁路分据要害、侵越主权，“此时亟图对待之方，诚非另开一路，隐相抵制，不足以扶危局而固国防”〔9〕。随后三部奏请清廷，指出借款筑路计划“自不应置为缓图，应即准如所请，仍由该督抚与美国银团代表，接续商议借款修路办法。原立合同……悉心改订”〔9〕。同时要求东省督抚“先行分咨臣部核定后再为签押，以资接洽，而昭慎重”〔9〕，对合同的具体条款详加商订，取益防损，以最妥善办法进行。随后外务部等在具陈清廷的奏折中提议，“应仍由该督等，与美国借款公司，订立合同，咨部核定。至组织银行，另借外款，应从缓办”〔25〕。清廷复示“均依议行”。此后，锡良在1910年2月2日致外务部电中声称：“锦瑷路事，因与司戴德先期约定，未便临时食言。拟仍饬该司等赴津洵明合同内容，非蒙大部核示，断不能擅行订定”〔13〕。

从中央部署的态度来看，外务部对于锦瑷借款起初是持肯定意见的，甚至一度对日俄采取强硬态度。但迫于两国强大的外交压力，清政府不得已改变了原有态度，“因锦瑷铁路外交压力过重，故迫不得已停止续议”(8)《西报译要英员对于锦爱路事之公论》，刊于《申报》1910年2月9日第一张第六版。。以致后来外务部在答复东北督抚时，要求借款、包工合同需以得到日俄支持为前提。加上邮传、度支两部对借款筑路计划本存有异议，均影响到外务部对待路事问题的态度。

1910年2月4日，外务部复电锡良时指出，日俄鉴于东北路事关系重大，抵制中国借款修筑锦瑷铁路，并已照会外务部向中国政府施压，希望清廷“缓与提议，免致后悔”〔9〕。锡良、程德全等在答复外务部时指出，俄日的抗议自在情理之中，但锦瑷铁路绝非中东、南满两路的并行线，“我受两强夹挤，气息欲绝，寻出一线生路，稍可图存，梗其咽喉耳，倘若使其如愿，大局何堪设想”〔9〕，乞求外务部“设法主持，以维边局”〔9〕。邮传部右侍郎盛宣怀在致锡良的电文中指出，“锦瑷铁路实为保全要策，然俄、日均已赴部力阻。法使且云，如未与俄、日商议之先，莫与他国定夺。英亦庇日，不愿认包工为英利。要知法助俄、英助日，皆为债主”〔13〕。在此情况下，如果仍由外务部核奏并与俄日商定，必然影响锦瑷借款计划的进程，所以盛宣怀建议锡良“全在密速”，通过各方活动，面见清廷派赴英国专使大臣载涛，“密奏危殆实情”，并“专折上闻”，在得到清廷授权的旨意后，与美员商定“得旨即画押”，立刻签订正式合同，以免节外生枝。由此带来的路事纠纷，则由邮传部调解。加上海军大臣载洵赴美“全力联络”〔2〕(按：1910年清廷改筹办海军处为海军部，载洵任海军大臣。1910年7月载洵将赴美访问，盛宣怀认为其在美期间可寻求美国对中国东省路事的支持)，则东省路事有望解决。

为推动中央部署加快议决锦瑷铁路借款计划，1910年5月16日，锡良再次致电军机处和中央三部，指出“今拟订详细合同，尚未蒙核覆，一切均难筹备。届时若有延误，必生枝节”〔9〕，恳请“钧处、大部迅赐核示，以便预筹”，并“叩请速覆”〔9〕。然而在1910年5月20日回复锡良的电文中，外务部以日俄干预为由，指示“自须俟商酌妥协，方可定议。如该两国能无异言，即可由尊处酌核办理”〔9〕，并声称“本部对于此事惟意在实力赞成，并无他见也”〔9〕。从外务部的复电中不难发现，此时外务部认为锦瑷铁路借款、包工合同能否定议，需看日俄是否干预此事。事实上正如黑龙江巡抚周樹模所言，“吾国锦瑷路线，早经钧部规画，第以外交牵涉，美英磋商迄未就绪，而外人已着先鞭；日俄协约，隐成南北割据之势。微论锦瑷一路，此后外交上更多一层阻力”〔9〕。就当时的局势而言，日俄为自身利益计，不可能不干涉锦瑷路事。而外务部将日俄无异议作为东三省修筑该路的前提，无疑是推诿之辞。

鉴于中央部署对锦瑷铁路借款计划踌躇不决，锡良继续为路事积极奔走。1910年7月12日，他在密陈中央的奏折中指出，“东省大局久成日俄分据之势”，而“保存东省计非通筹利害大展设施，不足以挽救于万一”〔26〕，为此他提出移民、开垦、矿务、设立实业银行、筑路等具体措施，在资金筹集上则认为“惟有议借外债之一法”，拟请商借外债二千万两，“以一千万两设立东三省实业银行，以五百万两为移民与垦务之需，以五百万两为开矿筑路之用”〔26〕。锡良指出：“现在锦瑷铁路虽未议定，若先修锦洮一段，俄国当无异议”〔26〕，希望清廷中枢“赴机宜速”，“俟筹款有著”〔26〕即可筹划开建。清廷中枢谕旨“从之”，交由度支、外务、邮传三部妥速议奏〔26〕。

