网络谣言治理需要什么样的行政组织模式？

林 华

(中国政法大学 法治政府研究院，北京 100088)

一、问题的提出

治理机构是网络谣言治理的组织基础。因此，设立法定、运行顺畅、高效权威的治理机构是实现网络谣言法律治理的组织保障。“法律是一个美好的事物，是对抗官员专断恣意的屏障，是对经济贪婪的制约，是促进容忍和良性社会变迁的力量。”[1]网络谣言作为在互联网上广为传播，但未经特定环境下权威主体证实的事实信息，(1)关于网络谣言的概念及其具体构造，参见林华:《网络谣言概念的解构与重构》，《网络与信息法学研究》2017年第2期，第152页。政府在规制其时应当明确言论对象、言论内容、言论主观心理、言论性质、言论社会后果等在法律上的界限。(2)关于政府规制网络谣言的具体界限，参见林华：《网络谣言治理的政府机制：法律界限与权力约束》，《财经法学》2019年第3期，第121-130页。当前，我国网络谣言法律治理正面临不少困境，这固然有法律体系、治理手段和治理程序等方面的原因，但是治理困境中的组织和机构因素也不容忽视。因此，应对网络谣言治理困境的重要方面就是在行政组织法层面对网络谣言规制权力的横向配置和纵向配置进行合理界定，在行政权力源头上保证权力的有效行使，但又不发生权力的滥用。

经过多年的探索与努力，我国已初步建立起一套管理互联网行业、治理网络谣言的行政组织体系，用官方的说法是“初步形成‘分工负责、齐抓共管’的管理格局，基本建立了行业管理体系，形成了多个管理部门协同配合的工作机制”。(3)参见中华人民共和国工业和信息化部《互联网行业“十二五”发展规划》。但是客观而言，目前我国对互联网的管理，基本上还是将传统媒体管理机构各自管理的范围延伸到互联网领域，(4)从互联网相关规范内容来看，世界上其他主要国家和地区针对传统媒体设计的管制架构及规范方向也依然是绝大部分基于政府的直觉而适用于互联网这个新媒体的管制措施面貌。参见刘静怡：《网络中立性原则和言论自由：美国法制的发展》 ，《台大法学论丛》2012年第3期，第845页。所以在互联网管理中仍然存在多头执法、职权重叠的现象，这其中既有权力的积极争夺，也有权力的消极推诿。从现有法律规范来看，涉及网络谣言治理的机构比较复杂，主要包括广播电视管理部门、(5)比如《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》第三条规定：“国家广播电影电视总局(以下简称‘广电总局’)负责全国互联网等信息网络传播视听节目(以下简称‘信息网络传播视听节目’)的管理工作。县级以上地方广播电视行政部门负责本辖区内互联网等信息网络传播视听节目的管理工作。”新闻管理部门、(6)比如《互联网新闻信息服务管理规定》第四条规定：“国务院新闻办公室主管全国的互联网新闻信息服务监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府新闻办公室负责本行政区域内的互联网新闻信息服务监督管理工作。”电信管理部门、(7)比如《互联网信息服务管理办法》第七条规定：“从事经营性互联网信息服务，应当向省、自治区、直辖市电信管理机构或者国务院信息产业主管部门申请办理互联网信息服务增值电信业务经营许可证(以下简称‘经营许可证’)。”第八条规定：“从事非经营性互联网信息服务，应当向省、自治区、直辖市电信管理机构或者国务院信息产业主管部门办理备案手续。”信息产业管理部门、(8)比如《互联网信息服务管理办法》第十八条规定：“国务院信息产业主管部门和省、自治区、直辖市电信管理机构，依法对互联网信息服务实施监督管理。”互联网信息管理部门(9)参见《国务院关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》(国发〔2014〕33号)。等。而且，互联网信息(包括网络谣言)管理机构的复杂性还突出表现在《互联网信息服务管理办法》第十八条的规定上，该条款规定，教育、卫生、药品监督管理、工商行政管理(机构改革后的市场监管)和公安、国家安全等与互联网产业或互联网信息并不直接关联的行政机关，在各自职责范围内也有权对网络谣言进行管理。这种管理领域的条块分割增加了职权重叠的可能性，而且以上这些还都只是针对与互联网信息内容规制相关的机构。但事实上，网络谣言等信息规制还可能会上升到互联网信息安全的高度，在这个领域内也会涉及多重部门和机构。因此，这就导致了更深层次、更趋复杂的权力分割和多头执法问题的出现。(10)“对于信息安全管理和执法，也涉及到多个部门，如国家密码管理委员会、公安部、国家安全部、信息产业部国家计算机网络和信息安全管理中心、国家保密局、国务院新闻办公室等。”周汉华：《中国的政府信息化及其面临的实践问题》，《经济社会体制比较》2003年第2期，第123页。于是，我们需要追问，我国现行的网络谣言治理行政组织模式存在什么问题？网络谣言治理需要什么样的行政组织模式？在横向层面如何进行权力配置？在纵向层面又应如何配置？本文将围绕上述问题尝试进行回应。

