邻避困境的公众参与之法律规制

陈武略

（东南大学 法学院，江苏 南京 211189）

一、问题的提出

2020 年9 月23 日，重庆北滨路某小区业主收到了由重庆移动、联通、电信和铁塔公司联合发布《关于拆除华润中央公园通信基站的声明》，声明称由于少部分业主坚称“有电磁辐射”，而屡次无理破坏小区内多个通信基站的正常运行，且“强烈要求拆除全部基站”，铁塔公司和三家运营商决定尊重“部分业主”的要求，关闭拆除数个通信基站[1]。 在近年来通讯技术快速发展和应用的背景下，无独有偶，唐山市[2]、长沙市[3]等也都出现了类似上述的小区居民联合反对通讯运营商在小区内部建设信号基站的事件。

这类行为一般被称为“邻避”行为，即NIMBY（Not In My Back Yard）的音译词，最早由美国学者O’Hare 在上世纪七十年代提出[4]（407-458），是指在现代城市发展、建设的过程中，社会民众对于那些虽然能够为社会带来一定的公共利益， 但却具有一定危害或潜在危害的邻避设施建设在自己的生活范围内的抵触行为。 事实上， 邻避事件在我国早有发生，如2007 年厦门市反对PX（对二甲苯）项目事件、2009年广东番禹垃圾焚烧厂事件、京沈高铁事件、2013年成都市反对PX 项目事件等。 时至今日，根据国外学者以邻避设施性质对邻避冲突进行的阶段性分类[5]（24），我国正在从“反对污染性设施”的第一阶段向“反对非污染设施”的第二阶段过渡，即民众开始出现针对康养中心、养老院、公墓等非环境敏感型公共设施的邻避行为。

我国目前正处在社会高速发展的阶段， 社会利益构成由总体走向分化，社会权利由单一走向复杂，民众对于社会发展的参与意识和权利意识均在逐渐觉醒。 一方面，面对我国人口基数大、社会情况复杂的现状，政府必然基于最大程度保障公共利益角度，大力推进公共设施的建设， 以满足其他方面协同发展的基本需求。 另一方面，已有经验表明，若一直无法有效化解民众屡次出现的邻避行为， 会产生巨大的行政资源浪费，甚至会引发群体性行为，不利于社会稳定和营造良好的发展环境。 公众参与作为现代公法学的重要范畴， 为我们解决实际问题提供了诸多全新的方式。为解决邻避困境，需要对其产生的原因进行全面剖析， 并可寻求从公众参与的角度探寻跳出这一困境合理可行的路径。

二、邻避困境成因分析

现实的矛盾与冲突的背后总是隐藏着利益的矛盾与冲突。 邻避困境的形成背后是多元利益的协调困境。要探究邻避困境的成因，依然要从利益角度进行分析。

（一）困境根源：多元利益的整合失衡

1. 邻避事件中的利益与风险分配不均。 依公共利益本位论的观点。 行政法的基础即一定层次的公共利益与个人利益之间对立统一的关系。 政府在运用行政权力进行管理和协调的过程中， 更偏向于从宏观上把握职权范围内整体上的利益保护。然而，在利益的多元分化时代， 群体与个体、 公共与私人交织，其间关系愈发复杂。 同时，社会公众权利意识普遍提高，个人对于满足自身的需求也在相应提升，民众的目光更聚焦于个人的利益维护与发展现实。 因此二者之间不可避免地产生对应的冲突， 即政府奉行的往往是整合了社会各方利益目标的社会核心价值， 而民众所关注的是自身生活质量和个人权益的实现状况[6]（46）。 在这样的矛盾中，处于社会中相对优势地位的政府往往会在利益博弈后选择坚定公共利益本位的出发点，将更多的风险负担授予少部分群体。

从社会公众群体内部角度来看， 风险的分配不均背后酝酿着在社会公众内部的矛盾与冲突。 在维护公众利益导向下的风险分配， 对于多数没有受到相应影响的群体而言像是应受的福祉， 他们也难以设身处地地考虑到承担不利风险的小部分群体。如学者以北京、重庆和厦门为例研究，发现社会经济地位较低的人群遭受的环境风险也远高于经济社会地位高的人群[7]（52-56），群体与群体之间的利益矛盾也就此产生。

邻避设施同时存在着公益性和负外部性的特点，使其对不同群体的影响、使不同群体的感受截然不同： 公益性使政府和受益公众对其接受度大大提升；负外部性，即邻避设施的建设虽能够满足公共利益，但使周边范围的公众承受了超额的成本和风险。盲目追求公共利益的行为实质上可视为一种“社会不义”甚至是邻避问题中的“双重社会不义”[8]（58）。 这些公益与私益的冲突、 利益与风险的分配不均正是邻避冲突产生的根源。

