浙江海洋生态文明建设法治化探索与路径优化

全永波 朱雅倩

（浙江海洋大学 经济与管理学院， 浙江 舟山 316022）

一、问题提出

随着人类对海洋开发的不断加强，海洋生态环境问题日益凸显，全球近岸海域均面临着赤潮频发、海水污染严重、渔业资源枯竭、生物多样性减少等现实问题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，坚定不移走生态优先、绿色发展之路，海洋环境治理的法治化进程也呈现出加快的趋势。

浙江省作为海洋大省，拥有丰富的岸线、港口、渔业、旅游、滩涂等海洋资源，其中海岸线总长约6 630 千米，占全国海岸线总长度的十分之一左右。浙江生态文明建设的法治化探索起步较早，2003 年8 月，时任浙江省委书记习近平就对浙江海洋发展定位作出了准确判断，在视察浙江沿海地区时多次强调在经济发展的同时要注意对生态环境的保护。近年来，浙江省在海洋生态文明法治化建设基础上，不断创新海洋治理的新机制，取得了较好的治理效果。然而，浙江省及其所处的长三角地区由于产业布局密集、人口密度大、自然资源少，海洋生态环境受陆域环境影响较大，浙江近海海域的生态环境问题仍不容乐观。《2020 年浙江省生态环境状况公报》显示，全省近岸海域水体总体呈中度富营养化状态，一、二类海水占43.4%，劣四类海水仍占28.8%。[1]除此之外，海洋工程、港口海运、海洋旅游等一系列用海开发活动过度，这些都给浙江省的海洋生态文明建设带来了较大压力。检视浙江海洋生态文明的法治化实践，研究构建基于立法、执法、司法和守法的法治化体系，应是海洋生态文明建设的必由之路。

二、文献回顾与研究逻辑

近年来，基于生态系统的治理逐渐成为海洋环境治理研究的重点，国内学者在研究环境治理的外部性理论、环境权与区域环境公正的理论基础上，从基本要素、法律制度、治理模式等因素对海洋环境治理的理论、机制和制度展开研究。一是海洋生态环境治理模式和机制研究。龚虹波[2]通过对国内外海洋环境治理研究的宏观考察，认为海洋环境治理范式实际上经历了从国家环境管理到区域的合作治理，再到全球多层级治理的变迁过程。在海洋治理制度化和立法上，李光辉[3]研究了英国着眼全球的特色海洋治理理念与实践，认为英国凭借其海洋实力和海洋战略思想，在20 世纪初“海洋立国”的浪潮中抢占了先机，该国重视整体战略规划制定等一系列制度创新，为中国构建海洋综合管理体制，实现海洋治理现代化提供了经验与启示。二是海洋环境法治适用及具体化问题研究。WOKER H 等[4]分析了人类北极活动所产生的法律问题，指出要对适用的法律作出现代化的解释，从而在海洋科学研究和海洋环境保护之间找到平衡；CHANG Yen-chiang 等[5]探讨了海洋矿产资源开发与海洋环境保护的实践和贡献，提出我国应积极参与矿产资源的开发和生态环境保护工作，完善有关中外企业生态环境保护义务的法律；白佳玉等[6]指出海洋生态保护的法律制度化是我国海洋环境保护的必经之路，建议完善《海洋环境保护法》，构建海洋督查法律制度；王金鹏[7]强调海洋塑料污染治理是海洋生态建设的一个重要方面，现有的立法与规制在陆源海洋塑料污染治理方面存在空白，在实施方面也存在困境。三是从司法和执法等视角研究海洋环境法治的可行性问题。在跨区域司法协同治理研究上，张丽艳等[8]认为区域环境需要“协同法治”，提出建立区域性司法协同机制和机构。随着京津冀、长三角、粤港澳等区域一体化的推进，执法和司法协作体系的研究也逐渐兴起，石佑启等[9]回应了湾区治理创新的法治需求,认为区域环境绿色发展应立足于时间与空间两个维度推动法治建设的同步展开,拓展法律规范体系并实现软法与硬法的衔接适用。总之，学界在关注海洋生态环境问题的同时，提出立法和制度规范对于环境治理的关键作用，并指出需要加强治理协同、完善治理机制、注重治理合作。