二、现行行政组织模式的合法性与合理性之困境

从行政组织法和机构运行实践的视角来看，网络谣言治理机构的现行模式面临着合法性和合理性的双重挑战。

(一)现行模式的合法性困境

2014年8月，国务院公布《国务院关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》(以下简称“《通知》”)，对国家互联网信息办公室进行了具体授权：“授权重新组建的国家互联网信息办公室负责全国互联网信息内容管理工作，并负责监督管理执法。”因此，中央网信办和地方网信办等互联网信息管理部门是网络谣言治理的主要机构，现行模式所面临的合法性困境也主要针对互联网信息管理部门展开，主要表现在机构设立、机构性质和机构运行等方面。

第一，机构的设立涉嫌违反机构法定原则，不符合法治政府的基本要求。现代法治政府是有限政府，而非无限政府、全能政府。依法行政原则是行政法的基本原则，它包含法律优越和法律保留等原则。法律保留原则意味着行政机关的所有权力都由法律所授予，无授权即无行政。[2]职权法定也是法治政府的逻辑起点。党的十八届四中全会决定指出：“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。”(11)参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过)。但是作为中央层面互联网信息管理的主管部门，国务院互联网信息办公室却是依据《通知》而设立。该文件既不是法律，也非行政法规，而是国务院制定的规范性文件，缺乏严格的立法程序和法律授权。一个部级的互联网规制机构仅仅依据并非属于正式法律渊源的规范性文件而设立，这与法治政府的基本要求并不符合，其在机构的设立方面存在严重的合法性困境。

第二，机构的性质决定了互联网信息管理部门不宜从事具体的对外行政执法和管理工作。《国务院行政机构设置和编制管理条例》第六条第四款对国务院办事机构的法律性质和职责进行了明确规定，国务院办事机构协助国务院总理办理专门事项，不具有独立的行政管理职能。换言之，国务院互联网信息办公室是国务院设立的协助总理办理互联网信息事务的办公机构，(12)目前，在国务院的组织机构中，国务院互联网信息办公室是国务院的办事机构，同时，与其合署办公的中央网络安全与信息化委员会办公室是中央网络安全与信息化委员会的办事机构，是中共中央直属机构，也不享有对外行政管理的职权。国务院组织机构[EB/OL].[2017-02-09]. http:∥www.gov.cn/guowuyuan/zuzhi.htm.其虽然获得了国务院文件的监督管理执法的授权，但是该授权是笼统的概括授权，没有明确国务院互联网信息办公室的具体职权内容，(13)《立法法》第十条规定：“授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。”该条款虽然针对的是全国人大对国务院的授权，但是它也在一般层面确立了授权的基本规则，具有普遍的适用性。而且，该授权是基于国务院文件的授权，而非法律的授权，不符合法律保留原则，也违反《国务院行政机构设置和编制管理条例》的明确规定。此外，从行政法一般理论来看，国务院办事机构的主要职能是协助总理承办具体事务，不是行政主体，不享有对外管理的独立权限，[3]这是因为内部性质的机构不能从事对外行政管理活动，除非获得法律法规的明确授权成为行政主体。

