乡村振兴背景下组织干预土地流转对农户福利的影响研究——以无锡市的田野调查为例

祁 昕，徐静文

（1.无锡职业技术学院 开源创新创业学院，江苏 无锡 214121；2.无锡职业技术学院 财经学院，江苏 无锡 214121）

1 乡村振兴背景下问题现状

2021年2 月，乡村振兴局挂牌，随后，各省级乡村振兴局也陆续挂牌成立。乡村振兴是党和国家作出的重大决策部署，各省市政府将实施乡村振兴摆在优先位置，我国正式步入乡村振兴阶段。乡村振兴战略，涵盖了农业农村农民问题，是关系国计民生的根本性问题，乡村振兴不仅能够提高中国广大农民的生活质量，从更长远来看，乡村的主动性将得到充分发挥，其发展活力也会得到明显增强，同时农村土地制度改革进程将不断推进，土地承包关系稳定性也会得到充分保证，农村集体产权制度的改革也会因此更加深入。一方面，农民财产权益可以得到最大化程度的保证，另一方面，集体经济发展将不断壮大，长远看来，更是能够保障我们改革开放40年以来在城乡建设上取得的成果。

家庭联产承包制度的实施是解决我国土地产权困境的有效路径，并使我国农业取得了巨大的成就。但近年来随着城乡统筹发展和农业现代化的快速转型，农业生产领域的人地矛盾逐渐凸显，土地经营细碎化、土地撂荒等问题造成了巨大的效率损失，家庭联产承包责任制的制度效率呈现边际递减[1]。自2018年到2021年的中央一号文件均强调要实施乡村振兴战略，尤其是深化农村改革，包括鼓励土地经营权的流转和适度集中，以期实现农业农村现代化和促进农民增收。

在实际的土地流转过程中，农户却很难通过自身实现规模化经营。为了快速实现农业规模化经营的目标，中央提出要加强土地承包经营权流转管理和服务，通过土地流转市场的建立，加大对专业大户等规模化、多样化经营主体的发展，与此同时，地方政府部门也采取了系列政策，加快土地的流转速度。那么在乡村振兴背景下，组织干预土地流转能否提高农户福利，以及如何影响？对于上述问题的回答，以及探讨组织干预土地流转对流转合同签订和农户福利的影响，有助于进一步明晰乡村振兴背景下组织干预土地流转对农户福利的内涵、方式的研究，并提出完善土地流转制度的建议。

2 实地调研结果分析

本文数据来源于2021年8月对江苏无锡的12个行政村进行的农户问卷和线上问卷星的调查。无锡市土地流转市场比较完善，并且选择区域是农业生产、土地规模经营以及流转市场比较活跃的地区，其中土地流转交易机构和农户产权服务较为健全。同时，为了实现土地经营的机械化、规模化和现代化，当地政府采取各类政策，对土地流转进行补贴，对于实现规模经营的主体进行政策扶持，能够较好的满足研究需要。结合调研点的土地流转的特征，总结概括为这两点：第一，基层政府在充当中介平台的同时，也对土地流转过程进行了适当的干预，主要通过强制力、行政命令等方式达到目的；第二，基层政府和村委会在土地流转中，充当着实际决策人，以及土地产权代理人双重角色。也就是说，当地政府为促进现代化农业，以及规模化农业的发展，需要依靠基层政府以及村委会的力量，从而使得农业大户、合作社等规模经营主体用地需求得到了充分满足。在这一过程中，基层政府以及村委会，对于土地流转的参与主体、合同签订权等都造成了不同程度的影响。