综上所述，当前国内外学者研究结论和浙江的制度实践充分证明，海洋生态环境治理机制的基本逻辑应以制度化为支撑，通过立法、执法、司法和守法的法治协同，形成基于法治的治理机制：一是以科学立法即制度化为基础。习近平法治思想明确提出要“坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，制度化就是要解决生态环境治理的科学立法问题，进而落实推进执法、司法和守法的“法治协同”。二是以执法、司法和守法为支撑。这需要构建基于整体性理念的海洋生态环境治理机制，彰显陆海统筹的环境整体性价值。浙江省完善海洋生态环境治理机制需要吸收国内外制度化成就，检视自我建设中的困难和不足，科学构建海洋生态文明的立法体系及执法、司法和守法协同的治理机制。

三、浙江海洋生态环境治理的实践探索

作为“两山”理论发源地，浙江在海洋生态文明法治化建设上一直走在全国前列，从制度的制定到治理机制的构建和实施，始终以生态文明建设为理念，凸显浙江建设海洋强省的生态底线，其中代表性的实践探索包括构建制度体系为先导，通过“湾（滩）长制”实施小微治理，深入开展“蓝色海湾”整治行动等。

（一）构建基于“陆海统筹”的生态环境治理制度体系

一直以来，浙江海洋生态环境治理的各项改革创新举措走在全国前列。早在2004 年1 月，浙江省根据《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称为《海洋环境保护法》）等有关法律、法规，结合本省实际制定并实施了《浙江省海洋环境保护条例》，成为浙江省海洋生态文明法治建设的总纲领，该条例在2017 年作了修正。其他出台或修改的相关地方性法规有《浙江省海域使用管理条例》《浙江省水污染防治条例》《浙江省航道管理条例》《浙江省港口管理条例》《浙江省渔业管理条例》等。2020 年，基于对海洋资源管理的“陆海统筹”和综合治理原则的考虑，浙江省人大常委会废止了《浙江省滩涂围垦管理条例》《浙江省盐业管理条例》等相关涉海地方性法规。

在政策方面，2017 年2 月，浙江省出台《关于进一步加强海洋综合管理推进海洋生态文明建设的意见》，明确提出了“建立海洋生态红线保护制度”的目标任务。2018 年7 月，《浙江省海洋生态红线划定方案》正式发布，宣告了浙江省海洋生态红线先于陆域生态红线全面划定。2021 年以来，浙江省相关规划相继发布，《浙江省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出“努力打造美丽中国先行示范区”“绿色成为浙江发展最动人的色彩，在生态文明建设方面走在前列”。《浙江省生态环境保护“十四五”规划》提出“推动陆海统筹，着力建设美丽海湾”，加快推进陆海污染协同治理、海洋生态保护修复、亲海环境品质提升等工作，建设“水清滩净、鱼鸥翔集、人海和谐”的美丽海湾。《浙江省海洋经济发展“十四五”规划》也明确了“要全面落实海洋生态红线保护管控”“全面提升海洋生态保护与资源利用水平”等。以上法规和规划初步构成了浙江省海洋生态环境治理的制度体系，而建立系统完整的海洋生态环境制度体系旨在引领和推动依法管海、依法用海、依法护海，这对于深度践行“绿水青山就是金山银山”的生态理念具有重要的现实意义。

（二）探索实施海洋生态环境“小微”治理机制

海洋环境因其特有的生态依存性需要相应的治理机制给予支持，浙江省从2016 年起探索以“海湾”“海滩”的小微生态载体为治理对象，实施“湾长制”“滩长制”的生态治理模式。

2016 年底，浙江省在宁波市象山县率先试点，推出护海新机制“滩长制”，按照“属地管理、条块结合、分片包干”的原则确定“滩长”，负责辖区滩涂违规违禁网具的调查摸底、巡查清缴、建档报送等工作，并建立“周督查、旬通报、月总结”制度。[10]该制度由点成面，迅速在全省得到推广与普及。2017 年7 月，浙江省在全国率先出台了《关于在全省沿海实施“滩长制”的若干意见》，在全省沿海地区全面实施“滩长制”。2017年9 月，原国家海洋局印发《关于开展“湾长制”试点工作的指导意见》，浙江成为唯一省级试点地区。此后，浙江“滩长制”全面升级，实现了由滩涂管理为主向覆盖海洋综合管理的“湾（滩）长制”的拓展与延伸。

“湾（滩）长制”实行以具体海滩的小微单元为治理对象，以近岸海洋生态资源保护为主要任务，[11]现已成为浙江省海洋生态治理的一大创新举措，得到了中央的高度肯定，标志着将在更高起点上探索建立陆海统筹、河海兼顾、上下联动、协同共治的海洋生态环境治理长效机制。

