以检察公益诉讼助力维护高铁运营安全

康聪玲　易小斌

摘 要：高铁运营安全是安全生产领域的重要组成部分，对于高铁运营安全存在的重大安全隐患，行政机关未依法履职的，检察机关可以开展行政公益诉讼。指定铁路运输检察机关管辖铁路运营安全领域公益诉讼案件，既可以发挥专门检察院的管理体制优势和办理涉铁案件的专业优势，又可以更有效凝聚铁路、地方和诸多行政机关的工作合力。涉及多级、多地人民政府及其职能部门职责的，可以对具有统筹协调职责的上级人民政府发出检察建议，提高监督效果，节约司法成本。

关键词：行政公益诉讼 高铁运营安全 预防性公益诉讼 跨区划管辖

一、基本案情及检察履职情况

2016年2月以来，三门峡市陕州区菜园乡、湖滨区交口乡部分村民在郑州到西安高速铁路（以下简称“郑西高铁”）南交口大桥桥梁南北两侧距桥墩不足100米处，分别修路筑坝、填土造田，造成桥梁南侧（上游）塘坝内蓄水约1万立方米，存在汛期溃坝冲击桥梁的风险;北侧（下游）形成堰塞湖，浸泡高铁桥墩，造成高铁运营重大安全隐患。经河南省防汛抗旱指挥部协调，三门峡市相关部门采取了开挖排洪渠、人工抽水等临时性解决措施，但仍未根本解决高铁桥梁防洪安全隐患问题。

2017年3月至12月，最高人民检察院组织开展推动解决铁路线下安全隐患专项活动。河南省人民检察院郑州市铁路运输分院（以下简称“郑州铁检分院”）发现该重大公共安全隐患线索后，迅速向河南省人民检察院汇报相关情况。2018年1月8日，河南省人民检察院指定郑州铁检分院管辖该案。

郑州铁检分院经现场勘验，调取行政机关监管职责及执法情况的证据材料，询问铁路安全监管部门、铁路企业、沿线村民等相关人员，查明违建塘坝、堰塞湖浸泡高铁桥墩，造成高铁运营重大安全隐患的事实。根据《中华人民共和国铁路安全法》《铁路安全管理条例》等规定，研判当地政府及其有关部门负有的监管职责和实际履职情况。郑州铁检分院认为：三门峡市陕州区、湖滨区人民政府和市区两级水利、国土、安全生产等相关职能部门未依法全面履行安全生产监督管理、防洪和保障铁路安全职责，造成高铁运营重大安全隐患，国家和社会公共利益受到严重威胁。三门峡市人民政府具有保障铁路安全职责，由其对下属两个区人民政府和相关职能部门进行统筹调度，更有利于高效解决问题。

2018年3月7日，郑州铁检分院依法向三门峡市人民政府发出行政公益诉讼诉前检察建议：一是督促水行政主管部门、国土资源主管部门和安全生产监督管理部门全面履行法定职责，对上下游填土筑坝、修建影响高铁桥梁安全设施的行为依法进行处罚。二是制定符合铁路安全标准的根本性整治方案，消除高铁运营安全隐患。

检察建议发出后，在省院主要领导的亲自指挥协调下，三门峡市人民政府对下属两个区级政府、多个职能部门进行统筹调度，由三门峡市委政法委、市水利局等部门组成专项整治工作组，市财政拨付资金240余万元用于南交口大桥上下游堰塞湖除险工程。市政府对该工程“统一设计方案、统一组织施工、统一督导检查、统一资金使用”，委托专业公司进行勘测设计，并邀请专家对设计方案进行评审，铁路安全监督管理部门审核后全面组织施工。2018年汛期前，上游塘坝和下游堰塞湖除险工程如期完成。

2018年6月14日，受三门峡市人民政府邀请，河南省人民检察院、郑州铁检分院及郑西铁路客运专线有限公司、中国铁路郑州局集团有限公司、武汉铁路监督管理局等相关部门到现场查看、验收，一致认为南交口大桥上下游堰塞湖除险工程施工质量良好，能够满足排洪泄洪条件，危及郑西高铁运营安全的重大风险得到排除。

二、检察公益诉讼参与铁路线下安全治理的必要性

近年来，中国高铁建设事业发展世界瞩目，目前已经拥有世界最大的高速铁路网络和最完整的技术产业配套体系。习近平总书记指出：“高铁动车体现了中国装备制造业水平，在‘走出去‘一带一路建设方面也是‘抢手货，是一张亮丽的名片。”[1]高铁运营安全事关人民群众生命健康和国有财产安全，事关中国铁路的形象，事关中国的国际影响和声誉。随着我国铁路的快速发展，来自外部环境的安全风险与日俱增，成为威胁铁路运营安全的重要因素。检察机关立足公益诉讼职能，参与铁路沿线安全隐患整治，有利于查明安全隐患问题原因，依法追究违法行为人责任，促进行政机关监管部门全面履职，推动形成協同共治合力，更加有效解决影响铁路安全稳定的深层次问题