首先，组织干预土地流转对签订流转合同的影响表现为降低交易成本和减少交易风险。

（1）降低交易成本。对转入方来说，转入方选择村委会作为中介参与土地流转，能够较大程度地降低流入过程中的交易成本，提高土地流转效率。对于转出方来说，大多数转出方会面临搜寻流入土地户困难的现象。同时，单个农户拥有土地面积比较小，而对于流入户来说，最好的选择就是流入成片的土地方便规模经营操作，这在很大程度上增加了农户转出土地的交易成本[2]。转出方需要一个比较信赖并且具有代表性的集体来同时参与流转过程，这个集体能够实现农户自身土地的流出效益，并且能够将土地进行集中以减少交易成本，因此农户将这一意愿寄托在比较权威的村委会上。

（2）减少交易风险。对转入方来说，转入方在转入土地后的经营过程中，若流转过程双方对于土地权益界定不明显或界定条件不完善，农户由于法律意识淡薄，在租金利益的驱动下容易做出损害转入方收益的行为，甚至有的农户强制终止流转协议，这些均给转入方的土地经营造成了很大的经营风险。

单个农户在与转入方进行土地流转时通常处于劣势，一是由于单个土地转出交易成本较大，农户成本负担重；二是农户对于转入方缺乏信任，对协调协议内容以及履行合约容易产生较高的交易费用，因此农户需要与其比较信任的村委会来实现土地集中流转以降低流转过程的交易费用，并且村委会能够集中向转入方收取土地押金使得流转顺利进行。

其次，组织干预土地流转对农户福利的影响主要分析对农户租金收入和非农收入的影响。考虑到转入方在土地流转前后的福利情况无法观测，因此本研究重点关注转出方的福利变化情况。其中，收入是福利的关键可观测变量，故转出方在土地流转前后的收入变化情况是本研究主要探讨的内容。土地流转后，农户的收入情况也相应发生了改变，究其原因，在于农户家庭劳动力，土地要素配置的调整。农户将土地成功转出后，一部分土地报酬转变成为了土地租金收入。部分农户以及劳动力，因为土地分离，只能选择新的工作，最终使得家庭非农业收入发生了不同程度的变化。农户收入集中包含了土地资源报酬和劳动力资源非农报酬两部分，且都不同程度上受到了组织干预土地流转的巨大影响。

（1）组织干预土地流转对租金收入的影响。相较于农户自发流转，组织干预流转使得交易主体，土地流转规模都出现了不同程度的变化，对于土地资金确定机制的影响也同样巨大。第一，组织对于流转土地的干预，使得土地需求性明显增强，价格谈判能力也是得到了相应的提高。受到干预之后，网络化的土地流转平台随之建立了起来，一些规模连片的土地在对潜在转入主体进行寻找时，也获取了更多的空间，土地需求者数量相比之前有了明显增加。基于土地供给量一定的条件，土地转入主体之间的竞争愈加激烈，受到公开竞价方式的影响，土地流转的价格必定也会随之提高。第二，组织对土地流转进行干预，使得土地流转交易费用明显有所减少，农户土地租金随之有所增加。政府参与到主体谈判，签约中，流入主体则不必依次同农户进行交易，流转合同签订费用明显有所减少。在农户土地产权中，政府扮演着重要的代理人角色，并凭借自身的权威性、公信力，使得土地流转合约得到有效执行，土地流转合约执行以及监督的费用也相应有所减少。在组织的干预下，土地流转效率明显提高，交易费用对于土地资金所产生的侵蚀性更是相应减弱。第三，组织干预土地流转，使得农户异质特征对于土地租金产生的影响力明显削弱了，不同类型的农户，受到土地租金的影响，所产生的差异性并不明显。为满足土地规模经营需求，政府为保证土地规模流转的集中性，应该鼓励农户积极参与。在土地质量同一的情况下，对于不同类型的农户，土地租金价格也呈现出了明显的一致性特点。基于理论角度分析，最低租金一定要高于农户所接受的水平，严格意义上说，在组织的干预下，土地流转租金水平往往更高。

