高校教师“预告辞职权”的司法适用疑难和立法完善——兼评《事业单位人事管理条例》第17条

张夫美，徐宜可

（河南理工大学，河南 焦作 454000）

一、问题的提出

预告辞职权，是法律赋予劳动者不以用人单位的同意为前提，也不附加任何实质条件，仅需履行通知义务即可解除劳动合同的权利。［1］劳动合同法假定，市场经济中劳资双方的地位是不平等的，用人单位利用其强势地位垄断意思自治，与劳动者签订的劳动合同具有不平等性。［2］因此，法律赋予劳动者“预告辞职权”，借此对用人单位形成威慑，敦促用人单位改善工作环境，提高劳动者的福利待遇。多数学者认为，公立高等院校的在编教师（以下简称教师）开展教学科研工作，通过提供智慧和劳动力获得报酬，当然属于劳动者。因此，也当然的享有预告辞职权。

2014年出台的《事业单位人事管理条例》（以下简称条例）第17条规定“事业单位工作人员提前30日书面通知事业单位，可以解除聘用合同。但是，双方对解除聘用合同另有约定的除外。”该条款吸收借鉴了劳动法第31条、劳动合同法第37条关于劳动者预告辞职权的几乎全部内容。同时，也通过“但书”的形式将事业单位工作人员的预告辞职权和普通劳动者的预告辞职权做了区分。即，条例第17条将劳动合同法“一刀切”式的立法模式转变为“一般+约定”的立法模式，既赋予了高校教师“预告辞职权”，同时又明确双方可以通过协商的方式对“预告辞职权”的实现进行自主限定。不过，高校教师的预告辞职权是否可以通过约定的形式被放弃或撤销，现有立法并没有予以明确，整齐划一的30天预告期在人事关系中是否具有现实可操作性？笔者结合条例实施以来“预告辞职权制度”在高校人事关系中的具体运用，探讨制度适用的正当性基础和基本价值遵循，以期实现法律与现实的良性互动。

二、高校教师预告辞职权制度的实践问题透析

笔者从中国裁判文书网上筛选出有效裁判文书36份作为基础资料进行了整理归纳，分析如下：

（一）高校教师辞聘类人事争议案件多发，条例第17条作为裁判依据不足

高校教师“辞聘类”人事争议案件近年来呈逐年上升趋势。涉高校类人事争议案件多系因人才流动而引发的辞聘类人事争议和履行聘用合同类人事争议，且教师作为原告要求解除聘用合同的案件数量占比较高。从司法审判规则的角度来说，教师要求解除聘用合同，更多时候是要求法院确认其“单方解除权”的合法性，保障其辞职权的实现。这一方面说明了“终身教职制”等传统的教师与学校之间的身份关系被逐渐打破，高校与教师之间的人事关系趋于契约化。另一方面也说明，条例第17条预告辞职权的立法设计并不能有效规范社会实践，高校与教师之间因辞职问题引发的矛盾较多且难以调和，高校教师退出机制不够灵活。

条例第17条“预告辞职权”的规定，在司法审判中并没有充分发挥其裁判依据的作用。通过司法案例可以看出，在辞聘类人事争议案件中，条例第17条作为裁判依据被援引的比例较低。《关于在事业单位试行人员聘用制度意见》《劳动法》《劳动合同法》以及最高人民法院关于人事争议案件的相关司法解释或答复在司法审判中被援引的比例也很高。2002年出台的《关于在事业单位试行人员聘用制度意见》第6条“间隔6个月后第二次辞职方可单方解除聘用合同”作为裁判依据被援引比例甚至超过了2014年颁布实施的条例第17条的援引比例。另外，司法机关在处理涉教师“辞职权”实现的人事争议类案件的过程中，在法律适用和法律选择上也更倾向于选择相对保守的制度规定。这说明了条例第17条的立法规定与社会实践存在落差，并不能很好的指导现实。同时也说明，人事关系相对劳动关系具有复杂性，借鉴劳动法律法规关于“预告辞职权”的规定，并将其应用于人事关系中，有将复杂问题简单化的嫌疑，导致立法规定被闲置，不能正向的规范社会实践。

