浅谈《乡镇企业法》废止的理由

周 昀

（中国政法大学 民商经济法学院，北京 100088）

《乡镇企业法》于1996年颁布，自1997年1月1日起施行至今，未有修订。《乡镇企业法》自颁布并实施以来，对乡镇企业的蓬勃发展、农村剩余劳动力的消化、农民收入的增加、农村基础设施的建设、城乡之间差距的缩小、新农村建设、农业现代化、城镇化以及整个国家的现代化，都发挥了重要的不可或缺的作用。但是，随着我国社会主义市场经济不断推进，社会主义市场经济法律体系基本形成，企业法立法模式与体系日渐成熟，《公司法》《合伙企业法》《个人独资企业法》《农民专业合作社法》《中小企业促进法》等相继颁布、实施和修订，乡镇企业纷纷改制成有限公司、股份有限公司、个人独资企业、合伙企业、农民专业合作社等企业形式，这使得《乡镇企业法》的作用几近于无。

对此，法学界产生了两种不同的观点：一是认为《乡镇企业法》落后于时代，已被其他企业相关立法所取代，应当废止；二是认为《乡镇企业法》仍有独特的存在价值，应当保留，但应当做适当的修订。

不得不说，近年来，要求废止《乡镇企业法》的呼声越来越高。山西省等部分人大代表向全国人大提案要求废止《乡镇企业法》，而在学术界，大部分学者认为应当废止《乡镇企业法》。

笔者认为，《乡镇企业法》已经落后于时代，已被其他企业相关立法所取代，应当废止，具体理由如下：

一、《乡镇企业法》基本上被功能类同的《中小企业促进法》取代

《乡镇企业法》颁布于1996年，迄今没有修订，它在性质上基本属于乡镇企业的促进法，而同样具有企业促进法性质的《中小企业促进法》颁布于2002年，2003年施行至今，鉴于两者在性质与功能上都属于企业促进法，促进的对象均为中小企业，因此，依照新法优于旧法的原理，《乡镇企业法》现在基本上已经被“新的企业促进法”——《中小企业促进法》所包含与取代，已经没有再独立存在的价值，应当予以废止。原因如下：

首先，从《乡镇企业法》主要内容看，其性质基本上就是乡镇企业的企业促进法，其功能就在于扶持、引导、促进以及规范乡镇企业的设立与发展，这和6年后颁布的《中小企业促进法》的性质与功能基本相同。两部法律有相同或者类似的大量促进中小企业（含乡镇企业）的条文。从法理上讲，性质与功能基本相同的新的企业促进法——《中小企业促进法》由于在内容上可以涵盖乡镇企业，因此，作为旧法的《乡镇企业法》已经被取代，无继续存续的价值。

其次，从《中小企业促进法》的立法的宗旨看，其调整范围已经包括了乡镇企业等一切中小企业。这一点，可以从当时立法机构及其主要负责官员关于《中小企业促进法（草案）》立法宗旨的说明中不难看出。在2001年12月24日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上，全国人大财政经济委员会副主任委员曾宪林做了关于《中华人民共和国中小企业促进法（草案）》的说明，其中有这样的表述：“需要特别指出的是，改革开放20多年来，乡镇企业在发展农村经济、吸纳从农业转移出来的劳动力、促进小城镇的建设方面，发挥了很大作用。乡镇企业作为中小企业的重要组成部分，随着中小企业促进法的制定和出台，有相当一部分也将得到促进措施的扶持，从而必将得到更好的发展。”从上述说明内容来看，立法机构已经将“乡镇企业”界定为“中小企业的重要组成部分”，并说明《中小企业促进法》适用于乡镇企业。可见，立法机构在制定《中小企业促进法》时，已经确定其调整范围涵盖了包括乡镇企业在内的一切中小企业，从而基本上替代了《乡镇企业法》的功能与角色。

最后，从2002年颁布的《中小企业促进法》的具体内容看，其调整范围包括了乡镇企业在内的一切中小企业，这使得内容相对空泛、过时了的《乡镇企业法》已经失去了独立存在的价值。这一点，可以从《中小企业促进法》第1条、第2条以及第22条的规定中不难看出。

