三权分置下宅基地使用权的改制研究

文/耿家锐 张燕霞

（1.昆明理工大学；2.云南大学滇池学院）

一、宅基地使用权制度的历史沿革

（1）新中国成立之前。宅基地使用权在历朝历代都有相应的体现。在秦朝时期以战功的大小决定宅基地的大小；在西汉时期以爵位的高低决定宅基地的大小；在魏晋和隋唐时期以人口分配宅基地；在唐朝时期以新移民的方式进行宅基地的分配，其分配方式被普遍运用，分配到的宅基地可以永久享有。（2）新中国成立之后。随着国家的不断富强与繁荣，宅基地也随之发展。在新中国成立之后的宅基地改革之中，由私人享有宅基地中一部分土地，到集体拥有宅基地的所有权，农户享有一定的使用权。而后在改革开放后，政府出台的关于宅基地如何管理的一系列文件中指出一家农户只能拥有一个宅基地使用权，禁止流转和抵押。直到2007年《物权法》出台对宅基地的管理形成了一定的体系。

二、三权分置下宅基地使用权规制的现状

（一）提出三权分置的时代背景

近几年，国家为农业的发展提出了许多的惠农政策。如提出要打破城市和农村的区别，使城市和农村享有同等的权利；提出要调整农业生产的结构，使农产品销售到全国以及全世界。但是上述的惠农政策并不能解决因经济发展使得农村的劳动力流向城市，导致宅基地闲置和土地荒废。也因为大量的农村人口汇入城市，使得城市的建设用地入不敷出。于是为了解决矛盾，政府提出了宅基地三权分置的惠农政策。

（二）三权分置下宅基地使用权规制的困境

我国政府针对农村宅基地的闲置问题提出三权分置加以应对，而三权分置的架构初衷在于在原有的宅基地使用权的基础上衍生一些权利，其结构表述为集体拥有宅基地的所有权、农户拥有一定的资格权及农户和宅基地使用人对宅基地拥有一定的使用权。而这种架构的设置只是初步设想，还未形成一定体系，需待进一步论述。

目前，在宅基地三种权利的分置下，宅基地的使用权存在一定的适用困境。如宅基地的所有权的主体是集体，而集体是一个抽象性的概念，这就导致集体对宅基地处分权的一个缺失；再如宅基使用权得到了解放的前提下，宅基地的所有权和资格权不能形成一定的体系逻辑，最终导致国土面积的一个流失。针对困境，我国学者也对其架构进行了探索，但这些探索都存在或多或少的缺陷。如有学者认为，土地的经营权可以将其作为宅基地三种权利之一，用于放活农户行使宅基地使用权。我国学者孙宪忠教授认为，土地经营权中包含两种权利，若是将土地经营权纳入到宅基地三种权利之一，土地的承包经营权就会丧失，这会造成农民的不安，影响其积极性。因此，在宅基地上设立经营权是不可取的。有的学者认为应将租赁权分设在宅基地三权分置当中，其中所有权还是由集体享有，使用权由农户享有，而租赁权则由社会主体享有。该权利架构将社会主体融入到宅基地三权分置当中，对于解决城市建设土地问题的缺乏有一定的合理性，但是也存在一定的弊端。一块土地需要有明确的权利属性，而将社会主体融入其中，会导致权利属性不明，不利于土地资源的利用与农业的发展。还有学者认为应建立一套政策体系与宅基地三权分置相契合。它有利于宅基地各方利益的分配，平衡了宅基地中国家、集体和农户的权益；也有利于调节乡村的建设，保障各方主体的利益，尤其是最大限度保障农户的利益。但是建立配套政策体系也存在一定的弊端。若有些权利由相关政策加以规定，就会导致权利的滥用，最终由农户承担该体系下的弊端。因此，建立一套政策体系与宅基地三权分置相契合的制度也是有一定问题存在的。根据前文的探索，发现宅基地的三种权利存在不协调的情况，同时针对这些不协调的情况都没有一个完美的解决路径。本文以建设用地使用权的立法目的出发，发现在农村也可以设立建设用地使用权。但是两者存在一定的区别，不能完全相等。

三、用农村建设用地使用权替代宅基地使用权

（一）农村建设用地使用权的概述

1.农村建设用地使用权的含义

农村建设用地使用权并不是一个新概念，而是由农村集体建设用地使用权的概念和规制的范围而形成的。从字面上解释，农村建设用地使用权是在农村的土地上形成的。拥有该权利的人可以在土地上享有同建设用地使用权人一样的权利，只是适用的区域有所不同。