（二）条例第17条“但书”规定在实践中缺乏真正的协商性

聘用合同多为“格式合同”，条例第17条“但书”规定流于形式。从微观上讲，当事人之间的约定应是当事人之间最大的法律，是确定双方当事人之间权利义务的主要依据。条例第17条“但书”部分通过授权式立法的形式，赋予了双方当事人自由协商的权利，将辞职权实现与否的权利义务边界交由高校与教师自主确定，充分尊重个人自主意志。但实践中，高校教师聘用合同文本多由省、自治区、直辖市的人力资源和社会保障局（厅）在相关文件中制定，采用的是格式文本；也有少数学校是自行制定聘用合同的格式文本。而涉及教师辞职权实现、聘用合同解除的相关内容在聘用合同中也通过格式条款的形式予以了规定。聘用合同的格式化，弱化了学校与教师在权利义务拟定中的协商性，而强化了行政命令性，“约定”并不能真正体现教师的意思自治。条例第17条但书的规定流于形式，甚至有时成为聘用单位限制教师流动的合法性依据。

高校固化的教师身份行政隶属性，是条例第17条但书规定流于形式的内在原因。长期以来，国家将高校教师界定为国家干部，参照公务员的管理模式对高校教师进行人事管理，因此国家对高校教师的离职、教师的被辞退、开除等事项都设置有严格的实体和程序性法律规定。为适应市场经济的发展，实现校际之间高层次人才的资源共享，国家对高校教师推行聘用制改革，并逐渐形成了以聘用合同为基础的新型人事管理模式。从法律角度分析，这意味着国家欲以“聘用合同”这种法律形式来重新界定事业单位与高校教师之间的关系。［3］长期处于政府领导的高校对外部环境的发展和变化反映并不敏感，对于将原本封闭的高校人事管理放置到开放的社会人力资源市场中，进而实现高校内部人力资源与社会资源的动态交换，高校缺乏主动变革的精神，更多的持谨慎观望态度。因此，立法虽赋予双方协商的自由，但在对未来不可预告的情况下，高校会选择利用其强势地位对教师的意思自治进行限制，进而获得一定程度上的主动权。究其根源，是因为教师身份行政隶属性的固有思维难以改变。

（三）“30天”预告期的设置实践操作性不强，立法规定流于形式

“预告期”设置的本意是为聘用单位找寻替代性人员预留时间，降低人员辞职给用人单位带来的影响。劳动合同法设置整齐划一的30天预告期在理论界已广受诟病，而事业单位仍沿用30天预告期的设置，司法适用性不强。

首先，相对于普通劳动者而言，高校教师的可替代性周期较长。我国推行高等学校教师聘任制，在实体方面对高校教师设置有较高的资格准入标准和专业技术要求；在聘用程序方面也有明确要求，如：发布招聘信息，组织考核（初审、考试、复审），签订聘用合同等等。通过实践探索，聘用关系的建立从开始到正式签订聘用合同一般需要3-4个月的时间。因此，高等院校在30天内几乎不可能重新招聘到合适的教师，即使有教师暂代工作，也不能完全契合原有的工作内容和工作性质。

其次，教育教学活动是特殊的工作过程，不适宜将教师的辞职权和普通劳动者等同。教师从事的教育教学工作具有很强的人身属性，教师本人的作用对学生的学习和生活起着不可替代的影响。频繁的教师变动会导致教学内容、教学方式的不断变化，会影响学生的学习效果，对学生的受教育权造成冲击。举个例子说明一下：如某高校教师张某担任三门课程的主讲老师，涉及学生两百余人，但该教师在学期中提出离职申请，如果保障其辞职权的“即时”实现，学生的受教育权则必然会受到或大或小的影响。因此，30天预告期的立法设计，缺乏实质正当性，这也是司法机关在处理辞聘类人事争议案件中态度相对保守的主要原因之一。多数法院对教师辞职权实现均采取相对谨慎的做法，部分法院则采取回避态度。

