冷战初期美国对巴西锰矿的开采

陈少晶，党凯莉

（忻州师范学院历史系，山西忻州034000）

二战后形成两极世界格局，美苏在世界范围内展开竞争，美国在全力支持西欧国家战后复兴、亚洲地区权力架构重建及中东等地战略扩张的同时，也关注到了被美国视为后院的拉美。在整个拉丁美洲，特别是在巴西，美国力图保持和扩大其国家影响力，获得巴西原材料及向巴西出口制成品，控制和影响巴西经济发展，消除该地区的共产主义影响，保持美国在西半球的权力和影响，同时达到将共产主义拒之门外的目的。

学界常常将锰矿开采置于次要位置，经常把这种矿物与其他铁合金（如铬、镍、钼、钴和钨）混为一谈，认为它们对美国的战略价值大致相当，但是锰是非常重要的。其他铁合金是有助于特种钢的制造，但是所有钢的生产都离不开锰，因此对于锰矿的获取是十分重要的。从资源获取的角度来说，研究冷战初期美国对巴西锰矿的开采，有助于更全面地了解冷战初期美国与巴西的关系。

一、美国开发巴西锰矿的背景

被称为钢铁中的淀粉的锰，无疑是一个国家重要的战略矿产，整个美国工业经济的发展同样需要安全稳定的锰矿开采和供给。虽然大多数国家都有锰矿床，但只有部分地区锰矿储量丰富，巴西、印度和俄罗斯拥有世界上最大的高锰矿区，而这些地方都不在美国。因此，巴西锰矿的开采对美国发展具有重要意义。

（一）钢铁中的“淀粉”“记者约翰·冈瑟（John Gunther）曾经问钢铁专家什么是钢铁，他得到的回答是“美国！钢轨统一了美国市场，钢梁抬高了美国城市，而钢板为美国制造业提供了必要的材料。”[1]（P615）在20 世纪40 年代，美国五分之四的工业制成品都由钢铁做成，40%的工薪阶层都直接或间接地依赖钢铁行业，美国军事力量更是建立在美国钢铁制造商的实力和产量上。

19 世纪50 年代末，美国初步引入了可以大规模生产高质量钢铁的新技术贝塞麦炼钢法，但是直到60年代作为氧化剂的锰的引入，才使得利用贝塞麦炼钢技术大规模生产钢铁真正成为现实。根据一位当时的冶金工程师的说法，“可以说，现代炼钢的基础在于锰合金作为渗碳剂或脱氧剂添加到钢中，”[2]（P413-418）锰充当了钢铁中的“淀粉”，成为了钢铁生产中不可或缺的铁合金，虽然制造一吨钢铁所需的锰比煤或铁少，但是没有它就不能造钢，这种金属的硬化剂使得钢铁工业得到了快速发展。到了19 世纪90 年代，先进的工业国家也开始在世界各地寻找锰，使之成为国际贸易中必不可少的矿产资源之一。

尽管美国有丰富的铁矿石和煤炭资源，但对于钢铁制造中重要的锰却很缺乏，国内锰矿床由于其品位低、性质不纯，不容易被利用，到了20世纪初，钢铁制造商意识到，“不能生产锰，在我们的生产能力不足和需求量大的情况下，尽量节约使用。”[2]（P419）冷战初期，美国国内的高品位矿石已经耗尽，炼钢生产规模的扩大导致对国外锰矿资源的严重依赖，美国开始依赖从国外获取原材料锰矿，没有其他材料可以代替锰作为氧化剂或合金，美国发现，他们几乎完全依赖三种来源的锰矿：巴西、俄罗斯高加索地区和英属印度。

（二）战后美国弥补锰矿不足 二战后，严重的锰短缺迫使美国钢铁和锰铁生产商重新开始寻找锰矿。1947 年，美国钢铁企业逐渐发展，钢铁年产量剧增。1948年1月，美国对锰矿石的进口关税从每磅半美分（美国1936年确立的含锰率-美国与巴西的互惠贸易条约）降到每磅1/4 美分（在日内瓦国际贸易会议上商定的汇率）。然而，美国钢铁的复兴仍然受到锰矿供应不足的阻碍。