2.农村建设用地使用权与建设用地使用权的区别

建设用地使用权是以国家所有的土地为调整的对象，主要适用于城市的建筑用地。而宅基地使用权不同于建设用地使用权，它调整的是农村的宅基地。因此，可以从权能范围和取得方式将两者相区分。首先是权能范围存在不同。前者的范围比后者的范围要广。其次是取得方式不同。前者是在国家所有的土地上建立的，后者是在集体所有的土地上建立的。正是由于取得方式的不同，建设用地使用权适用于城市，农村建设用地使用权适用于农村是存在一定的合理性。两者相搭配适用于国家的建设，不仅会促使城镇经济得到提高，也会促使农村经济得到发展。农村土地属于国家土地的一部分，面对大批宅基地的闲置，国家土地资源荒废，理应放活农村土地使用权，赋予农民完全的用益物权，引入社会人士进入农村，促进农村与城镇的交流，打破城乡二元结构体制，使得农村从“闭关锁村”到“对外开放”，激活农村经济。

3.农村建设用地使用权与农村集体建设用地使用权的区别

农村建设用地使用权与农村集体建设用地使用权有所不同。依据《土地管理法》第十条第二款规定可知，农村集体建设用地使用权用于非农用地的建设。主要用于公益事业、公共设施及村民的住宅用地。根据中央一号《意见》文件精神可知，国家政策方向在于激活农村土地使用权，解决宅基地闲置问题，如果把宅基地纳入农村集体建设用地使用权范围内，限制农民的财产权益，不符合中央政府提出的大政方针。所以，应将宅基地从农村集体建设用地使用权分离出来。农村建设用地使用权与农村集体建设使用权，本文认为两者最大的区别在于服务的对象不同。农村集体建设用地使用权应服务于集体建设与投资方面，而农村建设用地使用权应服务于农民家庭和个人权利范畴。

宅基地的三权分置，是我国政府为了保障我国公民的民事权利而提出的。其中，民事权利包含两种主体，即农民集体的权利和农民家庭和个人的权利。我国学者孙宪忠教授认为，我们应重视农民家庭和个人的权利。建设用地使用权包含专有部门和共有部分，那么农村建设用地使用权也应结合具体情况对其分为专有部分和共有部分，即农村村民对专有部分（宅基地）享有完全的用益物权，对共有部分享有共有权与成员权，促使农民家庭和个人权利得到有效的法律保护。

（二）农村建设用地使用权在宅基地三权分置下的优势

我国对土地实行的是公有制，其包含全民所有和集体所有，国务院代表国家对土地行使所有权。依据区分所有权理论，在农村土地上应区分所有。农户家庭和个人对宅基地享有农村建设用地使用权，对外享有流转权利。农户家庭和个人在农村集体所有权中享有成员权与共有权。其中成员权设定，能够放活农村建设用地使用权，也能够防止农村土地滥用，还有利于限定农村村民的人数设定。

四、结语

长久以来，宅基地使用权具有保障农民居住需求和维护农村社会稳定的作用。但是随着经济的发展，农村空心化越来越严重，致使农村住房闲置，导致国土资源严重浪费。同时，随着城镇化的不断发展与进步，城市对农村土地的需求越来越大，城市土地的供求关系严重不平衡，宅基地已经不合适当前经济的发展，而三权分置的精神在于保护农民的利益。近年来，众多学者对三权分置的权利设置研究颇多，且把农村集体权利研究放在首位，而农户家庭和个人的权利尚未引起注意。本文以中央精神及保障农民权利为根本，对宅基地使用权的不足与缺陷，对宅基地三权分置和三权分置以外建立的其他权利进行释评，得出不管是宅基地使用权、宅基地上设立所有权、资格权和使用权，还是在宅基地上设立其他权利都存在弊端，没有一个完美的解决途径。因此，本文跳出固有的思维模式把着眼点放在建设用地使用权上，并与宅基地使用权相对比，最后得出可以用农村建设用地使用权替代宅基地使用权。

注释

①胡玉颖.论宅基地使用权转让的正当化依据[J].法制博览,2018(5):12.

②宋志红.宅基地”三权分置”的法律内涵和制度设计[J].法学评论,2018(4):34.