三、高校教师预告辞职权制度的理论研究现状及价值遵循

（一）公益优先：高校教师预告辞职权受限的正当性基础

多数学者认为，“公益服务领域内的职工合法权益，将必然受到来自于公益保护的影响或限制”，［4］也就是说当社会公益的维护与个人私权产生冲突的时候，个人私权应让位于社会公益。在我国，高等院校承担着国家人才培养和科研开发的社会重任，属于公益二类事业单位，其健康稳定发展，涉及到几乎所有社会成员的利益。虽然，近年来国家在重点推进事业单位人事管理体制改革，欲建立高校与教师之间平等的市场主体关系，打造“能上能下、能进能出”的人才管理模式。条例第17条赋予高校教师预告辞职权就是事业单位人事管理体制改革的阶段性成果。但高等教育事业的公益性并不会因事业单位人事管理体制的改革而发生变化，公立高校作为事业单位仍将长期存在。因此，法律虽赋予高校教师享有和普通劳动者一样的预告辞职权，但基于公益维护的需要，双方可以通过约定的形式对高校教师的预告辞职权做出一定的限制或为教师辞职权的实现设置一定的条件。这也应是条例第17条但书规定的立法原意和正当性基础。

（二）权益平衡：预告辞职权的受限范围应以公益保障的“必要性”为限度

条例第17条赋予高校教师的预告辞职权并非是绝对权，双方可以通过“另外约定”的形式对预告辞职权进行限制。但预告辞职权是否可以通过约定的形式被取消或放弃？学界通说认为，劳动者的预告辞职权是不可以通过“约定”的形式被取消或放弃的。［5］主要原因在于，如果任由双方自主约定放弃预告辞职权，会导致用人单位利用其优势地位“强迫”劳动者“自愿放弃”辞职权，进而导致立法原意不能实现，立法规定流于形式。也有学者认为，劳动者预告辞职权并不是不可以放弃的权利。在不损害国家、集体或第三人合法利益的前提下，只要劳动者出于自己真实意思表示，法律没有必要对其意思自治加以限制。通过上文分析，我们可以看出，在司法实践中，条例第17条但书的规定在实践中缺乏真正的协商性，往往成为高等院校限制人才流动的手段之一。高校固化的教师身份行政隶属性和教师的弱势地位，导致教师的个人意愿并不能经常被考虑。因此，法律需要对高校教师的预告辞职权设置底线式保护，在允许双方通过“另外约定”的形式对预告辞职权进行限制的同时，应明确高校教师的预告辞职权的受限范围应以公益保障的必要性为限度，而不应做扩大解释。

（三）制度适用困境

事业单位是中国计划经济体制的产物，承担者国家的教育、医疗等诸多社会事业，拥有庞大的人员组成。计划经济时代，事业单位与工作人员之间是一种完全意义上的行政隶属关系，受国家政策和行政法规的调整。事业单位的人事管理体制改革以“人员聘用制为核心”进行设计，从法律角度分析，意味着国家欲以“聘用合同”这种法律形式来重新界定事业单位与高校教师之间的关系，欲打造高校与教师之间平等的市场主体关系。但也许是应然的立法设计，并不能适用长期以来高校与教师社会地位不对等的实然状态。条例第17条赋予高校与教师可以通过“另外约定”的形式对预告辞职权进行限制，但因规定过于原则和笼统，该条在司法实践中并不能充分发挥其裁判依据的作用，且因存在不同的价值判断标准，存在不同的司法解释和司法适用。通过研选的案例分析，我们也可以看出司法机关在处理辞聘类人事争议案件的过程中仍然面临着法律选择和适用困难的实践难题，且因解释规则的不同，存在“同案不同判”的现象。因此，笔者认为，面对辞聘类人事争议案件的多样性、复杂性，对高校教师预告辞职权的实现和受限范围，应通过立法或司法解释的形式设置底线式保护，并对司法适用原则和价值导向予以明确，建立适合辞聘类人事争议案件的独立的价值标准和裁判原则，以便更好的指导社会实践。

四、高校教师预告辞职权制度的立法展望

条例第17条赋予了高校教师“预告辞职权”，但基于事业单位的公益属性，教师辞职权的实现一定程度上受到了约束。权益受限的合理性范围，应以公益保障的“必要性”为主要考量指标，确保公益和私权的动态平衡。具体立法展望，笔者从“实体立法”和“程序立法”两个方面进行分析如下：