1948 年初，美国实行钢铁出口限制，以遏制通货膨胀，防止国内钢铁短缺破坏国家经济稳定。但是美国对钢铁产品的出口限制加剧了美国和苏联之间的冷战紧张关系，这种关系在1949 年达到白热化。为了报复美国对机床、钢铁和国防用品的出口限制，苏联警告说要禁止向美国出口锰、铬铁矿和其他原材料，并于1949年实施了这一做法，苏联的行为危及了杜鲁门政府推行的钢铁产能扩张政策，毕竟每年美国钢铁工业进口的130万吨锰矿中，印度和苏联总共提供60多万吨。尽管美国驻苏专家乔治·凯南说“从苏联进口既不重要也不需要”，[3]（P154）但苏联的禁运迫使美国政府对世界锰供应体系进行了疯狂的重新评估。

1949 年初，一场矿产危机席卷了美国，这在很大程度上是由苏联的锰禁运造成的。美国钢铁总产量在不断增加，同时美国每年进口的高档锰矿仍在130万吨左右。开采新的供应来源的必要性，不仅是为了满足美国日益增长的钢铁产量，而且是为了补充以前苏联每年提供的30万吨锰矿。为了改善这种局面，美国国家安全资源委员会和其他政府机构协商，于1949 年3 月成立了一个由矿务局局长詹姆斯·博伊德（James Boyd）担任主席的锰协调委员会，为满足在国内总需求和所有来源的供应之间达到令人满意的平衡，该委员会计划对南非联盟、黄金海岸和印度已经开始的项目采取后续行动，增加这些地区的运输量，并协助开发巴西的大型矿藏。

（三）美国战后矿产政策 在1945年至1949年期间，美国面临的关键问题之一是钢铁行业产能扩张。美国钢铁的出口量对履行美国的对外援助承诺、维持美国在世界各地的军事存在（军舰、飞机和外国基地）以及帮助重建欧洲和日本遭受战争破坏的经济也至关重要。因此从第二次世界大战开始，一直延续到战后，美国矿产政策的主要内容是为大规模扩大工业生产提供原材料。之后的美苏对抗使美国的对外矿产政策更加紧迫，但这种竞争并没有改变美国原材料战略的方向或特点。冷战只是加速了美国越来越多地参与外国矿物的勘探和开采。1946 年，按照《战略和关键材料储存法》内容，把储备的权力放在行政部门，以此来促进国外的发展，这也意味着需要企业和政府协调以便取得对全球矿产资源。

二战刚结束时，美国的外交政策重点在欧洲，但由于工业扩张而不断增长的对外国原材料的需求，要求美国对原材料生产地区提供更高水平的经济援助和政府贷款，这为解决拉丁美洲的资本短缺问题带来了新的机遇。1947年6月，美国国家咨询委员会宣布，进出口银行将为一些项目提供贷款，这些项目“将向美国增加进口必需品的供应，或需要美国提供该国希望出口的设备和服务”。[4]由于美国意识到如果继续忽视经济问题，西半球的团结和稳定将受到威胁。在1948 年第九届美洲会议上，杜鲁门通过进出口银行提供了5 亿美元的信贷用于拉丁美洲的发展，尽管这笔资金不足以解决整个西半球的困境，但议会认为需要这笔资金“帮助开发那些附近的重要原材料，这些原材料在我们的领土范围内正变得越来越少。”[5]进出口银行特别提到了美国对锡、锰、铬、木材、铍、云母、汞和镍等矿产的需求不断增加，为了满足这一需求，将需要大量的资本投资来开发矿山、运输和电力设施、加工厂和其他设施。杜鲁门总统连任后，再次呼吁增加进出口银行对“欠发达地区”的贷款和发展援助，但其真正目的是确保获得战略原料。

二、美国对巴西锰矿的开采

（一）锰矿开采前期遇到的困难 20 世纪40 年代末是美国寻求锰矿历史上的一个重大转折点，巴西的锰矿开采作为美国大规模国防建设和工业发展以及全球计划的一部分，世界上最大的两家钢铁公司美国钢铁公司和伯利恒钢铁公司，准备在巴西进行新的大型锰矿投资。