第三，机构的运作在一段时期内处于秘密状态，不符合行政公开的基本原则。行政公开是行政法的基本原则，也是程序正义的基本要求，它的基本内涵是行政主体在行使行政权力的过程中，除法定保密的以外，行政权力的来源依据、行使过程和结果等都应该向社会公开。《政府信息公开条例》第二十条也对行政机关的基本信息公开作了规定，(14)《政府信息公开条例》第二十条规定：“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：……(二)机关职能、机构设置、办公地址、办公时间、联系方式、负责人姓名……” 。如果一个机构行使着一些对行政相对人权利义务(特别是涉及宪法上言论自由的基本权利)产生重大影响的权力，但是设立该机构以及规定其相关职责权限的法律文件却没有公开，那么它就违背了行政公开原则，也违反《政府信息公开条例》的规定。“国家互联网信息办公室作为国家互联网信息内容主管部门，自2011年成立以来在我国互联网内容规制体系中地位日益重要，但其职能行使的依据是中央的内部文件(到目前还未向社会公开)，这对其有效行使规制职能构成了很大的障碍，在正当性上也有欠缺。”[4]即使2014年国务院公布了《通知》，明确授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作，并负责监督管理执法，但是这个文件属于事后的授权性文件，授权的内容非常概括，而2011年5月4日最初设立该机构、明确赋予其具体权力职责的基础性文件仍然没有公开。

(二)现行模式的合理性困境

当前我国在互联网治理(包括网络谣言治理)方面采取的是多头管理模式，这种管理模式导致了效率低下、权力推诿和公正缺失以及纵向层面的职权分配不清晰等问题。

第一，网络谣言治理的多头管理模式导致规制和治理的效率低下。专业、高效、统一的治理机构是网络谣言有效治理的基本保障，而分散化、多头式的治理机构模式不仅无法真正应对网络谣言的治理困境，也会严重损害网络谣言治理措施的效果和效率。前已述及，当前网络谣言治理的权力和职能分散在多个机构，“原来属于同一管制事项的程序被切割为许多片段”，[5]机构和职能之间缺乏必要的整合与统一。尽管我国在2014年成立了中央网络安全和信息化领导小组(党的十九大后调整为中央网络安全和信息化委员会)，作为应对互联网多头管理困境的一种尝试，但是领导小组毕竟是一个议事协调机构，需通过数量极其有限的会议形式来行使职权，缺乏对网络谣言治理的日常性和程序化应对，并且它仅仅是在量的层面缓和了多头管理模式的危害，却没有在机构改革和行政组织法的制度层面上加以应对，中央网信办与文化旅游部、工信部等部门在网络谣言治理的权限方面仍然没有清晰的界分。条块分割型的网络谣言治理模式将网络谣言领域内具有连贯性、含有统一规制内容的不同规制阶段和不同规制形式人为地加以分离，极大损害了网络谣言治理的效率和效果，而“效能效率考量从而可谓系行政组织建制之最重要要求，”[6]效率也是行政权的生命。多头执法、碎片化治理已经成为我国互联网治理成效不足、网络谣言治理过程中问题丛生的重要根源。

第二，网络谣言治理的多头管理模式导致不同互联网规制机构之间存在权力冲突，进而影响网络谣言治理秩序。机构和职能法定是法治政府的基本要义，通过行政组织法来规范行政规制机构的设立与职能也是法治发达国家的普遍做法，而我国“由于2000多年中央集权的影响，人们太习惯于运用行政手段解决中央行政组织的设置、权限等问题”。[7]在西方，中央层面行政机关的设立和权力赋予，一般都通过相应的行政组织法进行，以体现法律创制和职权法定原则。而我国长期以来缺乏对行政组织法的重视，(15)就专门的行政组织法而言，中央层面目前只有1982年的《中华人民共和国国务院组织法》(全文只有11条且至今未做修改)和《国务院行政机构设置和编制管理条例》，国务院下属各个部门均无专门的组织法进行调整；在地方层面，只有既调整地方权力机关又调整地方行政机关的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》。此外，除了专门的组织法以外，我国的一些行业法律中也涉及到行政机关的设立和职权赋予，比如《海关法》关于海关总署的设立及授权、《证券法》关于证券监督管理部门的设立及授权等，但是这些法律关于行政机关的规定仍显单薄，在具体的法律实施中存在可操作性不强等问题。更善于用政策的手段推进机构改革，在党的十九大以前通常是以国务院办公厅通知的形式确定各自部门的“三定方案”(定机构、定职能和定编制)，(16)关于“三定方案”相关问题的具体介绍，参见余晖：《中国政府监管体制的战略思考》，《财经问题研究》2007年第12期，第30-35页。在党的十九大以后“三定方案”多由中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布。从实践来看，每届政府制定的各个部门“三定方案”其实相当于该部门的行政组织法，但由于它是以相关部门的通知形式存在，具有一定的政策性，经常会随着实践的发展而调整，因此缺乏法律的严肃性、稳定性和权威性。这也直接影响了行政机关的设立、变更与撤销，导致现实中对某一事项享有规制权力的不同规制机构之间发生权力冲突现象，或是消极的相互推诿或是积极的相互争夺。在网络谣言治理领域，不同规制机构之间的职责划分并非清晰，不同机构对网络谣言都享有一定的规制权限，导致实践中权力争夺或权力推诿现象时有发生，严重影响了网络谣言的治理秩序。“在部门体制驱动之下，大多数部门就事论事，各自根据职权范围确定立法方向与重点，出现互联网法调整对象越来越细的碎片化倾向，特别规则多，普遍规则少。”[8]