2. 利益诉求受阻导致的“诉求偏差”。 群体性事件的起因大多是利益诉求。 在上文所述的“利益-风险”分配情形下，承受额外风险的民众必然向权力者进行应有利益的诉求。虽有需求，但在实践中种种原因阻碍了这一进程：一是渠道较少，不能及时、有效地反映利益诉求。 如在唐山市某小区业主反对在小区内建设信号基站的事件中， 虽最后建设方经要求停止了施工， 但业主们在向相关管理者申诉的过程中遭遇了各级管理方的相互推诿。 类似的情况在之前也多次出现。 二是进行利益表达的公众的无组织性， 导致真正参与利益表达的群体与实际承担风险成本的主体之间产生了一定的偏差。 同样是可能受到邻避设施建设影响的辐射范围民众， 其中拥有较好经济条件、 受教育背景的更容易得到利益表达的机会。在现实生活中，由于拥有强大力量和踊跃施行民主权利的人往往是少数，且代表的是自身利益，同时部分民众的真实意图往往隐藏在一些冠冕堂皇的言辞之下[9]（59）。这产生了一定的公众内部利益表达冲突。 还有学者认为，在我国，制度内的利益表达集团更有充分的机会进行表达， 但这些利益集团在参与决策中往往倾向于与决策机关保持一致性， 从而与公众之间缺乏应有的亲和力[10]（167-168）。

（二）法律困境：公众参与解决邻避问题的法律限制

要探究公众参与跳出邻避困境的方法， 首先要关注立法规制中的不足。在法律规范中，对公众参与问题、 邻避问题解决可以起到规制作用的可分为两类：一种是从行政相关角度制定的各类法律规范，如《行政许可法》《行政处罚法》《政府信息公开条例》等；另一种是关于环境影响及保护的各类法律规范，如《环境保护法》《环境保护公众参与办法》《环境影响评价公众参与办法》等。我国近年来从立法层面上愈来愈注重公众参与的具体程序和内容规定， 特别是2019 年1 月正式施行的《环境影响评价公众参与办法》、2019 年9 月正式实施的《重大行政决策程序暂行条例》等，将公众参与的内容进一步细化，提高了制度的可执行度。然而，相关法律规范在立法内容和法律适用层面上，仍然存在一些问题。

1. 行政相关法律规范的限制。 邻避设施建设的事项中，大多避免不了适用《行政许可法》的相关规定，也有少部分设施会适用《行政处罚法》进行规制。但根据有关条款，二者的听证对象局限在相对人、利害关系人两种， 当面对邻避设施建设这类利害关系人范围并不那么明确的情况时， 对于行政机关在法律适用上就显得乏力。 《重大行政决策程序暂行条例》中，在第二节对公众参与的问题做了较为详细的规定， 对于后续我国针对公众参与问题在立法层面的建设起到了很好的指引和参考作用。 然而其适用限制也是较为明显的， 例如在邻避设施不属于其第三条列举的各项重大决策事项范围， 不能再适用该条例规定的公众参与程序。由上述分析可以看出，现行法律法规对于公众参与的规定均存在一定程度的适用限制。

2. 各类环境保护法律规范的限制。 在我国各类邻避事件中，第一阶段（即“反对污染性设施”）的邻避事件在总数上占据了多数。 这意味着我国的各环境保护法律规范为邻避问题的解决起着重要的作用。 自上世纪70 年代开始，追求环境美好逐步由单纯的利益诉求发展为兼具物质层面和精神层面的利益诉求。 对环境的期待也开始成为社会公众普遍的心理预期，形成了物质、精神两个层面利益诉求权利化的社会现实基础①。 与此相适应的是，我国针对环境保护问题颁布的各类法律规范愈发成熟， 走向丰富化和具体化。其中，我国于2014 年修订的《环境保护法》首次通过立法的形式确立了环境法方面的公众参与制度， 并在第五十三条规定了公民具体各项权利。 再到2015 年9 月起施行的《环境保护公众参与办法》、2019 年1 月施行的《环境影响评价公众参与办法》，一系列法律规范将环境保护方面的公众参与问题从架构到充实、从抽象到具体地规定了起来。但是， 环境保护相关法律规范在解决邻避问题的适用中依然存在一些不足之处： 相关法律规范并没有形成较为完整的体系， 缺乏更高位阶的专门性法律规定；同类规范中内容重复；还有一些法律规范内容较为原则和空洞，缺乏可操作性。