美国将目光转向巴西边境偏远地区的两个未开采锰矿：位于亚马逊河口附近阿马帕北领地的塞拉杜纳维乌，和距马卡帕西北240公里的马托格罗索州的乌鲁库姆。联邦政府在1943 年和1946 年颁布法令，让马托格罗索州和阿马帕州的州长作出让步，允许外国资本租赁以勘探和批准开采这些矿藏。1947年，美国钢铁公司、伯利恒钢铁公司、联合碳化物公司和克利夫兰的M.A.汉纳矿业公司争取开采权。考虑到这两个地区地处偏远、与世隔绝的地理位置，以及将铁矿石推向市场所需的巨额投资，它们的开采前景似乎都很渺茫。然而，地质学家认为，这些矿山拥有足够大的储量，据初步估计，塞拉杜纳维乌有1，000-2，000万吨高品位矿石，乌鲁库姆有近3，000万吨低品位矿石，可以为美国钢铁业提供未来许多年的供应。

美国钢铁公司和伯利恒钢铁公司分别在马托格罗索州、阿马帕地区开展了锰开采项目。然而开采这些矿藏涉及技术、经济和政治方面的挑战，由于地理位置偏僻，交通不便，这些锰矿需要大量投资，且矿石储量、质量、运输需求以及未来的铁矿石市场都很难确定，钢铁公司无法或不愿单独应对这些挑战，在没有融资或市场担保的情况下，钢铁公司不愿在这些项目上投入大量资金，尤其是在矿山大规模生产所需的高固定成本运输上。

（二）成立美巴共同经济发展委员会推进锰矿开采 巴西官员表示愿意与美国合作开采锰矿，但同时要求美国提供更全面的经济援助，以实现巴西的国家工业目标，还希望将米纳斯吉拉斯州的锰生产留给巴西钢铁行业，但美国强烈反对。杜鲁门政府的官员们先后试图通过一个技术委员会和一个新的巴美联合委员会与巴西人谈判，但未能取得成果。于是在1951 年，国际复兴开发银行和进出口银行暂时支持成立了经济发展委员会（JBUSEDC[6]），旨在解决巴西在电力、交通、矿业和农业等领域的经济缺陷，但是要求巴西委员会中的工业提案服从于美国官员的决定，即利用进出口银行来执行有关交通运输的发展，而这种选择有利于锰矿项目。

1951 年4 月初，在美国国务卿艾奇逊（Acheson）和巴西国务卿丰图拉（Fontoura）的领导下，美国和巴西进行了双边讨论，在一个更大的外交协议中敲定了JBUSEDC 的总体条款。谈判基本上是从1950 年9月开始的，将美国对经济援助的承诺与战略物资和军事援助协议联系了起来。达成的协议包括，瓦加斯政府承诺消除乌鲁库姆项目的法律障碍，加快米纳斯吉拉斯州和阿马帕州锰矿的出口，以及同意提供独居石砂（其中含有钍，一种可以用来生产铀的放射性稀土矿物）。作为回报，国际复兴开发银行同意为该项目提供至多3亿美元的外汇需求。

1951 年，在杜鲁门政府的斡旋下，进出口银行和国际复兴开发银行达成了协议，由进出口银行负责巴西的锰矿开采项目，这些项目在美巴共同经济发展委员会议程的所有项目中享有更高的优先权。1952 年，进出口银行向美巴联合公司提供6，750 万美元的信贷，为阿马帕锰矿开采提供资金。将第三世界的战略矿物开采与美国庞大的工业和国防扩张相结合的必要性，压倒了JBUSEDC 或美国总体发展援助可能具有的所有其他目的。事实上，在世界原材料生产区进行昂贵的基础设施建设所需的资金匮乏，是促使美国在冷战期间大规模军事化的一个主要因素。朝鲜战争的冲突为杜鲁门政府从国会榨取更多的钱来处理美元缺口、全球工业复苏、国家安全以及第三世界采掘业发展这些相互关联的问题提供了一个政治上可以接受的理由。国会批准增加库存拨款，授予进出口银行贷款权限，并设立新的国防动员办公室，以协调与进出口银行的贷款。通过提供高于市场需求的有保证采购，帮助进出口银行的战略性矿产项目，比如巴西的锰矿。

杜鲁门政府扩大了权力，推动了巴西边境锰矿项目的开展，保持了米纳斯吉拉斯州的矿石供应，甚至在朝鲜战争期间刺激了世界各地的锰矿开发，为美国钢铁工业提供矿石，国际复兴开发银行加大了对世界其他地区与锰相关的交通发展的贷款。到战争结束时，美国锰的供应地位在未来许多年里都相当稳固。与此同时，巴西希望利用美国通过JBUSEDC提供的经济援助来促进工业发展和经济多样化。

