吉林省残疾人福利制度的问题分析及对策

刘 佳，徐述娴

（长春大学，吉林长春，130032）

党的十九大报告明确提出“发展残疾人事业，加强残疾康复服务”。残疾人也属于小康社会的一份子，建成小康社会的愿景不能少了残疾人。在脱贫攻战中，推进残疾人社会福利制度的完善是不可缺少的一环，要凝聚社会力量，增强团结协作，结合具体情况制定因地制宜的残疾人福利制度，发展残疾人事业，以此来保障民生建设、推进社会总体发展。当前吉林省正处于残疾人福利制度建设的新时期：一方面，国家着力建设城乡居民福利制度体系，这给吉林省残疾人福利建设提供了良好的发展环境；另一方面，吉林省有关残疾人福利保障的新旧制度正处于过渡衔接阶段，发展完善相关制度的难度较大。要明确残疾人群体现状及其需求，深入了解残疾人福利制度的状况，在原有政策框架的基础上加以完善，以此改善残疾人群体生活质量，增强残疾人群体的自信与平等感。

一、吉林省残疾人福利制度存在的问题

（一）残疾人福利权益保障不完善

目前，在残疾人权益保障方面的法律法规包括《残疾人预防和残疾人康复条例》《残疾人教育条例》等，吉林省出台了《吉林省法律援助条例》《关于扶持残疾人自主创业意见》等，鼓励并保护残疾人群体平等地参加社会活动，吉林省也将残疾人社会福利保障纳入重点工作之中。但是相关机制仍不完善，残疾人权利仍然有被侵害现象。尽管有了专门保障残疾人权利的法律法规，但是政策的执行过程中还缺乏专门机构有效的监管和救济，残疾人由于教育水平和信息获取能力受限等原因，还缺少维护自身合法权益的意识。由此看来，部分残疾人群体无法有效地利用法律武器充分获取生活保障和社会救济。

（二）残疾人福利事业资金投入不足

目前，吉林省残疾人享受的社会福利保障资金还存在来源匮乏的问题。一方面，虽然政府对残疾群体福利保障关注度提升，资金投入不断加大，对残疾群体的社会保障资金分配有了明显倾斜，但现阶段针对残疾人的公共保障金还难以满足实际情况的需要。另一方面，虽然残疾人就业保障金的征缴成本进一步降低，征缴效率提升，但是这部分就业保障金仍无法精准投放、灵活使用，大部分用于帮助残疾人寻找就业机会，无法有效地关照无劳动能力的残疾人士。当前吉林省对于残疾群体社会福利保障的投入增幅无法满足残疾群体日益迫切的需求。省内相关部门与各级残疾人帮扶组织联手，每年在重大节日组织募捐活动，市州一级仅长春市计划建立一个为肢体残疾人提供轮椅的专项基金，其他市州尚未建立专门的基金、奖励和支持机制对残疾人实施帮扶。

（三）残疾人福利保障范围和力度有限

目前吉林省残疾人社会福利保障范围和力度方面存在三个主要问题：一是社会福利保障覆盖率低；二是保障门槛高；三是特殊需求保障标准不合理。例如，将贫困残疾家庭的复杂现状过度简化，对于贫困的残疾人和健全人的低保政策标准几乎相同，保障政策并未有效对残疾人进行倾斜。而贫困的残疾家庭又要比健全人家庭多出其他特殊开销，例如残疾治疗、康复训练、辅助设备购买等，导致很多残疾人小病就熬、大病就拖，使原本可以治好的疾病最终拖成终身残疾，导致家庭陷入贫困窘境，这种情况比较常见①王新宪，等.关于采取有效措施切实解决残疾人医疗难问题的建议［J］.中国残疾人联合会专门协会工作简报，2007（3）：6.。将残疾人和健全人按照统一标准进行福利保障，并不能达到实质上的社会公平，在力度上也还不能满足残疾人的现实需要。