（三）实施海洋生态环境“蓝色海湾”整治行动

从2016 年起，以“蓝色海湾”为代号，国家开始着力进行海洋生态环境整治修复工作，以海湾为重点，拓展至海湾毗邻海域和其他受损区域，最终目标是要实现“水清、岸绿、滩净、湾美”。浙江省在2018 年全面启动实施海岸线整治修复三年行动，共整治修复海岸线65.9 千米，其中典型的如舟山市普陀区沈家门港湾、宁波市北仑区梅山湾和温州市洞头区的“蓝色海湾”整治行动等。

舟山市、宁波市、温州市的“蓝色海湾”整治行动均通过控制污染源和清理污染物来提升海湾生态环境，强调政府主导且充分发挥当地特色旅游资源，提升旅游价值。舟山市普陀区沈家门港湾 “蓝色海湾”整治项目被选为践行“两山”理论的典型案例，其做法主要为：一是通过搬迁污染工业厂区、拆除废弃码头和清理近岸垃圾开辟绿色通道，提高污染清理效率；二是通过海湾海底清淤、生态湿地修复和滨海廊道建设同步治理陆域海洋，通过陆海统筹提升修复效率；三是将生态理念与当地人文环境有机结合，全面提升特色渔港小镇旅游价值。宁波市北仑区梅山湾“蓝色海湾”整治项目是以改善生态环境为基础、以提升生态价值为核心，在梅山湾架构了“1+N”综合治理体系。温州市洞头区“蓝色海湾”治理不仅有政府的宏观把控，还吸引了更多的社会资本参与海洋生态环境治理，并出台行业治理标准和蓝湾指数评估规范。温州市在海洋环境治理的司法协作上也进行了创新尝试，如联合司法部门构建海湾生态司法保护协作机制。目前，舟山市、宁波市、温州市等3 个国家“蓝色海湾”整治行动项目已通过验收，走出了一条践行“两山”理论，奋力建设“海岛大花园”，助推海洋强省建设的可持续发展之路。

四、浙江海洋生态文明法治建设的现状审视

通过对多年来浙江海洋生态环境治理的制度实践和机制构建的过程分析显示，浙江省已形成了以综合性地方立法为基础，以单向性规划、行动方案、实施意见等低位阶政府性柔性措施为主导的制度体系构建，生态环境建设成效明显。以2020 年浙江近岸海域水质为例，海水水质优良率大幅提升，一、二类海水面积占比43.4%，与上年相比，一、二类海水面积占比上升11.4 个百分点，优良率达到历史最高水平。[12]但检视浙江海洋生态文明法治化进程，仍存在立法体系不够健全，执法、司法和守法体系有待完善等问题，生态文明建设的现实困境和影响因素在短期内难以突破。

（一）立法体系尚未健全

其主要原因在于全国性的《中华人民共和国海洋基本法》虽被列入全国立法计划，但何时出台尚不确定；《海洋环境保护法》在2017 年修订后，2018 年国家机构改革之后的立法修改尚未完成，致使省级层面海洋生态环境制度化建设因上位法规范不足，也存在不完善之处。如《浙江省海洋环境保护条例》对跨行政区域的海洋环境污染治理并未作出相应的规定；《浙江省渔业管理条例》中对造成渔业污染事故的单位、船舶和个人未作出明确的行政处罚规定，主体责任人不明确；《浙江省无居民海岛开发利用管理办法》对无居民海岛环境破坏的责任主体没有明确，只规定“县级以上海洋主管部门及海洋执法机构应当加强对无居民海岛开发利用的管理”（第二十六条），相应权责未予细化，等等。

（二）执法、司法和守法体系建设存在瓶颈

一是执法治理机制支撑不足。浙江海洋生态环境治理具有跨行政区域和陆海联动性特点，但执法的联动机制尚没有建立,执法合作非常态化致使执法效果受到影响。二是司法机制有待优化。《海洋环境保护法》已经明确了跨区域海洋环境保护工作的协商机制，但未将司法机关列入其中，如检察机关作为法律的监督机关和环境公益诉讼的主体，无法在跨区域海洋生态环境治理中构建有效的检察协作机制。《海洋环境保护法》《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国民事诉讼法》对于海洋环境公益诉讼的主体范围规定不一致，在这种起诉主体多元化的制度设计中，究竟由谁提起或由谁主导海洋环境公益诉讼才最合适，出现诉权冲突时如何确立起诉顺位，亟待进一步明确。[13]三是守法主体参与有限。当前，社会主体参与海洋环境治理没有得到充分重视，仍然依靠政府为主导发动社会参与的方式展开，基于政府、企业、社会组织和公众共同参与的守法体系构建尚未完成，海洋生态环境损害的违法犯罪行为如陆源排污、违规捕捞等仍在一定程度上存在。