（三）美国对巴西锰矿的开采 伯利恒钢铁公司对位于阿马帕的锰矿项目感兴趣，并于1949 年同拥有该项目勘探和开发的“转租”权的安图内斯合作，安图内斯将ICOMI（安图内斯建立的一家矿业公司）重组为一家股份公司，安图内斯在米纳斯吉拉尔银行的支持下持有多数股份（51%），伯利恒钢铁公司拥有剩余49%的股份。它在20 世纪50 年代末和60 年代成为世界上最大的锰矿。ICOMI计划投资1，600万美元开发这些矿山，并投资2，700 万美元修建通往马卡帕的铁路和位于桑塔纳的定制深水港。部分贷款由国防物资采购局（DMPA）提供。铁路建设始于1954 年1 月，三年后于1957 年1 月竣工，当时ICOMI首次运送了一批矿石。美国驻巴西大使布里格斯称赞这项工程“令人印象深刻地展示了美国技术对未开发和原始地区的影响”。[7]ICOMI的煤矿效率极高，利润丰厚，在1957-1962 年期间，ICOMI 总共出口了670 万吨矿石，价值2.57 亿美元，使巴西再次成为美国最大的锰供应商。

另一方面，美国钢铁公司参与乌鲁库姆的锰矿项目被证明是一个漫长而徒劳的过程。1943 年，巴西联邦政府授予马托格罗索州一个矿石特许权，而马托格罗索州又把矿山租给了一家由叙利亚裔巴西人豪尔赫·昌马（Jorge Chamma）和他的兄弟们拥有的名为SOBRAMIL（Sociedade Brasileira de Mineragao Ltda）的公司。1948 年12 月，美国钢铁公司通过其子公司Meridional与SOBRAMIL公司达成了一项协议。这笔交易让美国钢铁公司有机会在未来20 年从SOBRA⁃MIL 购买200 万吨锰矿，但美国钢铁公司与SOBRA⁃MIL 钢铁公司的合作受到了商业上的无能、政治上的阴谋以及无法克服的矿石运输问题的影响。1956年，美国钢铁公司提议投资约1，300 万美元开发乌鲁库姆，租赁了一个由11 艘拖船组成的船队来运输乌鲁库姆矿石，并在乌拉圭建造了一个中转站。但是在乌鲁库姆仍然存在大规模开发，矿石的海上运输能力仍然受到这2，700英里的河流所造成的成本和物理风险的限制。再加上阿根廷限制从其领土通过的船只数量，美国钢铁公司减少了从巴西进口锰的依赖。

同时，杜鲁门政府也通过美国秘密情报机构参与了锰的采购。1948 年8 月，国家安全委员会（NSC）指示新成立的中央情报局（CIA）对海外战略矿产设施和行动进行监视，9 月，美国国务院从其国际和职能情报办公室派了一名代表前往巴西，调查米纳斯吉拉斯州、阿马帕州和乌鲁科姆锰矿区的运输情况。JBUSTC 也成立了一个小组委员会，用来研究增加矿物生产的途径，特别注意锰和铁，并在JBUSTC中央委员会第十二次会议专门讨论了矿物出口问题。1952年6月27日，国际复兴开发银行向中央银行提供了1，250万美元的贷款，用于“资助急需的设备”，这在政治上和后勤上促进了锰产量的快速增长，还向巴西政府提供了300万美元贷款，用于在里约热内卢州修建新的高速公路，以缓解巴西中部的交通压力。巴西的锰出口量（几乎全部来自莫罗达米娜）几乎翻了一番，从1951年的97，624吨增加到1952年的174，241吨。

（四）供应危机和JBUSEDC 的结束 瓦加斯政府对JBUSEDC 寄予厚望，希望通过建立基础产业来发展巴西经济。在该委员会起草的41 个项目中，大多数是为了基础设施和电力开发。然而美国对JBUSEDC 的承诺只取决于美国对战略矿产的需求。杜鲁门政府不仅出于加强美国战略物资供应的考虑，促成该委员会的成立，而且还对委员会的项目进行了排名。1953 年12 月31 日委员会解散时，41 个项目中只有14 个获得了资助，总计1.81 亿美元。进出口银行承诺直接向锰矿项目提供相当于总金额一半的资金（向阿马帕提供6，750 万美元，向乌鲁库姆提供3，000 万美元）。杜鲁门政府实现了其在巴西的主要目标后，瓦加斯政府就交给了国际复兴银行，由其为JBUSEDC 的其余部分提供资金。一场严重的国际收支危机，加上瓦加斯试图通过“民族主义”立法和政策来缓冲危机的影响——这些立法和政策得到了社会上许多群体的支持，从军方到共产党再到中产阶级——使得保守的国际复兴开发银行进一步削减了资金。[8]1953 年，艾森豪威尔领导的新一届美国总统政府单方面终止了美国对JBUSEDC的参与，JBUSEDC 于1953年12月31日正式结束。