（一）实体法律规定

1.高校教师辞职权预告期的设置原则上以6个月为宜。如前所述，整齐划一的30天预告期不符合教育教学规律，实践操作性不强。高校教师的聘任周期一般为2-3个月左右，而高等教育一个完整的教学周期原则上为4个月左右。因此，预告期的设置应结合教育教学规律、学生的受教育权、合同性质的不同等等进行综合考虑，具体到立法设计中，可以设置一个最长预告期作为兜底条款。［6］另外，《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》也明确规定，教师提出的辞职申请两次间隔时间应以6个月为限。该意见在司法实践中被援引的比例很高，且经过了实践检验。因此，笔者认为高校教师的预告期可以6个月为最高限，这既体现立法上的延续性，也符合教育教学规律。具体实施方面，笔者认为可以从以下几个方面进行考量：首先，通过人事关系基本法做出一般性规定，明确预告辞职权实现的一般规定和基本原则，并通过设置最长预告期作为兜底条款进行宏观调控。其次，通过特别法的形式，根据事业单位性质的不同、岗位层次的不同等设置不同的预告期规则。如，可通过修改高等教育法的形式明确，高校教师的预告期可以根据岗位性质、聘期长短作出不同的规定，具体条款可设置如下：聘用为5年的，预告期以3个月为准，聘限每延长1年，预告期增加一周，但最长不得超过6个月等等。再次，在具体司法适用的过程中，可通过出台司法判例或指导文件的形式对司法实践进行指导。

2.立法应对条例第17条“但书”部分作出合理的限定。教师的预告辞职权如果可以通过“约定”的形式被放弃或撤销，预告辞职权的设置就形同虚设。首先，教师作为通过提供智力和服务获得报酬的人员，从广义上来说仍然属于劳动者。如果允许教师的预告辞职权可以通过约定的形式被限制或取消，实质上可能造成对教师辞职权的根本剥夺，违背了我国宪法、劳动法关于“劳动者应享有劳动权”的规定。其次，高校教师虽然相较于普通劳动者而言具有更高的社会地位和职业稳定性，但在信息获取和经济实力上相较于用人单位而言，仍然处于弱势地位。如果立法允许当事人可以通过自主约定的方式放弃预告辞职权，会导致用人单位利用其优势地位“强迫”劳动者“自愿放弃”辞职权。具体到实践中就会演变成职工在签订或续签聘用合同时，要么“自愿”放弃预告辞职权，要么走人。因此，笔者建议立法应对个人私益的实现设置底线式保护，禁止通过直接或间接的方式取消或放弃预告辞职权。但如果基于“社会公益维护”的需要，对教师预告辞职权“阶段性”的加以限制或取消仍有其必要性，但应将适用范围严格限制在“公益保障必要性”的范围内。立法设计可通过司法解释的形式作出，内容可具体如下：预告辞职权原则上不允许通过“约定”的形式被放弃或撤销，但存在以下情况的除外：（一）重大科研项目尚未结项的；（二）教学任务尚未完成，且学生不同意更换教师的；…其他基于公共利益的需要不得辞职的情况，等等。当然，预告辞职权的受限应是阶段性的，法律规定的特殊情况消失，教师的预告辞职权则应自然恢复。

3.对教师“单方解除权”优先行使的特殊情形，立法也应予以明确。通过上文分析我们可以看出当私权与公益产生冲突的时候，私权应该让位于公益而受到限制。因此，教师的“预告辞职权”是一种受限制的辞职权。但司法实践中，仍然存在一些特殊情况，教师的辞职权也应该被优先保护，如：双方签订的聘用合同尚处于试用期的；用人单位未履行或未完全履行聘用合同的；教师考入高等院校继续深造的；教师被录用或选调到国家机关单位工作的；依法服兵役的等等。对于上述情况，笔者认为双方之间稳定的聘用合同关系并未真正建立，或即使已经建立了稳定的人事聘用关系，但因第三方权利的介入或一方的违约，导致原有制度维护的公权和私权之间的平衡被打破；而此时，教师辞职权的“即时”行使更有利于社会公平正义的实现。因此，笔者认为教师单方解除权在上述情况下可优先行使。另外，现有人事法律法规，对高校解聘或辞退教职工的情况通过立法列举的形式作出了明确和严格的规定；基于权利义务对等原则，对于教师单方解除人事关系的情形也应通过立法列举的形式予以明确。