（三）海洋生态文明建设的现实困境难以在短期内得到突破

浙江海域特别是长江口和杭州湾近海海域航运繁忙、海洋生态环境系统脆弱、生态承载力不强，给海域生态环境治理带来了较大压力。长江口和杭州湾附近的东海海域是全球最大的货物吞吐量港（宁波舟山港）和全球最大的集装箱港（上海港）所在地，长三角海域是国际航行船舶航线密集程度最高的区域之一。近年来，该区域的中国（浙江）自由贸易试验区油气产业发展迅速，船舶排污、油气扩散等环境损害风险点多，对近海海洋生态环境保护提出了更大的挑战。根据《2020 年中国海洋生态环境状况公报》数据分析显示，尽管东海海区的海洋生物群落结构整体相对平稳，但相关的陆源污染物排放和其他海洋开发活动仍对近岸局部海域海洋生态环境造成了较大压力，绿潮、赤潮、海水入侵、土壤盐渍化与岸滩侵蚀等生态环境问题依旧存在，近岸典型生态系统健康受损，部分海湾、浅滩、河口等生态系统处于亚健康甚至不健康的状态。[14]

五、优化浙江海洋生态文明建设的法治化路径

随着海洋生态文明建设的推进，我国多次修改了《海洋环境保护法》，从理念上实现了从“污染防治”到“生态保护”的转变。浙江在海洋强省建设过程中需要重点关注海洋生态文明的法治化建设，通过优化立法体系推进制度完善，通过优化执法、司法和守法机制完善法治支撑和实施体系。

（一）完善立法，推进海洋生态环境的制度体系建设

一是系统性修订《浙江省海洋环境保护条例》，优化相应制度。国家对《海洋环境保护法》的修改正在进行中，浙江省应全面审视《浙江省海洋环境保护条例》，既要全面体现“陆海统筹”理念，恢复海湾生态服务功能，清理海滩和岸滩，加强海湾综合治理，恢复优质岸线，也应将浙江海洋生态治理的相关经验融入立法，如可将“湾（滩）长制”纳入《浙江省海洋环境保护条例》，以地方法规的形式把这一制度确定下来，明确“湾（滩）长制”在海洋环境保护中的法律定位以及相关主体的权责等。

二是推进专项性立法进程。2015 年《中华人民共和国立法法》修改后，设区的市在环境保护领域具备了地方立法权，海洋生态和环境立法可通过专项性立法进行规制，尤其是针对海洋保护区、海洋公园的保护立法，如舟山市在2016 年出台《舟山市国家级海洋特别保护区管理条例》后，涉及贝藻类捕捞许可、海钓许可等制度已经成为海洋生态环境保护的制度创新，受到全面关注，该条例在2021 年又进行了相应修订完善。浙江省还需要进一步完善《浙江省南麂列岛国家级海洋自然保护区管理条例》《宁波市韭山列岛海洋生态自然保护区条例》等地方专项性法规，以对接国家海洋公园建设，形成相应的特殊海洋区域保护制度。

三是完善基于陆海统筹的生态补偿制度。《海洋环境保护法》第二十四条规定：“国家建立健全海洋生态保护补偿制度”。生态补偿是协调经济发展与生态环境保护、促进环境资源可持续开发利用的有力措施。浙江沿海地区产业布局多样，陆源污染物排放对海洋生态环境的影响巨大，同时海洋经济开发占用了海域资源，亦对海域的生态环境造成较大压力，因此，需要从生态补偿主体、补偿对象、补偿途径、补偿标准等方面建立相应的生态补偿制度,采取经济补偿、生境补偿和资源补偿等补偿方式，[15]并将海洋生态环境被损害主体、为保护海洋生态资源做出贡献者等作为补偿对象。

（二）加强执法协作，完善海洋环境管理体制

海洋环境治理过程中涉及到海洋权益、经济利益、社会民生等问题，2018 年机构改革将海洋生态环境管理的政府职能统一由生态环境行政管理部门行使，构建了基于“陆海统筹”的环境管理体制，但这一体制尚无法解决海洋环境治理跨区域、跨层级的管理冲突。在现实的海洋环境污染事件中，较多涉及跨陆域和海域、跨不同行政区管辖海域，事件应对往往会超越现有各层级涉海行政管理部门、生态环境行政管理部门的职能权限，在执法中各层级、各部门协同的必要性不断得以凸显，当前海洋环境管理体制仍存在进一步完善的必要。因此，可以尝试在省级层面组建生态环境委员会，将生态治理功能综合化，委员会的组建有利于解决跨陆海、跨行政区相关部门协调不足的困境，既能从“陆海统筹”原则关注大生态的治理理念，也能从整体性治理视角出发将海洋生态环境治理提高到省级战略发展的高度。