（三）行政困境：“家长式”的行政理念导致透明度与参与度不足

我国正在向建成“服务型”政府迈进，政府不再只是单纯的社会事务管理者、社会纠纷协调者、社会建设决策者， 其与民众开始转变为服务者与被服务者的关系。 虽然在制度的规制和政策的指引下政府在具体工作内容和程序上已经发生了转变， 但行政理念上的转变依然需要一定的时间。 在面对邻避问题的解决上，由于尚未完全转变行政理念，部分政府依然存在着“封闭式决策”的做法，存在着涉及邻避设施建设的工作过程信息公开不足、 公众参与度不高的情况。

1. 由知识壁垒造成的公众恐惧。 邻避设施往往会对环境造成一定的影响，如核电站的高核辐射性、化学生产工厂带来的空气、土壤、水污染等。 政府在行政工作过程中也必然依法邀请相关专家就专业性问题予以调查论证和科学评估。但是，作为普通居民的社会公众中极少有成员具备相应的专业知识，依然需要从政府方面才能获取涉及其切身利益的科学信息， 需要相关专家进行大众化解释才能了解自身的风险负担。然而就政府封闭性的“计划—决策—实施”程序看来，这一过程中能够向公众公开的信息并不丰富，存在信息赤字。 同时，在已有的信息交换中也时常出现信息不对应的情况。

政策制定者、 专家的风险认知往往不涉及价值判断， 通常从理性和概率等技术角度来判断风险的有无及严重程度；而公众则不同，其风险认知主要是建立在经验和直觉基础上，通过心理感知来获得，并且期待决策结果符合实质合理性[11]（50）。 这样的知识壁垒和政府信息的不透明性会直接导致两种后果：一是公众被困在知识壁垒所制的“黑屋子”当中，互相传递面对未知的不安和对行政者的不信任感；二是会不满足于现状， 动用自身可利用资源途径进行信息和知识获取。但在此过程中，由于获取信息质量的良莠不齐，这些公众易于被不明信息、错误信息导向，易于被情绪而非理智控制，继而造成更多的矛盾和冲突。

2. 相关公众的参与感与受尊重感缺失。 在公民意识逐渐普及的社会状态下， 公众对于社会事务知情权和参与权意识的提高是其中的重要组成部分。行政机关在尚未完全扭转的“家长制”行政观念支配下根据自身选择直接进行行政决策， 无法满足公众参与涉及自身权益事务的要求。 这样的情形在现实中常表现为行政机关在相关公众尚不知情的情况下已经开始实施或完成邻避设施的建设。 当行政机关意识到需要进行相应的民意调查、 收集意见时为时已晚——无论行政机关的决策是否已经平衡、 满足了各方要求、达到了多方利益最大化，其已经丧失了最有利于推动决策成立和实施的与公众的沟通机会，而因此站在了公众心目中的对立面，矛盾和冲突已经不可避免。

三、公众参与解决邻避困境的现实路径

从其他国家和地区的事例来看， 大部分邻避问题在结果上没有绝对的赢和输， 多通过理性沟通达成折衷、妥协[12]（54-55）。利益与风险的不均、法律适用的乏力、 行政理念转变的困难， 使得本就情况复杂多变、牵扯多元层面利益、涉及范围较大的邻避问题显得更加难以解决。 目前国内外已有的邻避问题处理经验证明， 公众参与对防范和化解邻避问题的矛盾与冲突产生了十分显著的效果。 探寻公众参与制度建设， 为跳出邻避困境的泥沼提供了一条可予考虑的路径。

（一）调整优化利益衡量机制

解决现实问题首先要从问题的根源入手。 实践中， 行政机关在依法进行邻避项目的决策和实施的过程中出于权威性和科学性的考虑， 倾向于把各类法律规范要求的专业技术标准当作进行利益衡量、进行价值判断的标准。这种做法完全符合法律规定，运用专业数据和专业判断进行评价也具有相当的说服力。 然而科学技术标准更多旨在维护公共安全和进行环境保护， 对邻避项目中利益衡量存在一定的局限性。如居民区附近的公墓建设，虽然不会造成严重的环境污染， 但对附近居民的日常生活、 传统观念、心理感受都会造成影响。 换言之，技术标准只能作为最低限度的保护基准来看待和使用， 并不能平衡实质权利义务[13]（130）。