（四）残疾人福利保障形式过于单一

目前，社会保障已经能与残疾人的残疾特征进行适配，部分残疾人也已经初步解决了基本生活问题，其需求逐渐转为医疗救助、康复训练等高层方面。例如，按残疾类别来看，听力残疾人大部分需要听觉辅助器具来改善听觉水平，融入正常社会；智力精神残疾人需要生活服务和法律援助，用来维持日常基本生活，解决遇到的不公正待遇。按残疾等级来看，四级残疾人迫切需要最基础的医疗援助；二级、三级残疾人的主要需求是辅助器具以及康复训练；一级残疾人由于可以进行一部分日常生活和社会活动，其需求主要体现在就业和脱贫上。目前，残疾人的特殊需求尚无明确法律法规来进行大范围的覆盖满足，帮助残疾人群体走向社会的保障制度有待完善。对于不同层次、不同需求的残疾人，相关部门仍然很难做到精准帮扶，为其排忧解难，帮助其融入社会。

（五）农村残疾人福利保障问题突出

农村残疾人的社会福利保障问题与城市残疾人的问题相比较更为突出。尽管农村地区残疾人的生产力水平得到了很大的改善和提高，但与吉林省的平均水平相比仍有很大差距。与此同时，残疾人返贫的现象还是很严重。其次，就算是刚刚实现脱贫的残疾人家庭，其收入水平不高，增收能力还比较弱。最后，农村残疾人的文化水平受客观条件的制约普遍不高，对先进生产技术的接受能力较弱。

二、吉林省残疾人社会福利制度存在问题的原因分析

（一）残疾人福利保障制度的立法滞后

目前，虽然有明确法律具体规定残疾人享有的基本权利，但对残疾人社会福利保障的相关法律法规尚待健全，无法有效满足残疾人多层次的不同需求。这不仅阻碍了残疾人社会福利保障的发展进程，还由于对残疾人的社会保障立法滞后，导致了残疾人和健全人社会保障的进一步割裂。

（二）残疾人福利资金投入机制不健全

当前，吉林省残疾人的社会援助主要还是来源于自己的亲戚朋友，在社会层面很难取得直接的经济和生活援助。这主要是由于残疾人社会保障资金供给途径单一、零散，资金筹集方式也十分有限，即政府投入为主，福利彩票与基金会为辅。除此之外，社会投入和捐助的部分比例很低。在社会投入和捐助中，长期稳定可靠的捐助体系尚未建成，对社会捐助的激励缺乏，基金管理不够透明公开，这导致社会投入基金较少，在残疾人特别需要帮助的时候，能够使用的资金往往是杯水车薪。

（三）残疾人特惠福利保障范围相对缩小

目前，“普惠加特惠”是社会普遍认可的一种残疾人社会福利保障模式，而特惠则是这种模式下残疾人多层次需求得到有效满足的重中之重。但是当前吉林省正处于经济转型期，传统的残疾人社会保障方式逐步淡化，而新的保障制度还没有建立健全，导致残疾人能享受到的社会福利保障范围逐渐缩小。当前，残疾人享有的社会福利保障仅包括多年前建立的养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险以及城乡最低生活保障，而没有适应新时代新形势的社会福利保障体系。除此之外，伴随人口红利褪去，人口老龄化问题也显现出来，从而导致残疾的发病率也在增加，残疾人的经济水平往往无法与健全人的经济水平同时提高，这进一步拉大了残疾人与健全人的收入差距，并且随时间推移，这种差距带来的负面影响将越发明显。

（四）服务体系不完善影响服务多样化

残疾人保障需求的不断变化、增长和转型，也给社会福利保障体系带来了新的挑战和压力。现阶段，残疾人对生存性保障需求较多，在残疾人所需社会保障中所占比重较大，对于残疾人的基本生活保障问题，本就是国家要着力解决的重点问题，即使国家在改善残疾人基本生活状况、扶助残疾人平等就业等普遍需求方面的力度不断加大，但仍然没有建立起针对不同类别残疾人的特殊性需求，比如心理康复治疗和特殊医疗器械的需要等服务性保障体系，相关专业机构、社区与家庭之间没有形成相互衔接、便捷有效的服务网络体系，导致为残疾人提供多样化服务相对滞后。

