推进大学章程建设：提升大学治理效能的现实诉求

黄小宾

（云南师范大学 教育学部，云南 昆明 650500）

在大学现代化治理过程中，大学章程为学术共同体开展一系列活动提供法理支持和学理导向。而随着大学动态调整与发展，与之紧密相关的大学章程也应审时度势，以更好地顺应与引导大学治理过程。如何推进大学章程建设，实质性地落实到一校一章程，这是完善现代大学治理体系与治理效能提升的现实需要。此外，大学章程建设与治理效能提升之间存在着紧密的关联性：一方面，随着新时期国家治理方式的演变，“依法治国、依规治理”已成为政府治理国家大小事务的新理念，而大学属于社会宏观系统中的子部分，依法治理的理念应当深入到大学章程条例当中。与此同时，随着高等教育环境的变革，大学结构复杂化使得大学治理变得更为棘手，大学管理者必须转变其管理理念，通过依托大学章程的法理性和学术性，在完善章程的同时重组大学治理结构，进而提升治理效能。另一方面，《中华人民共和国教育法》（1995年颁布）规定了学校可按照章程行使自主管理的权利，但从应然性的角度来看，这一规定更加倾向于义务层面。换言之，大学治理过程中需要看到章程建设的价值性和必然性。因此，在厘清大学章程对大学治理的现实意义的基础上，通过论析大学治理效能提升过程中所存在的或者潜在的制约因素，进而从大学章程建设的角度去促进其治理效能的提升，这是大学应对高等教育治理复杂化挑战的一种积极对策与行动路径。

一、大学章程与大学治理效能的含义

1.大学章程

所谓的章程，可以看作是一种活动准则与行为规定，是社会组织为了规范和约束组织成员活动所制定的制度条例。章程要义可进一步地阐释为：章程是确定和详述执行组织使命的规程，在界定组织内部各要素成员的职责与权益的同时，也为外部各利益相关者提供可依托的关系准则，其构成内容具有一定的法律意义和学术意义［1］161。大学章程则是大学这一法人机构根据自身的办学性质和发展规律所制订的行为准则，同时也意味着大学在法律框架下行使自治权利和自我规范。如今，不管是何种形式的大学章程建设，都是以完善组织制度、提高办学效益和推动自主治学为己任。

随着社会发展，我国大学章程在执行过程中愈发回归其本质作用：一是处理好大学的外延关系，即大学与政府、社会大众、学术市场和其他大学之间的关系；二是处理好大学的内在关系，即大学内部的教师、行政人员、学生、后勤人员等各要素成员之间的约束与管理关系。前者主要是通过法律明确，章程加以辅助；后者则主要通过章程具体的条例进行约束和凝聚，并延伸出许多学校制度，故大学章程对大学而言又有着承上启下的作用，其构成以大学为中心而连接各利益相关者的纽带［2］。此外，它是高校面向社会依法自主办学的基础，也是高校处理与政府、社会关系及其内部关系的重要凭证。

2.大学治理效能

大学治理主要以大学各级管理层为中心，是有序地引导其内外部成员参与重大事务商讨与决策的长期过程。大学治理有以下几个显著的特征：（1）大学治理并非特指某一个大学治理中的手段与活动，它具有长期性与循序渐进性，是一种过程；（2）大学治理并不是为了统治与占领组织，而是为了协调各参与者之间的矛盾，以追求相对平衡；（3）大学治理不是简单地对组织内部“动刀子”，它涉及到大学的内外部关系层面；（4）大学治理有着相对稳定性，它具有一整套完整的制度与结构。所谓的大学治理效能，即大学治理能力，是指由大学治理所带来的实际或者预期效果与功能。倘若大学要使得其治理功效达到最大化，就必须要保持组织治理过程中各参与者在权益与职责之间的相对平衡，同时“实现大学内部效率和公平的合理统一”［3］。而如何提升大学治理效能和完善其治理结构，这也是大学管理层在大学章程建设时所必须考虑到的第一性问题。