1910年8月2日，锡良密折由军机处交由度支部、外务部奉旨商议。对于锡良发展东北的举措，度支部在其主稿的复折中指出：

伏查上年八月间，该督奏借款筑路，臣部于会陈折内即首以振兴实业为言。嗣该督妥筹办法，于是有筑路、兴业二者兼营并进之说。然该督原奏仍称兴办实业在先营铁路，故臣部会同议覆，即先准借款筑路，其借款兴办实业一节，暂从缓议。诚以殖业银行例准商民集资开设，可由该督设法招徕，亦以借款修路，该省筹还本息，担负业已不轻，次第设施办法固应如是也。现锦瑷铁路久未定议，而时艰日迫，经营实业自不能再事迁延，固圉必先实边。……外资过巨虽非良图，然用之生利之途，非藉为消耗之用，既为各国所习见，亦符均势之本。谋臣部公司商酌，拟即照该督所请，准由东省商借妥订合同，先行分咨臣部核定，再为签押。惟前项借款如何筹抵，原奏未及声明，查该省前次拟借路款，所有筹还本息系由该省自行筹定，此次原奏称，如责令东省担代筹借，不敢有所推诿，自系早经设筹，不致无著。〔9〕

上述复折中，中央度支部、外务部等认可了锡良举借外债的主张，但在修筑铁路与发展实业两者之间主张“先准借款筑路”，对实业、银行借款等诸项则提议“暂从缓议”。从东省督抚与中央部署间的电函可见，锦瑷铁路筹建中,东北当局期望的急迫速断与中央部门的拖延不决形成鲜明对比。对清廷中央而言，利用英美制衡日俄无异于驱虎引狼，因而对于如何决策十分慎重，但借美英势力收回东北路权、通过美国在中国东北的铁路中立计划打破日俄垄断进而实现各方势力的平衡引起了外务部的极大兴趣。此外，外务、邮传、度支三部虽然认同锡良的铁路借款计划，实际更倾向于铁路、实业、垦牧兼营并进。外务部认为银行作为币制机关，关涉一切关税、粮饷、商务，“关系主权及国民生计最为重要，非同铁路之仅在一隅已也”〔12〕，东三省“借款尤须组织银行”，应优先借款成立银行。锡良则认为“组织银行，应与铁路离而为二，或与铁路之外，另立兴办实业借款合同”〔12〕。清廷中央虽意在借筑路巩固国防，但迫于日俄等国的外交施压，加之外务部对日俄联合密谋东北缺乏清醒的认识，随着中外交涉局势的复杂，中央各部认为锦瑷铁路借款负担沉重、侵损利权，逐渐倾向于缓议，直至最终“商议妥协暂且缓办”〔27〕。

四、余论

锦瑷铁路筹建是清末厚集洋债、互均势力思想的产物。东三省督抚为解决东北边疆面临的紧张局势，期冀借助对外借款引入欧美势力、打破日俄对东北的垄断，实现列强之间相互牵制、势力均衡，以维护路权和主权的目的。其实质仍是洋务运动以来清廷“以夷制夷”外交思想的延续，体现出清廷中央与股肱之臣在大厦将倾之际振衰起颓以挽国势的良苦用心，但由于自身实力不足、外部条件复杂，具体操作时却举步维艰。

由于锦瑷铁路借款计划威胁到日俄在中国东北的利益，两国联合向清政府施压，要求参与借款、分担管理权或其他权利以抵利损，使得“本意欲以抵制日俄者，而日俄反加入其间，则所期之目的消灭无存，所赢者增重债务耳”〔28〕。锦瑷铁路计划不仅使美国在中国东北攫取了一定的利益，日俄两国也借机获得更多利权。其他列强也不甘落后，以筑路事宜上机会均等为由，纷纷效尤。日俄、美英、法德等国出于各自的外交、联盟、国家利益考虑，在锦瑷铁路问题上表现出既斗争又协作的一面，尤其是日俄两国，基于共同的在华利益，从昔日的宿敌转而联手施压于中国，反映出列强在近代中国问题上的博弈与合作。

而置身棋局中的清政府却沉迷于美国的对华政策，在锦瑷铁路问题上，外务部、邮传部、度支部等中央部署与东北地方督抚之间存在分歧，反复争执，东省督抚极力促成借款与中央部署态度摇摆不定形成对照，致使借款筑路计划久而未决，无法实现。究其原因，是由清末中央部署与地方当局所处的地位、考量不同决定的：外务部需面临来自多方的外交压力，特别是日俄的强力施压；度支部推行改革，意在借清理各地财政收回地方财权，而是时财力又严重不足；邮传部则更多关注借款带来的利权问题。日俄屡次从中阻挠实与主权大有关碍，防止路权、主权流失成为其考量的重点，从而使各部意见无法统一，严重影响了中央的决策。