除了机构设置外，海洋生态环境的执法协作也十分必要。一是跨行政区域的环境执法协作。如上海、福建、浙江的海洋执法队伍可以通过专项性的执法行动推进联合执法，通过构建常态化的执法协作机制促进协作执法，解决跨行政区相关海洋环境问题。二是跨部门海洋执法协作。在综合化环境执法体系建立后，跨部门的海洋环境执法部门如海事、生态环境、渔业等部门在海区生态环境的协同执法机制也应逐渐完善。2021 年，《中华人民共和国海警法》实施后，明确规定“国务院有关部门、沿海地方人民政府、军队有关部门和海警机构应当相互加强协作配合，做好海上维权执法工作”，跨部门海洋执法协作将成为常态。三是跨行政层级的环境执法协作，例如地方海洋执法队伍中存在上下级执法队伍的协作。近年来，自然资源部东海局牵头上海、浙江、福建等省市上下协同，在东海海域开展协作执法，对有效推进浙江海洋生态环境治理有积极意义。四是跨国家海洋执法队伍协作。如在东海海洋环境治理方面，最近几年中国与韩国、日本在环境应急领域开展执法上的合作逐渐得到重视，但相关合作机制仍有待完善。

（三）完善司法协同机制，构建司法支持体系

整体性治理是海洋环境治理基于生态系统特征的治理目标和手段，从“合作”到“协同”更多体现为治理目标和行动上的一致性，故而需要在社会和政府（民行）、检察机关与政府（检行）、法院和检察机关（法检）的衔接、合作上促进机制完善。一是促使法检协作。人民法院和人民检察院通过共同合作，支持起诉，完善公益诉讼机制，为维护环境公正提供司法保障。二是构建多主体信息共享机制，如在浙江全省沿海率先建立海洋生态环境法律监督信息平台，实行跨区域信息共享，对案件审理前证据采集、报告书出具等事项实现跨区域多部门共同参与，利用数字化转型加快司法协同，并探索建立数字化司法救济支持体系。三是构建司法救济的监督体系。检察机关按照法律规定的监督职能，在检察过程中针对破坏生态环境的行为，可以直接向海洋环境监督管理部门、相关的公益组织告知有关案件线索，督促其提起公益诉讼，或委托有权开展调解活动的有关部门开展调解工作。

另外还需要完善海洋环境公益诉讼的支持机制。海洋生态环境诉讼机制是司法参与海洋环境治理的突破点，针对现有司法支持体系的不足，需要完善相互支持、功能互补的海洋环境公益诉讼体系,大力发展海洋环境保护社会组织，建立诉讼费用合理分担和缓减免机制，[16]建立海域互联网诉讼平台，实现诉讼的便捷性等。

（四）促进公众参与，优化守法机制

海洋生态文明建设是促进国家海洋事业发展的重要基础，也是走绿色发展之路、推动海洋经济高质量发展的坚实保障。环境治理的基本途径是鼓励公众和社会组织参与治理，构建生态文明守法体系，明确环境治理的主体责任，优化社会守法机制。一是形成社会公众参与海洋环境治理的基础力量。海洋生态文明建设需要形成海洋命运共同体理念，将国家、社会、企业和公众构建成一体化的“生态命运共同体”，以政府为主导组建海洋环境社会参与的相关组织，形成环境守法的基础力量。二是构建社会公众参与海洋环境治理的信息和技术平台。通过数字化等手段强化环境信息平台构建，促进信息共享。作为相关组织实施环境守法的需要，信息化平台的构建和使用有利于公众在第一时间掌握环境污染信息，并监督海洋污染的治理过程。行政机关、司法机关应加强和海洋公益组织、社会公众在信息共享方面的紧密合作，促进污染治理效能提升。三是构建“三位一体”守法体系。从制度上进一步明确生态环境行政管理部门的权力清单，规范政府职责及行政机关执法行为；完善海洋生态环境公益诉讼制度，为守法体系构建提供司法保障；建立环境损害案件线索举报奖励制度、第三方监督机制等，促进社会守法路径清晰、监督有效，从而建立起政府精准司法、司法机关有效监督、社会公众积极参与的立体式守法体系。