二、大学章程在提升大学治理效能中的价值意义

在1995年以前，中国大学治理缺乏全国性的具体法律文件来规范与管理，各大学自身发展使命不明确，大学独立法人主体地位没有得到重视。除此之外，各大学之间的组织结构完善程度也各不相同，有些大学组织结构设置合理，有些大学连最基本的组织结构都还没建立起来。随着高等教育大环境的变革，持续加速的市场化影响和学术界的呼吁，大学的发展与治理处于非常关键而又敏感的时刻，而推动大学治理更具有效能，须发挥大学章程的独特作用已成为一种共识，且章程的建设对大学有着独特而不可忽视的价值意义。

1.章程的制定与完善标志着大学独立法人地位的落实

“章程的主体应该是独立实体，非独立实体不能拥有章程而只能拥有内部规章制度。”［1］162一个企业制定它的公司章程，标志着该公司作为独立法人而存在。对于大学而言，大学既拥有其独特的职能，又具有独立办学治学的权利，推动章程制定工作的开展，标志着大学作为独立实体而存在，大学作为独立法人的社会地位也能得到进一步落实。《中国人民共和国高等教育法》明确规定，高等学校自批准设立之日起取得法人资格。法律的明文规定进一步落实到大学主体中，则需要更具体的大学章程辅之开展活动。而《高等学校章程制定暂行办法》（2011年颁布，以下简称《暂行办法》）则赋予了章程的地位：章程是高等学校自主治学、开展管理工作和履行公共责任的基本准则与纲领。

在过去多年的实践中，我国为提高大学治理效能而进行了轰轰烈烈的高校管理改革。国家法律指明了全国高校发展的方向，规范了高校管理体制，但由于长期以来高等教育管理体制中没有起着根本法则作用的大学章程的存在，导致国家法律难以落实到大学治理具体执行层面。未来的教育管理体制改革需要把高校的独立法人主体地位作为一个目标进一步明确，如果这个目标不能明确的话，大学治理就会长期处于定位不准、问题无从下手的困境中。此外，大学章程的制定有利于大学具体执行机制的确立，在这点上大学教师与学生感受最为明晰。倘若存在一个相对完善且聚焦于大学内部治理的纠错机制，很多大学治理问题就能够在内部层面得以解决，而不用上升到更高层次去协调解决，这有助于提高大学治理效率。大学章程的制定是教育治理现代化改革与完善的过程，是促进高等学校依法治理学校问题的有效路径，同时是推动大学治理体系完善与效能提升的对策。

2.章程可以视为大学与政府、社会之间的一份法律契约

大学治理效能要得到保障，需要大学与政府、社会之间形成一种科学合理的关系，并且这种关系不能随意变动，这就需要大学章程这份约定来加以规范。如今，大学已迈出“象牙塔”，如何促进大学科学发展与自主管理，这涉及到大学与政府、大学与社会之间的协调关系。而通过章程，我们可以明晰各自的角色定位：政府是高等教育的宏观指导者，高校则是进行教育、科研活动和知识服务的自主办学者，社会是广泛参与的平台提供者。因此，大学在对外关系上，重点在于如何维系其自主办学者的完整性与权威性。政府则需要转变思维模式与管理方式，在处理与高校的关系时应当尊重大学章程的规定。在国家法律条文规定下，政府为大学提供政策支持、绩效评估、风险预防等服务，一般不直接参与到大学章程规定的大学管理范围当中。

此外，大学与社会的关系也越来越紧密，在相互交融中容易引发一些问题，如社会应广泛参与到提高大学治理效能中，但“由于大学的自我保护以及相关法律法规的不完善，社会中的校友会以及企业未能有效参与进去”［4］；抑或是社会过多地参与到大学治理的过程中，但由于其对教育发展规律的认识不足等原因反倒约束了大学自身的发展等。而大学章程既能促使大学与社会的关系更加密切，又能规范彼此之间的关系，是解决大学与社会关系问题的现实需要。

3.章程保障大学的组织结构框架的完整性

面对错综复杂的环境，大学在管理中存在着一些不合理、不完整的制度问题，而大学章程则清晰地界定了大学内外延关系，尤其是大学内部组织关系。这种关系主要体现在决策权力、行政权力、学术权力之间的划分上，其中又包含着内部组织间的运行模式、权限范围等内容［5］。大学章程是一整套相对完整的制度规范框架，大学的组织结构框架的设立不得与大学章程相冲突，并以章程为基准对现存的大学治理制度进行修改完善，从而保持大学治理制度的完整性与合法性。