具体来说，《中小企业促进法》第1条规定：“为了改善中小企业经营环境，促进中小企业健康发展，扩大城乡就业，发挥中小企业在国民经济和社会发展中的重要作用，制定本法。”第2条规定：“本法所称中小企业，是指在中华人民共和国境内依法设立的有利于满足社会需要，增加就业，符合国家产业政策，生产经营规模属于中小型的各种所有制和各种形式的企业。中小企业的划分标准由国务院负责企业工作的部门根据企业职工人数、销售额、资产总额等指标，结合行业特点制定，报国务院批准。”第22条规定：“政府有关部门应当积极创造条件，提供必要的、相应的信息和咨询服务，在城乡建设规划中根据中小企业发展的需要，合理安排必要的场地和设施，支持创办中小企业。失业人员、残疾人员创办中小企业的，所在地政府应当积极扶持，提供便利，加强指导。政府有关部门应当采取措施，拓宽渠道，引导中小企业吸纳大中专学校毕业生就业。”

从上述三个条文可以看出：《中小企业促进法》对于“中小企业”的界定是包括一切在我国境内的“城乡”中小企业，其中的“乡”即“乡镇（村）”。可见，该法所规定的中小企业当然包括乡镇企业、城市企业等一切我国境内的中小企业。因此，《中小企业促进法》的调整范围包括乡镇企业中的中小企业，这就导致企业促进措施基本相同的新法《中小企业促进法》在功能上替代了旧法《乡镇企业法》的功能与角色。

这里需要澄清的一个问题是：有人认为，乡镇企业主要是中小企业，但也包括大型企业，如万向集团公司等。因此，《中小企业促进法》不能规范所有的乡镇企业，《乡镇企业法》仍有保留的必要。笔者认为，像万象集团公司这种大型企业，最初是由中小企业发展而来，并非一开始就是大型企业。从乡镇企业的实践看，乡镇企业由于主要是由乡村集体经济组织和农民投资设立，一般情况下，设立之初都是中小企业，应当属于《中小企业促进法》规范和适用的范围。

二、《乡镇企业法》针对“乡镇企业”的规定已经过时并被其他企业法所取代

如前所述，《乡镇企业法》绝大多数条文是对乡镇企业引导、扶持、鼓励等促进措施的内容，这些条文的基本内容在六年后颁布的《中小企业促进法》均有完善性的规定，它们已经被《中小企业促进法》所取代。但是，《乡镇企业法》中还有专门针对乡镇企业的“特色”规定，这些“特色”规定也成为法学界某些人认为应当保留《乡镇企业法》的理由与根据。

仔细研究《乡镇企业法》对于乡镇企业的这些“特色”规定，笔者发现：《乡镇企业法》针对乡镇企业的“特色”规定，已经过时并且基本上已被其他企业法律与实践所取代或者突破，已经没有继续保留并修改的价值了。具体说明如下：

首先，《乡镇企业法》的核心概念就是“乡镇企业”，但这个概念从企业法角度讲，它并非严谨的法律概念。因为，任何一种企业法，例如《公司法》《合伙企业法》等，其所规范的企业都是特定的一种企业类型，有自己特殊的组织形式、责任形式与规则。而《乡镇企业法》规范的却是“各种企业”，并非某一种特定的企业类型，这就使其失去了继续存续的理由。

《乡镇企业法》第2条对乡镇企业的内涵与外延做了界定，即：“本法所称乡镇企业，是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业。前款所称投资为主，是指农村集体经济组织或者农民投资超过百分之五十，或者虽不足百分之五十，但能起到控股或者实际支配作用。乡镇企业符合企业法人条件的，依法取得企业法人资格。”

从此条的规定来看，乡镇企业的构成条件有三：一是投资主体为农村集体经济组织或者农民，并且要求他们的投资为主；二是举办地（包括住所与经营场所）在乡镇（包括所辖村）范围内；三是承担支援农业的义务。在这三个条件中，除了第二个条件“举办地在在乡镇（包括所辖村）范围内”没有改变以外，其他两个条件显得过时，并且事实上已经改变了。