（一）高铁外部安全问题多发，铁路企业依靠自身力量难以消除安全隐患

铁路是国民经济大动脉、国家重要基础设施和大众化交通运输工具，是我国综合交通运输体系的骨干，截至2020年底，运营里程已达14.6万公里，其中高铁3.8万公里，在我国经济社会发展中的地位和作用至关重要。[2]高速铁路已经从“四纵四横”向“八纵八横”发展，形成以主通道为骨架、区域连接线衔接、城际铁路补充的路网。同时，高铁沿线重大安全隐患和周边环境治理难题严重危及高铁运营安全。比如，高铁高架桥下违法占地、违法建设、公路上跨铁路立交桥等带来日常高铁线下安全隐患;私搭乱建、彩钢瓦等“异物侵限”影响高铁安全;非法开采、挖沙取土、违法抽取地下水、天然气管道违规穿越等影响高铁路基稳定;行政机关违规行政许可给高铁运行安全带来潜在风险，等等。这些问题轻则引起接触网断线、中断行车，重则可能引起列车脱轨、颠覆，造成不可估量的人身和财产损失。由于问题隐患多数都是外部原因造成的，铁路企业受自身职能限制，预防和治理难度大。

（二）高铁安全隐患问题成因复杂，铁路安全监管部门缺乏有力的整治手段，地方政府重视不足

全国铁检机关开展推动解决铁路线下安全隐患专项活动期间，会同铁路单位共发现并推动解决高铁线下安全隐患700余处，占总数的32.1%。在高铁较为发达的地区，高铁线下安全隐患数量甚至超过普通铁路，成为安全隐患的“重灾区”。经梳理发现，高铁安全隐患问题成因复杂多样，有的是铁路沿线部分土地权属不清、利益主体多元，解决难度大;有的是涉及多个部门、责任划分不清，监管协调不力;有的是少数监管部门对治理安全隐患的重要性认识不足，积极性不高;有的是对相关责任主体惩治力度不够，导致屡禁不止。

根据《中华人民共和国铁路法》（以下简称《铁路法》）、《铁路安全管理条例》等规定，铁路安全监督管理部门作为行业监管部门，主要履行对铁路建设、运输、设备制造维修单位的监管职责，其对路外实施违法行为造成安全隐患的单位和个人，法律规定的职权范围及执法方式都不够明确，与地方政府的责任分工也不够清晰。铁路安全监管部门在发现涉及铁路安全隐患的情形后，多数情况下不具备直接行使职权开展执法、排除隐患的条件，需要与地方政府及其职能部门进行沟通协调。虽然铁路沿线各级人民政府及其职能部门具有保障铁路运输安全的职责，但又往往认为铁路安全责任主要在铁路企业和铁路监管部门，发现路外安全隐患和问题，得不到应有的重视和支持，影响安全隐患的及时处理。同时，由于铁路企业和政府职能部门之间缺乏协作平台，使得双方就隐患整改方案、整改标准以及验收确认等问题不能达成统一认识，也造成安全隐患问题难以及时解决。

（三）跨区划多部门管理体制造成沟通协调不畅，重大安全隐患整治不彻底

郑西高铁是重要的高速铁路干线——“徐兰客运专线”中间段，是中国中西部地区第一条投入运营的时速350公里的高铁，日运行列车81对，全天通过三门峡南站时乘坐旅客约95000人。由于南交口大桥上下游排水问题未得到根本性解决，该处仍然存在桥墩发生沉降、空心墩进水降低墩身强度以及上游简易坝溃坝后对桥墩产生冲击，造成桥墩偏斜甚至冲毁桥梁的风险，国家财产和人民群众生命安全受到严重威胁。自2016年4月以来，中国铁路郑州局集团有限公司、郑西客运专线有限公司先后向湖滨区、陕州区和三门峡市两级政府及水行政主管部门致函，请求协调解决，武汉铁路安全监督管理局多次组织相关部门勘查现场、督促整改，后经河南省防汛抗旱指挥部协调，三门峡市采取了开挖排洪渠、人工抽水等临时性解决措施，但未彻底解决高铁桥梁防洪安全隐患问题，2017年汛期，上游塘坝内积水仍有约1万立方，下游堰塞湖水位有所下降，2号桥墩部分在水中浸泡。