在保证主要的组织框架前提下，大学章程也允许各高校的内部治理体系因地制宜，彰显本校使命。《暂行办法》中明确了高等学校章程应包含学校性质、角色定位、育人计划、前进方向、办学层次等内容，字里行间体现了对于学校使命的要求。明确大学使命，能使得高校相关利益参与者认真思考大学的发展方向，从而完善相对应的大学治理体系来引导大学的前进和发展。

4.章程建设有助于推动大学民主管理

大学章程的计划、制定与执行过程都需要内部成员的集体参与。当下，我国大学秉承着党委领导下校长负责制的治理模式［6］。但值得注意的是，大学治理不可忽视其他内部成员的积极力量，大学章程的修订与完善绝不仅仅是少数领导和行政部门的事情，教师与学生在其中充当重要角色，理应认真地考虑他们的观点。参与面越广，大学章程的制定必然会受到更多方面的制约，但在思想交流与积极碰撞的过程中，最终讨论出来的成果往往会更符合时代发展规律和实际需求，并且被大多数人认可。此外，大学章程还需要健全大学内部各成员民主参与的渠道，如教职工代表大会、校务公开等。只有在章程建设过程中充分保障各主体的参与权与监督权，充分吸纳教职工与其他利益参与者的意见，发挥主人翁精神，才能在大学治理中形成良好的民主管理氛围，同时民主氛围也会更加有利于章程建设。

三、大学治理效能提升过程中存在的现实问题

当前，在我国高等教育迅速发展的过程中，一些大学的治理制度没有及时作出调整，章程中部分条例不能满足时代发展需要。面对巨大的环境变化，一些大学章程中的弊端日益凸显，阻碍了大学治理效能的提升，这亟需我们对于大学章程的建设和完善问题进行重新审视与思考。

1.大学章程建设的“冷热不均”

在我国高校章程建设过程中，各个高校都参与到自身章程制定与修订的过程中，但取得的效果有所差异。许多高校经历了章程建设“冷热交替”的过程，并最终冷却下来。章程建设热潮的出现很大程度上是因为各大高校响应国家号召，推动现代大学制度的发展，同时为了规范本校行为而进行一系列的改革，并取得实际的成效。而章程建设出现低潮是因为：一方面，许多高校在大学章程制定后，便认为这方面的“任务”已经结束而不再继续跟进；另一方面，认为大学章程已经过法定程序确定下来，不可轻易修改。此外，还有一些学校由于其实际行动与章程规定不符，章程作用式微，因而没有严格遵守章程来进行治理。

章程建设是一个长期的过程，但对于章程建设的研究热度并非是居高不下。通过对中央部属高校的相关数据进行分析：截至2020年1月，共有113所中央部属高校章程通过核准，其中2014-2017年属于章程核准高潮时期，而这个时期也正是我国学者对章程建设研究的高峰时期，随后研究热度快速下降。有的学者对章程建设浪潮进行研究并认为，我国大学章程文本的制定一般是国家行政权力直接影响的产物［7］。此外，还需要考虑以下几个方面的问题：在遵循完整性的情况下章程的学术性是否能够得到满足，并能进一步进行完善；落实大学章程的具体配套措施是否已经制定出来，并能契合本校发展使命；大学治理效能是否因为章程的落实而有所提高。我国高校之间差异很大，情况不一，对于大学章程建设的界定与理解也会有所不同。但作为大学治理过程中的重要组成部分，大学章程的建设势必会经历“计划、执行、检查、修正”这一螺旋上升的过程，大学章程的确定与执行部分只是其过程中的“逗号”，而非“句号”，这一点值得我们思考。

2.大学治理使命趋于同质化

大学治理效能的提高，需要大学对其自身发展进行精准定位。一所大学发展定位的重点是明晰使命，这是大学向高水平、高层次发展的方向标，同时也是事关大学发展的重大基本问题。但由于大学环境出现重大变化，一些大学治理逐渐偏离使命要求，在办学理念与发展目标等方面片面地向社会“热点”看齐，不能很理性地看待学科多样化发展等问题［8］。再比如，本科教育在大学治理使命中尤为关键，它是“中职教的梦想地、专科学校未来发展的落脚处，是普通院校硕士点的起航基座”［9］，但假如不同类型的学校发展目标均想打造“一流标准”的本科教育，并忽略大学章程规定的自身特色，最终会不利于大学自身的合理发展。