因此，为解决邻避困境，需要对已有的利益衡量机制进行必要的修正甚至是重构。 这需要行政机关在保留必要的科学技术标准的基础上， 同时考虑加入经济效益、社会效果、公众情感等其他判断标准，整合多方对于邻避项目价值判断并进行分析， 进行公共利益和个人利益的合理平衡。 这样的利益衡量机制应当适用于邻避项目的全局， 从而从根源上消减可能发生的冲突。

（二）完善相关法律，建立行政裁量基准

法律规范的不完善易造成行政机关和社会公众在遇到困难和发生冲突时寻求制度外的解决方案，进而造成更大的损害。 对应上述法律规范适用的显著限制，可以从两方面入手思考解决路径。一是对各类法律规范本身的完善。 这其中包括对已有法律规范不足之处的解释与修改、缺失内容的补充、整合法律体系。当前针对邻避项目及相应的公众参与制度，在专门立法上依然是空白。 二是在未有相应规定的情况下， 各个地方可以对这一种类公众参与立法进行有益探索，在其后总结得失，在经验成熟之际进行专门性立法。

根据庞德提出的经验价值准则， 社会发展存在这样的间隔期时，法律秩序不能因此而停顿，需要一定的主体通过已有经验来理性地调整利益关系和安排行为的各种方式， 以寻求以最低的成本给予整个方案利益最大化的效果[14]（58）。 行政机关作为邻避项目的发起主体与邻避设施的主要建设主体， 在处理邻避问题上拥有必然的经验优势。 当法律规范尚处在过渡期的情形下， 其自然也应当承担与之相匹配的行政责任和社会责任。 法律规范的内容的原则性和适用的限制性使行政机关在处理邻避事件公众参与问题时具备较大的裁量空间。因此，需要行政机关以利益衡量机制为基础，建立相应的行政裁量基准，使自身的行政权力行使具备制度依据， 更具有说服力；使相关公众清楚了解自身权利义务，做好各项准备工作，更有可期待性。

（三）提高公众参与过程实质效果

1. 构建畅通有效的双向信息渠道。 这种双向体现在：行政机关便于通过其进行各种形式的教育、告知、宣传、答疑活动，以保障公众对于邻避设施各类信息的知情权； 利益相关的民众得以通过这一途径申诉、建议、举报，充分表达自身的诉求，并使行政机关能够及时了解到工作中涉及公众的实际情况。 在我国现行的法律规范中， 对于这种信息渠道的规定尚属缺失。如《环境保护公众参与办法》《环境影响公众参与办法》中仅对公民、法人和其他社会组织可以在规定时间限制内通过多种方式向项目单位提出意见、进行建议，但对渠道问题没有相应规定。 为弥补这一空缺，需要进行这一特别途径的建设性探索。同时，要保持这一渠道的畅通性和有效性，让行政机关真正能够了解相关公众的切实需求， 让公众能够感受到对应行政机关的真诚， 不可出力建设后又弃置不用或实质架空。

2. 完善利益表达主体的组织和选择机制。 这是为解决公众参与主体无序、不全面、不能充分表达意见问题进行的思考。 在邻避问题中涉及的利害关系人往往数量众多， 行政机关需要挑选一定数量的公众代表。实践中，这一工作时常由于挑选对象无法形成正确的利益表达而导致不能发挥有效的作用。 结合上文分析， 当前需要建立稳定有力的利益表达团体和合理规范的表达主体选择机制。 受邻避设施影响的本地已有利益团体，如环境保护组织、公益组织等可以主动联系相关公众以形成针对这一项目的专门团体。 公众也可本着自愿原则自发组织起属于自己的利益表达团体。 完善的代表选择机制应当考虑到公众代表的各方面因素，如性别、年龄、职业、受教育程度、生活区域与邻避设施的距离等，从而保障公共参与的科学性， 使公众代表发表意见这一程序能够对行政机关的决策、 实施和运行起到实质性的影响效果。 邻避设施对于相关公众的影响是一个长期的过程，邻避问题中的公众参与也应当是持续性、全程性的参与。 有学者通过对垃圾焚烧厂邻避效应进行调研，指出“居民代表驻厂监管”“引入第三方非营利性监管机构”都是居民非常认可的监管方式[15]（51-52）。除此之外， 还可以允许设施附近居民有组织地进入生产场所进行参观， 允许设置专门工作人员长期接收相关公众提出的意见和建议等。 这些常态参与能使行政机关或项目主体与相关公众形成长期的良性互动，营造和谐友好的氛围，将邻避困境化解为“双赢”工程。

注释：

①张璐 《邻避冲突中公众环境权利的法律逻辑与路径选择》一文，载于《区域环境资源综合整治和合作治理法律问题研究——2017 年全国环境资源法学研讨会论文集》第865页。