第三，网络谣言治理的多头管理模式可能导致针对同一主体的同一网络谣言违法行为存在不同的行政决定。当前一些不同的法律规范赋予不同规制机构以治理网络谣言的职责并规定了相应处罚措施，这就为同一违法行为存在不同行政决定的情形提供了法律规范层面上的基础。再加上互联网技术的发展，现在许多网络谣言是以文字、音频和视频的混合形式进行传播，而我国当前实行的是不同传播形式由不同规制机构管理的模式，这也加剧了同一网络谣言存在重复行政处罚的可能性，容易侵害相对人的合法权益。(17)此外，由于法律对网络谣言违法行为的构成要件没有清晰界定，多头管理模式意味着不同机关对构成要件有不同的解释，进而会作出差异化的行政决定。

第四，现行模式在规制机构的纵向职责划分上也并非明确和清晰。以与网络谣言治理联系最密切、最重要的互联网信息管理部门为例，前已述及，作为2011年国务院互联网信息办公室设立依据的国务院办公厅文件并没有公开，但是国务院新闻办公室的报道中介绍了国务院互联网信息办公室的职责内容。(18)参见：国家互联网信息办公室成立[EB/OL].[2011-05-04]. http:∥www.scio.gov.cn/zhzc/8/5/Document/1335496/1335496.htm.各省、自治区和直辖市也都设立了本地的互联网信息管理机构，但是也没有公开相应的设立依据。国务院新闻办公室同样报道了北京市互联网信息办公室的设立及其职责，从中可以推测各省、自治区直辖市互联网信息管理机构的设立和职责应该大致相似。(19)参见：北京市互联网信息办公室设立[EB/OL].[2013-05-24]. http:∥www.scio.gov.cn/zhzc/8/5/Document/1432540/1432540.htm.通过对这两个设立通知进行对比，可以发现，国务院互联网信息办公室和北京市互联网信息办公室的职责内容都是一致的，不同的仅仅是管辖的范围，即国务院互联网信息办公室作为中央行政机关，负责的是全国范围内的互联网信息管理事项，(20)2014年《国务院关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》规定：“为促进互联网信息服务健康有序发展，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家安全和公共利益，授权重新组建的国家互联网信息办公室负责全国互联网信息内容管理工作，并负责监督管理执法。”北京市互联网信息办公室作为地方行政机关，负责的则是北京市内的互联网信息管理事项。但是，互联网的跨地域性会使得以管辖范围作为纵向职权的区分标准在实践中面临诸多难题；同时，由于行政机关承担指令性义务，[9]中央和地方在网络谣言治理领域的关系容易演变为中央对地方的任务分配或指派模式，由此看来，国家和省级层面的互联网信息办公室的职权划分也并非清晰和明确，两者都有相应的监督管理职权，职权划分具有一定的随意性。

三、行政组织模式的优化——横向层面的权力配置

推进现有网络谣言治理行政组织模式的革新，主要着眼于两个方面，一是横向层面的权力配置，二是纵向层面的权力配置。横向层面的权力配置包括两个方面：其一是网络谣言治理中政府规制和市场机制的分工与界限，即政府规制与市场机制的外部界限；(21)关于网络谣言治理中政府规制和市场机制的具体内容和法律界限，参见林华：《网络谣言治理的政府机制：法律界限与权力约束》，《财经法学》2019年第3期，第121-130页; 林华：《网络谣言治理的市场机制构造》，《行政法学研究》2020年第1期，第66-76页。其二是网络谣言治理中政府规制内部的横向权力配置，即不同政府机构间的内部界限。