值得注意的是，大学的发展目标和办学招生等不能简单地等同于大学使命，它们都是使命具体化的表征，是大学适应教育规律的产物，同时影响着大学使命的实现。大学使命及其办学理念、发展目标等，各高校间既有共性，又有着各自的特色，关键在于特色，这是一所大学最为本质的东西，要通过大学章程把这个独特性固化下来，并长期坚持下去。但现实情况比较复杂，由于“学校缺乏制定章程的动力、大学的趋同化”［10］等原因，造成了一些高校章程出现同质化倾向。大学章程应尽量体现其特色，而通过大学章程得以保留下来的大学使命更应如此。大学治理方向是否与其章程中描述的使命相一致，这是衡量一所大学是否定位明晰、合理的标准。

3.大学治理内控力不够

由于体制与历史等原因，大学自治受到不同主体之间的关系影响。在传统的关系纽带中，一般大学从属于政府部门并接受其管辖，而在大学章程的应然作用中，大学治理需要的是保持自身、政府、社会三者之间的平衡关系。大学治理自治力不够，很大一部分原因在于没有很好地发挥好大学章程规定的大学与政府之间的关系准则的作用，进而影响大学治理效能的提升。

此外，大学与社会的关系也存在着矛盾。大学应该走出“象牙塔”，社会应该为大学提供互动平台，进而相互促进，以形成良性发展的格局。但事实上，社会力量并没有很好地参与到大学治理中来，一是因为大学与社会之间缺少有效途径，社会力量没有合适的身份角色与方法参与其中，二是因为一些大学还比较保守和谨慎，担心外部力量参与进来会干预大学自主办学。换言之，大学并没有足够的信心确保其内控力可以与外部力量的干涉进行抗衡。与此同时，大学治理需要资源支持，而社会资源是大学经费的重要来源之一，但与国外大学相比较，我国的大学还没有形成一定规模的外部资源支持，也没有制定应对外部资源干预的有效对策。

4.大学内部治理的束缚

章程的建设过程不仅仅只是一纸文书的制定过程，它背后蕴含着与大学治理外部环境的博弈，也是涉及到高校内部主体参与与执行监督之间的关系。我国现存的大学治理模式为党委领导下的校长负责制，党委书记和校长作为一所学校内最高层次决策权力的代表，统筹和制约着整所学校的发展。有的学者认为，部分大学校内党政会议议事规则，对于议事范围以及议事程序中具体细节的规定没能很好地落实到大学章程中，许多高校仅停留在浅层的纪律规定中［11］。

同时，大学内部关系中学术委员会的地位与作用难以发挥出来，学者共同治学的精神没能得到很好地贯彻。《高等学校学术委员会规程》明确提出，“高校应当以学术委员会作为校内最高学术机构”［12］，并赋予其行使学术事务的决策权、咨询权和管理权等。但学术委员会的应然作用在现实中难以得到发挥，在我国大学管理体制中，各方面权力比重差异大，且学者们在高校决策中所依托的学术组织往往不健全，这导致一些学者倾诉的有效途径得不到保障，学者们的权利自然就得不到落实。此外，一些高校行政权力在大学治理中表现比较强势，“校院系三级管理体制中的决策权往往会集中在校级层面，而在校级管理中行政部门主导的权力较为集中”［13］。

四、章程视域下大学治理重大问题的治理对策

1.大学章程建设永远在“进行时”