（五）城乡残疾人福利制度发展不平衡

目前吉林省农村残疾人社会福利落实工作已取得初步成果，然而由于城乡二元结构与地区地域具体情况的差异等原因，残疾人福利保障政策在城乡差距较大，落实情况也不尽相同。随着城镇化的大力推进，农村财政收入和分配情况更加单一，这导致身处农村的残疾人群体无法保障最基本的生活，参加社会保险等社会保障的意愿很低，无法接受最低的保障服务。税费改革后，大量农村残疾人优惠政策失效，而相关福利保障措施却没有及时出台，导致残疾人的比较优势随之消失①王建伦.关于农村税费改革后应出台残疾人优惠政策的提案［J］.中国残疾人联合会专门协会工作简报，2007（3）：95.。因此，尽管农村现在已经采取了一些措施，但无法从根本上解决农村缺乏社会福利保障的问题。

三、解决吉林省残疾人福利制度问题的对策

（一）加快残疾人福利法治进程

法律是制度规范化的体现，立法是确保所有制度标准化的基本原则，只有促进法律的进步，才能有效地保障残疾人的权益。

首先，要积极推进残疾人社会福利保障制度的法制化。在吉林省完善残疾人保障办法中，要进一步探究残疾人社会福利保障的具体需求和内容，明确保障的根本目的，坚守保障的根本原则，厘清政府以及各级部门的工作职责，保证政策规范、有效、可行。

其次，吉林省要根据本省的具体省情，结合经济、地域等差别，在与《中华人民共和国残疾人保障法》等相关法律的配套衔接上，具体规定残疾人可以享受的社会福利保障范围、金额，保证相关政策法律能得到有效落实。

最后，要保证相关部门的法律执行力，将残疾人视为社会的一部分，来制定地方规章，将残疾人的社会需求纳入其中，紧密联系残疾人的社会福利保障，把有关残疾人群体各项社会福利保障措施落到实处。

（二）开拓多元化福利资金渠道

针对残疾人福利保障资金来源单一的问题，应当对公共财政资金进行有效的二次分配，将残疾人就业保障金、公益事业基金和社会资金支持共同纳入分配范围，从而保障资金来源畅通，分配有效。

1.加大政府部门的资金投入。明确残疾人对于住房和治疗项目的不同需要进行分类，在残疾人社会福利保障事业中设立专门的项目资金，并全部纳入政府财政预算。

2.加强对福利彩票的管理和使用。吉林省每年通过发行福利彩票募集的民间资金规模比较可观，目前在全国其他省份，如云南、湖南、江西等省都已经实行了这一政策，效果显著①湖北省残联，湖北省社科院.湖北省农村残疾人社会保障问题研究报告［C］.中国残联研究课题论文集，2006-2007：150.。

3.挖掘社会潜在资金来源。在推进社会筹款项目，加强依靠地方政府、地方财政发展残疾人事业的同时，也要注意挖掘社会潜在的资金来源，与慈善团体和民间基金会紧密联系，提高社会各界对残疾人士的关注度，积极从社会渠道募集资金，达到帮助残疾人解决多层次需求的目的。

（三）加大残疾人福利保障范围

1.基本生活方面

（1）提高保障标准，同时扩大城乡享受低保的残疾人对象范围，将残疾人和健全人的低保政策分开，为有能力工作的残疾人，特别是为在精神和智力方面有所欠缺的残疾人提供适度的社会保险补贴；针对参加养老保险且符合相关工作年限的残疾人办理因病提前退休的相关手续。

（2）响应国家对残疾人“重点保障、特殊扶助”的号召，应当对“一户多残”、重度残疾、贫困残疾等特殊残疾群体提高帮扶力度，扩大其能享受的社会福利保障范围，将对其专项使用的资金来源及去向高度公开化、透明化。

（3）大力解决残疾人住房问题。对于居住于危房、泥草房的残疾人，政府应当帮助其修缮改造，改善其住房条件，优先考虑和通过残疾人住房改造申请，加快改造流程的办理；对于重度残疾人士，政府应当根据当地补助金基本标准，适当提高保障金额，保障这类残疾人士的基本住房要求。

2.就业方面

（1）在政府开展就业相关工作时，要将残疾人群体纳入工作和评估范围；为保证残疾人稳定就业，应当预留出部分公益性岗位名额，对国家和地方针对残疾人就业的相关政策高度重视、认真落实。