三、办案难点及解决路径

检察机关充分发挥检察公益诉讼的独特优势，积极稳妥办理铁路安全领域公益诉讼案件，推动解决了一大批铁路沿线重大安全隐患和周边环境治理难题，为平安铁路建设提供了有力司法保障。结合本案看，开展铁路安全领域公益诉讼也也面临一些难点问题。一是法律授权不明确。本案办理时，《中华人民共和国安全生产法》尚未修改，检察机关开展安全生产领域公益诉讼法律依据不足。根据民事诉讼法、行政诉讼法等法律规定，检察公益诉讼的范围为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让和英雄烈士权益保护五个领域，高铁运营安全作为安全生产“等”外领域，能否开展公益诉讼监督工作尚不明确。二是司法管辖存在争议。根据行政诉讼法和“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定，公益诉讼案件由被诉行政机关所在地司法机关管辖，该铁路公共安全公益诉讼案件应当由三门峡市检察机关办理。而铁路运输检察机关作为专门检察机关，对于涉铁行政公益诉讼案件有管辖依据和优势，能够有效协调铁路企业、铁路监管部门和沿线行政机关合力作为，督促解决危及高铁桥梁和运营安全的重大隐患，实现对国家财产和人民群众生命财产安全的特殊保护。三是监督对象难以确定。本案涉及多个负有监督管理职责的行政机关不履行职责。根据《铁路法》《铁路安全管理条例》等规定，三门峡市湖滨区人民政府、陕州区人民政府和三门峡市人民政府及两级水利、国土、安全生产等职能部門具有本行政区域内安全生产监督管理、防洪和保障铁路安全的法定职责，其均未依法履行职责时，可以启动数个行政公益诉讼程序。但本案多个行政机关之间存在重叠或行政隶属关系，上层行政机关亦负有对下层行政机关的层级监督职责，即三门峡市人民政府是其共同上级机关。能否对市级人民政府进行公益诉讼监督、如何处理监督办案和达到全面彻底整治效果的关系，是本案重点考量的问题。四是督促整改难度大。郑西高铁南交口大桥所处三门峡市湖滨区龙潭沟，属丘陵山区自然冲沟，沟道落差较大。陕州区、湖滨区村民分别在上下游横跨沟道修路筑坝、采用大型施工工具填土造田的行为，改变了高铁建设时原沟道地貌，造成具有自然排水功能的沟叉被填堵，上下游积水给高铁桥梁和运营安全带来重大威胁。因涉案铁路安全隐患问题涉及两个区级政府和多家行政监管部门，如何督促其依法全面履职，推动从根本上解决国家利益和社会公共利益受损问题，难度很高。针对以上问题，郑州铁检分院主要采取了以下工作举措。

（一）明确涉铁领域公益诉讼案件管辖问题

铁路检察机关熟悉铁路业务和铁路单位，同时又与地方检察机关业务联系紧密，由其跨区划管辖铁路安全领域公益诉讼案件，有利于协调地方政府、铁路监管部门等合力作为，及时解决安全隐患。山西、江西等省级检察院通过类案指定方式解决涉铁公益诉讼案件管辖问题，明确本省涉铁领域公益诉讼案件由当地铁路运输检察机关管辖。本案中，郑州铁检分院初步查明涉案高铁安全隐患基本情况和有关行政机关部门履职不到位的问题后。主动向河南省人民检察请示报告，获得指定管辖，解决了管辖权争议问题。

（二）通过调查取证查清行政机关不依法履职事实

围绕行政机关不依法履行职责和造成高铁桥梁及运营安全重大隐患，开展调查取证工作。一是确认公共安全受到重大侵害危险的事实。通过现场实地勘察，调阅设计施工原始图纸资料，查找高铁桥梁有关国家标准和行业标准，咨询铁路桥涵、水利及安全管理专业人员，明确高铁运营安全重大风险所在。二是调查行政机关的法定职责、权限和法律依据，查清其不依法履职的事实。主要调取接到铁路企业请求解决的函件和省防洪抗旱指挥部要求解决隐患的文件后，湖滨区、陕州区政府及两级水利、国土、安全生产等职能部门对违法行为进行调查，采取临时性解决措施的相关书证。三是调查违法修路筑坝、填土造田形成上游塘坝和下游堰塞湖的事实。调取高铁建设施工及开通运营后，隐患所处位置自然沟原沟道地貌资料，询问铁路企业、沿线村民相关人员，调取上下游分别修路筑坝、填土造田，铁路企业制止违法行为、消除堰塞湖安全隐患采取措施情况的证据。四是查清公共安全持续受到侵害危险的事实。调取铁路监管部门向河南省人民政府的请示、三门峡市采取的临时性解决措施不能彻底排除安全隐患、高铁桥梁及运营安全持续处于受到侵害危险的证据，审查铁路监管部门依据原铁道部颁发的《新建时速300-350公里客运专线铁路设计暂行规定》和《铁路桥涵设计规范》，确定高铁安全危险性的事实等。