事物变化发展往往是螺旋式上升的过程，在这一过程中，事物并非都是前进不止的，也有可能受到周期性的消极影响而倒退。大学章程建设需要有完善期，而其制定与修改都需要一个过程。大学章程的制定促进了高等教育现代化的进一步发展，但在大学环境发生急剧变化的同时，我们需要认识到，在章程条例尚未完善的情况下，仅满足于用一两年的时间把章程条例制定完成可能还不够。它可能只是“一阵风”的产物，留不下长久的影响。因此，这一建设过程可能难以一蹴而就，大学章程在接下来的实践活动中还应继续斟酌，修订与完善。各高校在响应国家号召后，即“热潮”过去后应该认识到完善章程对于学校而言也是一种反思的过程，反思规程的有效性，以吸收更多改革的成果来完善这一行为准则。等经过若干年的时间检验后，再进而修订与完善大学章程，这是一个全面深化改革的过程，也是否定之否定的过程。一般而言，法律法规会因社会环境的改变而进行修订补充，而大学章程在如今高等教育改革深入发展的关键时期，没有理由不进行自我完善。

2.彰显大学治理使命，反映本校特色

大学使命是此高校区别于彼高校的关键特征，大学使命是一所大学的内在灵魂，因此，一所好大学必须明确自身的使命。而这个使命，又因不同的高校类别与发展目标，办学理念而有所不同，故高校应该着手明确办学理念与发展目标。例如，可以在大学章程中明确规定：以科研为主的大学应更加侧重于以研育人，加强科学研究团队之间的联系，并在特色专业上加大研究经费投入；注重教学能力的大学应更加倾向于教学相长，培养适应社会需要的专门人才等。大学使命的明晰使得其独立主体地位更加明确，这不仅为大学进一步发展指明了方向，同时可以对大学治理中产生的偏差进行纠正，而这些都需要涉及到大学章程的建设过程。

大学使命的凸显除了需要大学章程的制定，办学理念与发展目标的辅助以外，还需要各参与主体的支持。政府部门、社会团体、教师队伍与学生群体都要认真思考大学使命的作用，并通过自身力量来服务学校发展。作为大学治理内部要素，教师与学生会因大学具有特色的使命而对其产生认同感，会因学校有区别于他校的特色而产生自豪感，这会对该校的师生行为产生一种深层次的指引作用，并推动大学治理效能的提升。

3.探索政府和大学治理的新型对话关系

大学章程的本质作用之一就在于维系与明确政府和大学之间的新型对话关系。首先，要明确各自的角色定位。大学是现代社会中存在的独立的社会机构，它与政府、企业一样，有着自己明确的、独特的使命与发展规律，培养人才、科学研究与社会服务是其使命的彰显，而政府则是高等教育的宏观管理者。其次，大学与政府之间应该继续遵守“契约合同”，即在国家法律规定下，政府为学校提供财政等支持，而大学恪守本分，结合章程规定的相关条例进行科学管理。

章程规定大学作为独立法人身份而存在，它与政府、市场一样有着自身发展规律。亨利·埃茨克维兹的三螺旋模型理论（TripleHelixtheory）认为，大学治理应具备良好的外部关系，每个机构范围都有其传统任务以外的其他任务，都起着其他机构范围的部分作用［14］。这个发挥作用的前提是尊重各主体的平等关系，不越俎代庖。大学与政府建立起一种相对平等的关系，这有利于构建友好的沟通对话平台，也有利于淡化大学内外部管理中的行政色彩。

4.强化学者共同体治理

近代大学成立之初就是行会式的组织结构，参与主体是教授及其学生。在大学里，学术委员会是校内最高层次的学术机构，学者们要发出他们独特的声音，则需要学术委员会这一平台，因此完善高校学术委员会刻不容缓。而国家也出台了相关的法律法规支持高校学术委员会建设，如何在学校层面形成以教师委员会主导的学术治理机制是最关键的一步。在二级学院层面，可以依据大学章程设立教授委员会参与学院重大事务的管理。学者共同体管理应该扩大覆盖面，并协调好学术委员会、教授、教职工代表及其他群众团体的重大关系。

此外，强化学者共同体治理，除了需要进一步明确高校内部各主体参与权利关系问题，还需要解决参与的积极性问题。学者花费大量时间参与到大学治理过程中，这势必会耗费学者们教学和科研的时间，进而制约着学者们参与大学治理的热情与信念。因此，这需要对大学章程中涉及学者们的评价方式与机制进行修订与完善，让学者们对其岗位有成就感和责任感，工作也能更加细致与认真，从而有效提升大学治理效能。