(一)政府规制与市场机制的界分

当前我国网络谣言治理法律体系并没有明确界定政府规制和市场机制的界限和范围，在政府主导的网络治理模式下，政府规制机构可以决定网络谣言规制权力的边界，从而经常侵入市场机制的领域，抑制了市场机制的发挥和言论市场的竞争。“靠政府管制来建立市场秩序不仅达不到目的，而且常常事与愿违。这是因为，人的行为是由预期支配的，过多的政府管制搅乱了人们的预期，人们自然就只能搞‘一锤子买卖’了。”[10]那么如何合理界定政府机制和市场机制的互联网治理界限呢？2004年《行政许可法》其实部分涉及了这一重要问题，《行政许可法》第十二条对可以设定行政许可的事项进行了肯定性明确列举，同时又在第十三条作出行政许可设定的否定性排除或替代性机制，具体包括公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理，行政机关采用事后监督的等事项可以不设定行政许可。《行政许可法》关于政府机制和市场机制界限的规定尽管针对的是行政许可这一领域，但它关于政府与市场边界划分的理念可以适用于网络谣言治理领域。在我国网络谣言治理过程中，政府规制过多挤占了市场机制的空间，因此，在修改完善相应网络谣言治理法律规范时，应该通过具体的法律制度设计来保障市场竞争机制的调节、行业组织和中介组织的自律以及公众的自我约束和教育，实现“政府的归政府，市场的归市场”。同时，为了推进协同合作的网络治理模式，我国可考虑借鉴韩国的因特网安全委员会，(22)“根据网络传播的特征，韩国政府于2006年设置了一个独立的互联网管理机构——韩国因特网安全委员会(The Korean Internet Safety Commission, KISCOM)，其前身为韩国信息通信道德委员会(ICEC: Information and Communication Ethics committee)。韩国因特网安全委员会作为韩国最主要的网站内容分级组织，制订韩国分级标准，并就信息传播伦理，净化网络内容等提出一般性的准则与政策建议。”陈晓云：《韩国网络治理现状及启示》，《新闻与传播研究》2010年第6期，第23页。成立互联网治理委员会，由政府、互联网行业、专家和公众等代表组成，建构利益相关者的多中心治理。(23)参见管素叶、谢遥、翟渊明：《全球互联网治理的模式选择与优化——基于对多利益相关方模式的反思》 ，《治理研究》2019年第3期，第113页。该委员会的主要职责包括提出互联网治理法律和政策的建议；制定互联网行业的网络伦理标准；统一受理社会公众对互联网违法行为的举报和监督；对政府的互联网规制行为进行监督等，这些职责也涵盖网络谣言治理领域。

(二)行政机关内部的横向配置

就政府内部权力配置来看，党的十八届四中全会决定提出：“深化行政执法体制改革。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。”因此，我国政府规制权力配置的一个大方向是整合、统一，减少不必要的权力冲突，提高行政效率。这对于包括网络谣言在内的互联网治理也同样适用，在互联网已渗透进社会经济生活的方方面面并在一定程度上整合传统媒体的部分职能时，互联网规制与治理的相对独立性就显得很有必要。“贯穿整个互联网管理立法的核心问题，在于传统的媒体分业管理格局与互联网传播‘业态融合’的大趋势的根本矛盾没有很好解决。一方面，现行立法基本延续了对传统媒体的管理格局，将‘行政准入+日常监管’作为主要的手段，按照具体的业务划分，由不同部门实行相应的分业管理，即所谓的‘谁经营谁负责、谁接入谁负责、谁主管谁负责、谁审批谁负责’。另一方面，全媒体传播，已是当前互联网发展的普遍现象。网上的一条信息，可以表现为文字，图片、视频、音频甚至是一串代码。”[11]互联网行业的潜在统一性与互联网规制的现实分散性极大削弱了政府有效治理互联网的能力，因此，我们应该积极推进互联网治理机构改革，将分散的规制权力进行集中，整合互联网治理的机构和职能，建立起权责明确、运转顺畅、权威高效的互联网治理综合机构。