（三）以精准监督助力消除侵害危险

本案事实属于在同一侵害公共利益的损害后果中，数个行政机关均未履行法定职责的情形，且多个行政机关存在行政隶属关系，即三门峡市人民政府是其共同上级，负有对下层行政机关的层级监督职责，同时具有本行政区域内保障铁路安全的职责，因此，本案事实亦可视为三门峡市人民政府对辖区内同类多个违法事实未积极履行法定职责的情形。检察机关可以同时监督违建塘坝所在两个区人民政府及其水利、国土、安全生产等职能部门依法履行防洪、安全生产监督管理和保障铁路安全职责，也可以重点监督市级人民政府，督促其依法全面履职，对下属两个区、多个职能部门进行统筹调度，高质量、“一揽子”解决两个区的安全隐患。报请河南省人民检察院同意，郑州铁检分院对三门峡市人民政府发送检察建议。

（四）合力推动高铁运营安全隐患快速彻底解决

公益诉讼不是“独角戏”。郑州铁路检察机关意识到从根本上解决问题，必须得到党委、政府的支持和相关部门的理解配合。办案过程中，郑州铁检分院争取河南省人民检察院派员赴三门峡高铁隐患现场查看险情，召开由市政府、武汉铁路安全监督管理局、中国铁路郑州局集团有限公司、郑西客运专线有限公司等参加的专题协调会。在发出《检察建议书》同时，郑州铁检分院检察长与三门峡市领导进行当面沟通，送达《郑西高铁南交口大桥防洪安全隐患情况报告》引起高度重视，市委书记、市长分别作出批示，主管副市长直接协调各部门处理，推动问题在诉前程序内彻底解决，较好地实现了“三个效果”有机统一和双赢多赢共赢。

（五）借助“外脑”提高公益诉讼专业化水平和司法公信力

郑州铁检分院积极协调地方政府部门配合调查取证，邀请铁路行业监管部门和铁路运营企业的专业人员对设计方案进行审核把关、提出施工环节的完善意见、参与诉前检察建议整治落实情况的检查验收，提升了检察机关公益诉讼司法保护的公信力。

四、本案理解和适用中的重点问题

（一）应将消除高铁运营安全隐患作为案件办理重点

高铁运营安全是安全生产领域的重要组成部分，事关国家利益和社会公共利益。检察机关积极、稳妥探索办理安全生产领域案件，有助于监督解决安全生产活动中行政监管缺失、不到位及执法不严等问题，减少安全生产事故隐患。铁路沿线存在的安全隐患，严重威胁出行群众的生命和财产安全。根据铁路安全法律法规，铁路沿线地方各级人民政府和县级以上人民政府有关部门应当按照各自职责，防范和制止危害铁路安全的行为，协调和处置保障铁路安全的有关事项，做好保障铁路安全有关工作。针对违法围垦造田、拦河筑坝等危害铁路运营安全问题等特殊领域，检察机关应依法履行公益诉讼监督职能，坚持预防为主的原则，在铁路安全受到侵害或者存在侵害危险时即督促行政机关消除隐患、依法履职，及时制止侵害、消除危险，避免造成无法挽回的严重后果。

（二）对于跨行政区划公益诉讼案件，应综合考虑、确定管辖检察机关

对于跨多个行政区域涉铁案件，应综合考虑案件性质、领域、公益损害程度等因素，需要协调铁路部门、相关地方政府及其职能部门共同解决的，可以指定铁路运输检察分院管辖，发挥专门检察院跨行政区划的管理体制优势和办理涉铁案件的专业优势，同时更有效凝聚铁路、地方和相关行政部门的工作合力。

（三）案件涉及多个职能部门的，应向其共同上级行政机关发出检察建议

对跨行政区划、行政部门职能交叉的案件，涉及不同层级人民政府和多个职能部门的，人民检察院应向其共同的上级行政机关发出检察建议。两个以上县级人民政府和市县两级水利、国土、安全生产等多个职能部门均具有与案涉事项相关的安全生产监督管理、防洪和保障铁路安全的法定职责，可以由人民检察院对能够发挥统筹作用的市级人民政府发送检察建议，督促市级人民政府对下级政府及相关职能部门进行协调调度，以提高監督效果，节约司法成本。

（四）检察机关履行公益诉讼职责，应当持续跟进监督，推动问题整改落实到位

行政机关虽然采取了部分行政监管措施，但国家利益和社会公共利益受损问题没有根本解决的，检察机关应当督促其依法全面履职。针对重大疑难复杂案件，可以采取委托专业机构、组织评审会或邀请相关部门参与等方式对诉前检察建议落实成效进行评估，提高评判结果公信力。