此外，锦瑷铁路筹建失败也与当时的时代背景有关。自甲午战争后，“就地筹款”的推行，尤其是20世纪初各省借此举办新政，致使地方势力坐大，督抚权力不断扩展。清政府试图通过新政改革打破地方自主局面、重新调整央地关系，许多地方权力逐渐被收归中央。例如，外务部成立后在各省增设交涉使，用以限制地方督抚的外交权；度支部则力图重整全国财政，并清查各省债务，“外债之借还，宜归臣部经理。在京各衙门所筹款项，宜统归臣部管理。各省官银号，宜由臣部随时稽核。各省关涉财政之事，宜随时咨部以便考核”〔29〕，实质是欲借清理财政之名，将各省财权收归中央，是否举借外债也成为清廷朝野内外争论的焦点。清廷中央通过设立各部直接掌管外交、财政等权力以加强中央集权、削弱地方督抚权力，这一博弈过程加剧了清廷中央集权与地方督抚分权的矛盾冲突(9)李细珠《晚清地方督抚权力问题再研究——兼论清末“内外皆轻”权力格局的形成》，刊于《清史研究》2012年第3期第16页。，中央与地方权力彼此矛盾、相互抵消，中央集权因地方权力的抵触而难以恢复，地方事业则受中央权力的牵制而难以发展〔30〕。新政改革中清廷对地方官制的改革，进一步加剧了上述矛盾。

为此，各地督抚联名倡议，若收地方权力，须先设内阁、开国会，并联合立宪派、绅商发起国会请愿运动。清廷惧怕召开国会和设立责任内阁导致权力下移，因而对此倡议迁延推托，引起部分督抚的不满。1910年9月，东三省总督锡良和湖广总督瑞澂牵头奏请举借外债修建铁路，并就此通电各督抚征求意见。随后，云贵总督李经曦致电锡良，指出举借外债事关重大，非疆臣集议所能奏效，“必先政本更新，始有主持机关；财政整理始免债主干涉；朝野合谋监察，始能于借时免舆论反对，用时免当事虚縻。欲实此三主义，非设内阁开国会不能办到”〔31〕。在此基础上，他对内阁与国会的关系作了深入阐述，指出若有内阁无国会，即便借债筑路，也会导致外国乘机操纵财政。这一主张得到各省督抚的赞同。1910年10月25日，由云贵总督李经曦主稿，东三省总督锡良、湖广总督瑞澂为首，十八省督抚联名致电清廷中央，要求组织内阁、召开国会：

此次缩改国会期限之动机，盖有远因有近因焉。其远因则因近年中央集权，事事掣督抚之肘，督抚不慊于中央之所为非一日矣。中央地方意见既分离，而各省督抚彼此同病，自易于结合，此远因也。……锡则深受东省之祸变，大有不堪终日之势，……倡借债之议，通电于各省，以征意见。各省督抚受度支部之牵掣，日若无方，骤闻此论，而又重以锡、瑞二公，号称最开明、最有力之所倡，则虽有或虑议之不行，然动机自此发矣。于是，因谋借款而防弊，因防流弊而思及国会内阁之不可缓，及其结果，乃舍借款之问题，而有联合电请速开国会之举。请愿代表从而援之于下，资政院同时具奏，而此事乃告成熟。此其近因也〔32〕。

不难看出，在借款方面各省督抚颇受度支部掣肘，清廷通过清理财政、限制借款削弱地方权力的举措引起各省督抚的普遍反感，地方督抚成为推进清廷政治改革的重要力量，同时他们强调地方自治在立宪制度中的基础性作用〔33〕，成为地方主义兴起之滥觞。各地借款受挫与督抚请愿运动可谓关系密切，“新仇旧恨”进一步加剧了央地矛盾。除此之外，中央部门之间相互倾轧，高层权力斗争引发政策动荡，锦瑷铁路借款计划提议之初就遭到军机大臣那桐、度支部尚书载泽等权臣的反对，由此也造成了锦瑷铁路问题上东北督抚积极推进与中央部署缓慢议决的显明对比。

辛亥革命前，清廷推行路政改革，实行铁路国有政策，由此引起地方督抚、商人、民众的强烈不满，最终成为激化清廷中央与地方之间关系的催化剂，导致地方督抚与清廷中央离心离德，官商关系破裂。辛亥革命发生之际，督抚和地方官员的观望或不抵抗，成为加速清廷灭亡的重要推力。

纵观锦瑷铁路的筹建过程，不论是东省的“均势外交”，还是列强之间的合作博弈，亦或清廷央地之间的分歧，均体现出清末东北铁路修筑及路权斗争的艰难与复杂。犹如行将崩溃的清王朝一般，运筹帷幄的疆吏干臣也难以解纾东北面临的困局，锡良与其锦瑷铁路计划最终难逃失败的命运。