具体而言，根据《网络安全法》《通知》等规定，积极推进大部制改革，改变当前新闻管理部门、广播电视管理部门、电信管理部门、信息产业管理部门、互联网信息管理部门等机构在网络谣言治理方面的多头执法、分散管理现状，将涉及网络谣言治理和网络信息规制的职权进行整合，统一集中到国家互联网信息办公室。同时，在确定整合的思路下，需通过制定专门的法律或者修改《互联网信息服务管理办法》，(24)《互联网信息服务管理办法》是国务院制定的专门调整网络言论(包括网络谣言)的行政法规，若能通过修改该办法对国家互联网信息办公室进行授权，那么它就成为法律法规授权的组织，能够对外行使行政管理职权。赋予国家互联网信息办公室具体职权，并将其明确为国务院的直属机构，统一行使互联网信息规制的职权，由其负责制定并协调网络言论规制、网络谣言治理的法规和政策，负责网络谣言的执法措施等。这样就能有针对性地回应现行网络谣言治理机构模式的合法性困境和合理性困境。

四、行政组织模式的优化——纵向层面的权力配置

网络谣言治理纵向层面的权力配置，实质上就是网络谣言治理中的中央和地方关系。《宪法》第三条第四款对中央和地方关系和职权配置作了原则性规定，即“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”；《宪法》《立法法》《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》以及具体的行业规制法律都给予地方以一定的立法权、规制权、人事权等。从表面来看，我国行政规制中的中央和地方关系问题似乎已经纳入法治化轨道，然而“规则并不总是自动发生效力，即使是在它的界定清晰的调整范围内。有关规则事项的管辖范围可能会发生激烈争论。”[12]在我国行政权运作的实践过程中，中央和地方关系的处理思路更像是“非制度化的商量办事的进路”，(25)非制度化的商量办事的进路，“它意味着中央和地方各自权限受政策影响过大，受个别领导人的权威和判断影响过大，受客观情势的影响过大，因此有更强的‘人治’色彩”。参见苏力：《当代中国的中央和地方分权——重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》，《中国社会科学》2004年第2期，第49页。中央和地方关系并非是一个法律问题，而更多地是一个政治问题。在表面的法律规定背后，其实隐藏的是我国中央和地方关系运转的独特政治逻辑。“非制度化的分权带来的预期不确定，‘上有政策，下有对策’会造就机会主义的政治经济社会伦理，不仅不利于中国的统一的市场经济发展，而且会威胁中国的政制统一和稳定。”[13]对于网络谣言治理也是如此，《互联网信息服务管理办法》《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》等法律规范也部分涉及到中央和地方关系的规定，但是它们之间的职权划分并非清晰和明确，也缺乏合理的划分标准。再加上我国的单一制结构形式和科层制传统，从而导致实践中地方互联网规制机构的权限经常萎缩，而中央层面的互联网规制机构却疲于奔命，规制权力的重心经常偏离于互联网行业第一线，弱化了互联网规制的具体效果。

党的十八届四中全会决定注意到了现行中央和地方事权划分层面的弊端和困境，提出要完善不同层级的政府特别是中央和地方政府事权法律制度。中央政府主要负责宏观管理、制度设定职责和必要的执法权；省级政府要统筹推进区域内基本公共服务均等化职责；而市县政府的定位则是主要履行执行职责，即主要作为执行机关而存在。就网络谣言治理而言，根据相关法律规定，主要涉及中央互联网规制机构和省级互联网规制机构两个层面。根据党的十八届四中全会精神和互联网行业的发展规律，中央互联网规制机构的职责也应主要限定于宏观管理、制度设定和必要的执法权；大量的微观管理和具体执法权则应该交由省级互联网规制机构行使。从网络谣言治理的具体实践来看，中央层面的互联网规制机构宜于行使互联网法律规范制定、全国性重大事项的行政许可、全国性重大案件的执法权、对省级规制机构的监督等职权；而省级层面的互联网规制机构则更宜于行使制定相关法律规范的实施细则、具体案件的调查和执法、互联网空间的日常监督和管理、对社会的互联网教育、受理违法行为的举报等职权。