对美国钢铁公司来说，世界供应情况有了很大的改善。美国的发展援助、海外勘探以及高昂的国际价格都促使一波锰矿进口到美国，从1951年的180万吨增加到1953 年的300 万吨。1949 年，印度从国际复兴开发银行获得3200 万美元，用于购买从美国和加拿大进口的440 台机车，另外还获得1850 万美元，用于达马多尔河谷的电力项目。由于迫切需要美元来为其六年经济发展计划提供资金，印度在1950-1953年间平均每年向美国运送81.3 万吨锰矿。1951 年至1952 年，国际复兴开发银行向南非提供了2000 万美元贷款，用于铁路改造，该项目的部分目的是将锰和铬的年产量提高到100 万吨。国际复兴开发银行向印度和南非提供的贷款和运输援助使这些国家成为50年代初美国的主要供应国。

最终，在这一时期，美国与巴西的关系使巴西的国家发展服从于美国的目标，即在美国全球霸权的宏伟计划下，最大限度地开采和出口原材料。巴西人和美国人都认为有必要改善巴西的交通基础设施，但他们的目标不同。美国认为交通限制了锰和战略矿产向沿海港口的运输，巴西政府却希望加强其运输系统，使其成为巴西新兴工业基地的一部分。巴西接受了它能从美国获得的任何经济援助，但最终这种援助对促进工业发展作用甚微，而且使巴西在美国和资本主义世界经济中处于被榨取和从属的地位。

三、影响

（一）对美国的影响 锰对美国的战略价值在于，它是炼钢所不可缺少的原料，在钢铁冶金中起着特殊而重要的作用。随着工业的增长，美国对进口锰的依赖加深。从19世纪90年代到20世纪50年代，美国进口了超过5，000万吨的高品位锰矿，其中超过1，100万吨来自巴西。所以说，二战后美国获取锰矿石的潜在趋势，也是美巴关系的缩影。对美国来说，美国通过各种方式保证了对巴西锰矿的开采，从而稳固了美国的钢铁产量。美国钢铁的出口量对履行美国的对外援助承诺、维持美国在世界各地的军事存在及帮助重建欧洲和日本遭受战争破坏的经济也至关重要。锰作为一种重要的战略资源，稳定的资源输入可以大大提高美国的国际竞争力，稳固了美国在冷战初期对于苏联的战略优势地位。

（二）对巴西的影响 为了将巴西锰矿运到美国，美国通过JBUSEDC计划投资巴西基础设施，修建了公路和铁路，促进了巴西交通运输的发展。美国私人公司在巴西当地雇佣巴西工人开采锰矿，促进巴西工业的发展。二战后，巴西政府致力于巴西的工业化，大力发展进口替代型工业化，但由于国内资本匮乏，工业发展受到很大限制，巴西政治领导人接受了美国给予的经济援助，即使是有条件的援助，在一定程度上促进了巴西工业发展，提升了其在世界体系中的地位。

（三）对美巴关系的影响 美国的进出口银行和国际复兴开发银行为巴西提供了很有限的资金，为巴西修建了公路、铁路。美国私人企业投资开采巴西的锰矿，促进巴西工业和交通运输的发展，但这都是美国为了获得巴西的锰矿资源。在冷战初期，持续获取巴西锰矿石不仅对美国的钢铁生产至关重要，成为奠定美国工业的重要基石，而且为美国在冷战中战胜苏联起到重要作用。但巴西之所以为美国提供重要的锰资源是为了以原材料出口换取美国的资金和技术援助，实现巴西的工业化。但美国标榜着民主、自由、发展的旗号对巴西锰矿开采实施援助政策，但实际上都以国家利益获取为根本，只从自身利益角度出发，给巴西提供非常有限的帮助，加剧了巴西对美国主义的怨恨，促使两国间的政治关系恶化，这为美巴关系未来的走向埋下了隐患。