“法治意味着良好的秩序”，条例第17条的规定其立法价值既是为了维护社会公共事业的正常运行，同时也为了避免个人私益受到过度侵犯。但因规定的过于原则，其并不能有效指导实践。笔者结合教育教学规律和司法实践，认为社会公益和个人私权的维护并不是绝对的，而是一个动态平衡的过程，社会公益可以优先于个人私权收到维护，但个人私权的受限范围应以社会公益保护的必要性为限度。

（二）程序性法律规定

1.主体要件

国外很多国家将“预告解除权”的行使赋予了双方当事人，即用人单位和劳动者均可享有单方解除权。我国推行的事业单位人事管理制度改革，意味着国家欲通过聘用合同的形式重新界定高校与教师之间的人事法律关系，欲打造“能进能出”的人才流动制度。但，条例第17条立法明确，人事关系中预告辞职权的享有主体仅为“事业单位工作人员”，即在我国用人单位并不享有聘用合同的单方解除权。且此处的“事业单位工作人员”一般仅指与高校存在人事关系的编制内教职师，对于没有编制但与高校建立劳动关系的劳动者，或者高校内具有编制的工勤人员，均应适用劳动法律法规的调整。需要说明的是，我国现有的人事法律法规对高校单方辞退和解聘教师设置有严格的程序和实体法律规定。因此，人事关系中预告辞职权的行使并不必然包含用人单位。

2.主观要件

意思自治是民法的基本价值遵循。人事关系虽系介于公法与私法之间的法律关系，受公法和私法的双重调整。但司法实践中一般将人事争议纳入民法的调整领域。因此，教师预告辞职权的行使也应遵循意思自治的基本民法精神。具体到实践中，笔者认为应满足以下行为要件：①教师应向学校提出解除聘用合同关系的明确意思表示；②教师提出辞职申请后，应当于学校进行协商，双方未能协商一致的，预告期满，学校与教师之间的聘用合同关系解除，且教师不会因为预告辞职权的行使而承担相应的违约责任。

3.程序要件

预告辞职权，作为教师单方行为即可解除聘用关系的权利，其具体行使应该规定由充分和完善的程序要求。否则，会存在被滥用的可能。具体要求如下：首先，预告辞职权的提出应以“书面”形式向用人单位提出。主要是指教师将载明自己离职意愿的申请书以书面的形式作出，并签字按印。其次，书面解除通知应向单位做有效送达。即向用人单位的法定代表人、负责人、负责收发信件的部门或者被授权主体送达。再次，书面辞职申请应预留足够的预告期并载明合同解除的具体时间，预告期内教师仍应正常工作，并做好相应工作的交接手续。

五、结语

《条例》第17条的规定明确了高校教师的预告辞职权，且通过“但书”的规定为职工预告辞职权的行使带来了多种可能。但规则的灵活，带来的不仅仅是方便，还有矛盾和困惑。允许职工与单位自主约定预告辞职权，形式上体现了意思自治的精神，满足了聘用合同双方的不同需求，促进了事业单位的人员流动。但是，事业单位的公益属性，限制了预告辞职权的适用范围，即：教师预告辞职权的实现既不能遵循商事领域的契约自由精神，也不能完全适用“向劳动者倾斜的单方保护理念”，而应在公权和私益之间做一个有效平衡。因此，条例第17条但书部分的内容的设定不能完全放任由双方自行协商，而通过立法对其加以限制。限制的范围的必要性，需要我们以立法价值取向为基准，以社会公正为导向进行综合考量。同时，也需要我们结合社会实践，对预告辞职权涉及的核心内容，实践中运用存在难度及问题进行深入分析和研究，从大处着眼，从小处着手，进而实现公权与私益的动态平衡。