为了更好的解决“三农”问题，过分强调投资主体为农村集体经济组织或者农民，并且要求以他们的投资为主显然不利于吸引投资，繁荣农村经济。因此，近些年来的乡镇企业，投资主体放宽了，允许农村集体经济组织或者农民以外的投资者投资创办乡镇企业，并占据控制地位。另外，要求乡镇企业承担支援农业的义务，并在税后利润中预先扣除一定比例支援农业也是一种过时的、不公平的、不合理的规定（《乡镇企业法》第17条第1款），也很难实现。投资人在乡镇范围创办各种类型的企业，本身就会利用乡村资源、吸引农村劳动力、提高农民收入、繁荣农村经济，再加上企业的捐赠行为，这些都是实实在在的支援农业的行为，不应当再靠提取支农经费的办法支援农业，这违反了企业之间平等、公平的原则，性质上类似于一种摊派费用行为，也与《公司法》等企业法的规定发生矛盾与冲突。由此可见，在“乡镇企业”这个概念中，只有“举办地在乡镇范围内”是没有也是不需要改变的。其他的两个条件，即投资主体和支农义务都显得过时，事实上已经被其他企业法律与法律实践所改变或者突破。因此，乡镇企业目前成为举办地在乡镇范围内的各种类型的企业。而所谓各种类型的企业，种类庞杂，类型众多，乡镇企业原来所具有的内涵与外延的确定性已经不存在，成为一个宽泛的、庞杂的概念，不具有某一种企业类型的基本特征。它更像是一个过时了的政治概念或者社会学概念，而非一个严谨的企业法律概念。事实上，企业登记中也没有乡镇企业这种企业类型。

当然，鉴于“乡镇企业”已经成为一个约定俗成的法律概念，继续使用并无大的问题，只要将其理解为“设立在乡镇范围内的各种企业”即可。

因此，笔者认为，继续把乡镇企业作为一种企业类型显然是不合逻辑的，它其实是一系列不同种类企业的统称，这也是以“乡镇企业”为核心概念和规范对象的《乡镇企业法》继续保留并进行修订已经没有意义的原因所在。因为，乡镇企业不是一种企业类型，无法准确界定它的内涵与外延，它已经被各种企业形式所取代，如公司、合伙企业、个人独资企业、农民专业合作社等，而这些企业形式都有健全的《公司法》《合伙企业法》《个人独资企业法》《农民专业合作社法》加以规范，不需要《乡镇企业法》规范。

其次，《乡镇企业法》其他的“特色”条款或者不合法理，或者被其他法律、法规所取代、修改。《乡镇企业法》这样的条款较多，以下试举例说明：

《乡镇企业法》第8条规定的备案手续和备案机关已经被改革后的商事制度所取消和撤销。第8条规定：“经依法登记设立的乡镇企业，应当向当地乡镇企业行政管理部门办理登记备案手续。乡镇企业改变名称，住所或者分立、合并、停业、终止等，依法办理变更登记、设立登记或者注销登记后，应当报乡镇企业行政管理部门备案。”这条规定明显过时，已被各种企业法和企业登记法等改革后的商事制度所取代和修改。在当前商事制度改革、简化企业批准和登记等手续的背景下，普通乡镇企业设立经企业登记机关登记即可，再备案徒增创业者成本，不利于农村集体经济组织和农民等投资者兴办企业。现在，乡镇企业行政管理部门已经被撤销，这项增加企业负担的备案也已经被取消。

《乡镇企业法》第10条第1款关于乡镇企业财产权的归属明显有悖于法理，已经被《民法典·物权编》《公司法》等法律所修改，已经没有适用的价值和空间。该款规定：“农村集体经济组织投资设立的乡镇企业，其企业财产权属于设立该企业的全体农民集体所有。”这个规定违反了《民法典·物权编》“一物一权”的基本原理，不合法理。同时，也造成了法律规定之间的矛盾和适用上的冲突与混乱。例如，农村集体经济组织投资设立了一家一人公司，依照《公司法》和《民法典·物权编》，该公司的全部财产所有权只有一个所有人，那就是公司本身，至于农村集体经济组织及其全体成员，共同拥有的是这家公司的股权而非公司的财产所有权。而《乡镇企业法》的上述规定，造成全体农民集体拥有该公司的全部财产的所有权。同时，依照《公司法》，该公司也拥有该公司全部财产的所有权。这样，就违反了《民法典·物权编》的一物一权的基本原理，形成“一物两主”的法律困境。

《乡镇企业法》中部分条款已经被近些年来的政策、法规所修改，不再适用。具体来说，该法的第18条、第19条和第20条的规定，已经作废，不再适用。其中，第18条关于减税的规定、第19条关于税收优惠的规定，都已经被2011年2月21日的《财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第十一批）的决定》宣告失效。第20条关于优先贷款和优惠贷款的规定，现在在市场化条件下也已经不再适用。