（2）为确保残疾人就业相关法律法规与政策的有效落实，相关部门应当定期检查监督，对招聘单位在招聘过程中对残疾人进行歧视和不公正待遇的情况，按照规定进行处罚与警告；还要保障已经在工作岗位上的残疾人得到公平合理的对待，建立和完善残疾人失业保障。

（3）将工伤保险相关程序纳入绿色通道，确保工伤残疾员工快速顺畅地进行保险服务、工作认定和待遇兑换等相关流程。

3.医疗和康复方面

（1）区别残疾人与健全人的合作医疗制度。在资金统筹方面，应当将残疾人与健全人分为两个不同资金通道进行分配，同时降低残疾人的医疗费用，上升重度残疾和特困残疾群体的补助标准，降低农村地区残疾群体医疗保险报销门槛，扩大报销范围。

（2）扩大福利保障范围。将精神病患者门诊服药、聋儿辅助器械配备、脑瘫儿童物理治疗、自闭症儿童康复训练、智残儿童心理治疗等残疾人康复诊疗项目纳入基本医疗保险的范畴之内。

（3）采取分类救助。将疾病类型作为标准来确定救助方案，由政府和相关社会组织共同资助，建立相应的帮扶基金会。还要把城镇待业和无医保的残疾人纳入大病医疗保险的范围之内，提高重度和特困残疾人的补助金额。

（四）完善残疾人基础服务设施

1.发挥社区在残疾人服务中的重要角色作用。在社会卫生服务中加入残疾人身心康复相关服务，利用社区特有的信息相对称优势，重点对智残群体提供心理健康恢复的相关服务，同时为肢体、智力残疾群体提供康复训练相关服务，明确社区职责。

2.加快各级残疾人康复中心建设。2010年吉林省残疾人康复就业中心全面竣工并投入使用，可以提供残疾人康复训练、职业技能培训、就业指导等多项服务。与此同时，应当提高康复中心相关人员的护理水平，增加康复中心数量，扩大能享受康复就业服务的残疾人范围。

3.推进城市无障碍设施建设工作。针对部分轻度残疾人的社会无障碍设施建设应当融于城市发展整体规划当中。吉林省应当结合目前相关设施的建设进度以及城市规划情况，研究制定相关无障碍设施的管理条例，并抓紧落实，使得无障碍设施管理法制化、条理化。

（五）统筹城乡残疾人福利均衡发展

当前残疾人群体中，农村残疾人比重较大，且社会保险体系尚不健全，是残疾人问题的重灾区。因此，农村地区相关残疾人独立保障应当纳入重点工作之中，相关养老保险、低保、新农合等保障措施应当对农村残疾群体政策偏斜。

1.有关部门按照不同的贫困等级，结合贫困残疾家庭的具体情况进行补助和帮扶。为适应农村经济发展水平低、残疾人收入不稳定的状况，可以灵活改进对投保人的年龄、额度、次数的限制，保证残疾人可以根据不同残疾程度提前领取相应保险金额。

2.在农村低保建设完善过程中，对残疾人进行政策倾斜。保证所有符合条件的农村残疾家庭列入低保对象范围之中，保障其最基本的生活，并对不同残疾程度、不同残疾特征的家庭进行分类精准的保障。除此之外，可以提高特别保障比例，保证残疾人保障金额高于健全人。

3.调整新农合和大病医疗政策规定。增加农村残疾群体享受新农合的补贴金额，重点关注贫困残疾群体的医疗救助，来缓解高额医疗费用给轻残疾家庭带来的沉重负担。

四、结论

吉林省残疾人社会福利制度建设正处在重要的历史机遇期。近年来，吉林省新增财力的大部分用于改善民生，省委省政府也下发了促进健全残疾人社会事业发展的实施意见，召开相关会议，做出总体部署，争取在振兴经济的过程中，保护残疾人的相关权利、提高残疾人的生活质量和社会参与度。在此环境下，残疾人社会福利保障工作应当法制化、规范化推进，保证资金投入来源多样化，弥补城乡残疾人社会福利保障水平的差距，力求使全省残疾人社会参与度、认可度向健全人靠近，共同享受改革发展的美好成果。