（2）组织干预土地流转对农户非农收入的影响。土地流转能够让农户非农业收入明显增加，农户剩余劳动力转移是否顺利，是最主要的决定性因素。在农户自发的土地流转中，农户所拥有的土地流转权利，呈现出了明显的自由化特点。对劳动力转移机会进行预期，从而做出更加科学的土地流转决策，确保在农业以及非农业领域中，家庭劳动力的配置达到最佳化状态。农户土地流转决策受到组织干预的影响，非常明显。为了提高土地流转效率，基层政府很容易在土地流转过程中出现行政化特点的作风，为了鼓励农户积极参与，始终坚持民主决策原则。土地流转后的剩余劳动力很难得到有效转移，随着农户土地流转收入的增加，农户土地流转的收入效果很难体现出来。

农户自发的土地流转缺乏规范化，农户之间多是口头协议，土地租赁的期限没有明确。土地流转合约关系缺乏稳定性，一旦这一关系终止了，农户就要收回土地，或者积极寻找新的转入方。组织干预后，经过市场化平台，土地将流转给规模化的经营主体，同时建立起良好的合同管理以及监督体系，土地流转双方的合约关系也更加稳定。长期的土地流转合约，使得交易的成本的明显减少，劳动力转移时间预期增加的同时，农户非农就业的稳定性也将得到充分保证，对于农户而言，非农业收入也将随之有所增加。此外，当地政府在扩大土地流转规模的同时，为提高剩余劳动力的转移能力，帮助他们获取更多就业机会，主要采取了劳动力就业培训，推荐就业等诸多措施，进而帮助农民增加非农业收入。

3 政策建议与启示

3.1 加强农户农业生产培训指导

鉴于农户自身能力通常制约了农业的发展，政府在推动农业政策的同时，应加强农户的生产技能与经营能力的培训，促使农户向新型职业农民转变。并且培训内容主要包括国家当前的农业政策与农业发展走势，由此改变农户对农业经营的传统认知，从而加快土地流转效率，提高土地的经营效益。

3.2 推动流转市场发育

一方面，政府需要强化新一轮农村土地承包经营权确权登记，促进土地流转。虽然《农村土地承包法》《物权法》中都明确提出了要保证农户土地产权的稳定性，并对农村土地承包等合同文件所起到的作用，比如保护土地产权得到进一步强化。但还是有部分农户没有土地承包合同，这对土地产权的安全性，产生的影响可谓非常巨大。在最新的农村土地承包经营权确权登记颁证过程中，农民的权利必须要加以保障，与此同时，还要做好土地确权登记宣传以及培训工作。另一方面，有必要建立并完善省、市、县统一联网的农村产权交易市场体系，不仅可以降低流转双方的信息不对称，进而降低流转过程的交易成本，还能确保流转价格的公开透明，避免农户收益受损，因而完善农地流转市场。

3.3 推动农业补贴及其他扶持政策

政府应加强对于农业补贴以及对于农业经营的扶持力度，由于是对于转入户而言，其规模经营土地意愿更强，比较容易实现规模化转化为新型经营主体，在流转过程可能面临资金、流转成本以及交易风险，因此需要政府的支持才能完成转变，提高土地的流转效益。

3.4 完善村委会的中介服务功能

个体农户与新型经营主体进行直接的土地流出交易，或是新型经营主体与单个农户进行交涉土地流入，将会面临更高的交易成本，同时还需要付出更多的时间，以及额外的交易费用，并保证土地流转的规模化。如果由村委会充当中介机构，并积极发挥自身的协调作用，农民的利益将得到有效保护，交易费用也将随之降低，在此基础上，交易双方所存在的敲竹杠问题也将成功避免，经营违约的风险也会受到相应的制约，村内土地的流转必定更加顺利。第一，加强村委会的中介服务职能，并加大对村委会工作人员的专业培训力度。第二，保证村委会中介工作规程的规范化，构建完善且科学的协调土地流转规章制度，对于纠纷产生的处罚措施也加以明确，对于地租加以适时调整，制定规范合法的契约形式等。