再次，《乡镇企业法》主要功能是促进法，还有很小一部分是企业法的规范。这部法律绝大多数条文为宏观的、笼统的规定，极少有实际操作性的规定，经常要援引其他众多的法律来进行操作。在《乡镇企业法》43个条文中，最少有18个条文规定笼统，无实际操作性。这样，必然造成《乡镇企业法》在企业法律实践中被束之高阁，成为一部“僵尸”法律，已经失去了规范乡镇企业的应有功能与作用，因此，应当废止该法。

最后，《乡镇企业法》所规范的“乡镇企业”，只有极少量的尚未进行现代企业改制的乡村集体所有制企业，如村办企业等，其他绝大多数企业都选择采用有限公司、股份有限公司、合伙企业、个人独资企业，农民专业合作社等，这就使得乡镇企业的设立、变更与终止都要适用相应的《公司法》《合伙企业法》《个人独资企业法》《农民专业合作社法》等相关法律、法规，《乡镇企业法》已经失去规范乡镇企业的功能与作用，形同虚设，因此它也失去继续存续的价值。

三、《乡镇企业法》的存续已经造成与其他相关法律适用上的矛盾与混乱

如前所述，《乡镇企业法》颁布后，与其性质与功能基本相同的规范我国境内城乡一切中小企业的《中小企业促进法》随后出台，而一系列依照现代企业组织形式和责任形式制定的各种企业法随后也相继出台，如《合伙企业法》《个人独资企业法》《农民专业合作社法》以及2018年再度修订的《公司法》。这些法律的规定，与《乡镇企业法》有许多重复之处，也有许多矛盾之处。

从《立法法》与法理上看，由于《乡镇企业法》与《中小企业促进法》《合伙企业法》《个人独资企业法》《农民专业合作社法》以及《公司法》等法律不存在上位法与下位法的关系，也不存在一般法（即普通法）与特别法之间的关系，这样，上述法律均可以适用于乡镇企业，由于法律规定存在大量重复的地方，还存在相互矛盾的地方，这就使得上述法律的适用混乱、抵触，使乡镇企业及其相关当事人以及执法、司法部门无所适从，从而影响乡镇企业的正常运营和健康发展。

因此，废止《乡镇企业法》，既可以使《中小企业促进法》更好地发挥促进包括乡镇企业在内的所有城乡中小企业的作用，也可以消除《乡镇企业法》与《中小企业促进法》《合伙企业法》《个人独资企业法》《农民专业合作社法》以及《公司法》等法律之间的矛盾之处，避免法律适用的混乱。同时，也避免了法律资源的重复与浪费，实现了党的19大报告中提出的“科学立法”，使得有关当事人免受无所适从的困扰。

四、废止《乡镇企业法》不会影响乡镇企业的发展与权益保护

首先，《中小企业促进法》与《乡镇企业法》均为中小企业的促进法，功能基本相同，前者作为新法，促进功能更齐全、更完善，完全可以取代后者，更好地发挥促进包括乡镇企业在内的一切城乡中小企业发展的作用。因此，废止《乡镇企业法》，不会对乡镇企业获得的法律、政策的促进措施有任何不利影响，反而会增加新的、更完善的促进措施。

其次，废止《乡镇企业法》，除了继续完善《中小企业促进法》以外，还可以不断加强与完善农业立法，使乡镇企业中的农业及其涉农企业，获得更多的选择和更多的促进措施，从而更好地解决“三农”问题，建设好新农村。目前，1993年颁布的《农业法》已经经历了两次修订，但还应当进行与时俱进的修订，以更好地促进乡镇企业中的农业企业与涉农企业，使乡镇企业中的农业企业与涉农企业不仅可以得到《中小企业促进法》的扶持与促进，而且可以得到《农业法》等农业立法与政策的专项扶持与促进。可见，废止《乡镇企业法》，完全可以通过完善《中小企业促进法》和农业立法，使乡镇企业获得更多、更好的政策扶持与促进措施，乡镇企业也可以获得更好的发展机会。

最后，《乡镇企业法》所规定的各种类型的乡镇企业，现在基本上均采取现代企业形式，如有限公司、股份有限公司、合伙企业、个人独资企业、农民专业合作社等等，他们都有相应的《公司法》、《合伙企业法》等企业法调整，这些法律经过不断的修改完善，它们比《乡镇企业法》对乡镇企业的投资者以及乡镇企业本身的保护更加全面与周详。

因此，废止《乡镇企业法》，不会影响到乡镇企业的投资者和企业本身权益的保护。