“双循环”新发展格局：深刻内涵、时代背景与形成建议

黄群慧

(1.中国社会科学院 经济研究所，北京 100836; 2.中国社会科学院大学 经济学院，北京 102488)

习近平总书记提出加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局(1)详见http:∥paper.ce.cn/jjrb/html/2020-07/15/content_423564.htm。，是根据我国发展阶段、环境、条件变化做出的战略决策，是事关全局的系统性深层次变革。这种新发展格局顺应了世界正经历百年未有之大变局，服务于中华民族伟大复兴的战略全局，具有极其重大的战略意义。从“十四五”时期及长远未来发展趋势看，我国加快形成新发展格局关键在于如何畅通国内经济大循环，而畅通国内经济大循环的着力点在于通过推动更深层次改革、实行更高水平开放，并以此构建完整的内需体系。

一、新发展格局的深刻内涵

无论是从政治经济学中生产、分配、交换、消费各个经济环节看，还是从西方经济学中要素及产品市场的供给——需求经济分析框架看，经济活动都不是孤立存在的，而是一个动态的周而复始的循环过程。经济活动本质是一个基于价值增值的信息、资金和商品(含服务)在居民、企业和政府等不同的主体之间流动循环的过程。如果考虑到经济活动的国家(或者经济体)边界，经济循环则存在国内经济循环和国际经济循环之分。国际社会在当今经济全球化和全球价值链分工的时代，很少有国家只有国内的内部经济循环，绝大多数国家基本上都参与程度不同的国际循环，而参与国际循环的根本目的是促进国内经济发展[1]。虽然全球存在这样的划分，但如何度量一个国家参与国际循环的程度，并非易事。从全球价值链角度看，一个国家的GDP可被分解为纯国内生产、传统最终品贸易生产、简单中间品全球价值链分工生产和复杂中间品全球价值链生产四个部分。其中，纯国内生产指用于生产被本国市场吸收的最终产品；传统最终品贸易生产是指用于生产出口最终品；而一次跨境、被外国市场直接吸收的中间品是简单中间品生产；复杂中间品是指多次跨境、出口到外国市场后又返回本国或出口到第三国的中间品。因而，一个国家通过计算各部分增加值占GDP的比值，可以反映国家国内经济循环以及对全球价值链(国际经济循环)的依赖程度。

一个国家参与国际经济循环的程度反映了其发展战略导向。经济发展史表明，世界很多发展中国家通过出口导向工业化战略实现了经济赶超。出口导向战略的核心思想是根据国际比较利益的原则使本国的工业生产面向世界市场，并以制成品的出口代替初级产品的出口，从中获得贸易利益、规模经济、技术外溢效应，以推动本国经济的发展。相对于出口导向带动高速经济增长的外向型经济战略模式的成功，进口替代的内向型经济发展战略往往无法有效推进发展中国家快速增长。但是，出口导向工业化战略也存在一些缺陷，包括易受国际市场波动影响、外资依存度过高、经济安全风险大、关键核心技术受限、产业结构转型升级压力巨大、内需亟待开拓等问题。由此，一个国家发展到一定阶段，从外向型经济转向内需增长型经济，应积极推进产业转型升级、挖掘内需潜力，最终才能真正越过中等收入陷阱并成为高收入国家。

中国改革开放40多年，尤其是加入WTO后，积极参与了全球价值链分工，以要素低成本、出口导向型工业化战略实现了国家经济的高速增长，并用几十年的时间走过了发达国家上百年的工业化进程。但是，我国这种低成本、出口导向的高速增长模式是不可持续的。近年来，由于我国核心技术缺失、产业基础薄弱、产业链现代化水平低、国内市场需求得不到有效满足等问题日益突出，严重制约了经济从高速增长转向高质量发展。这也表明，我国经济发展战略需要从出口导向型转向内需增长型。习近平总书记提出逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，正是体现了这种发展战略转型的内涵以及由此形成的发展格局之变。一方面，新发展格局要求我国改变激励出口的政策导向，把满足国内需要作为发展的出发点和落脚点，充分发挥超大规模市场优势和内需潜力；另一方面，也要求提升产业基础能力和产业链现代化水平，加快关键核心技术攻关，改变出口导向战略形成的长期处于价值链中低端的分工地位，以提高满足内需的能力。我国在以国内大循环为主体的同时，实现国内国际双循环相互促进，实质是力促改变外向型经济主导的发展格局，形成现内外经济循环相互促进和平衡增长、经济增长的动力更加协调的新发展格局。也就是说，我国以国内经济循环为主体，并不意味着经济不再重视国际经济循环，经济开始内卷化；而是通过供给侧结构性改革，提高国内经济供给质量，挖掘消费潜力，进一步畅通国内经济循环，使得国外产业更加依赖中国供应链和产业链，更加依赖中国的巨大消费市场；从而在提高国内自我经济循环量的同时，促进更高水平的对外开放，实现国内国际双循环。

二、新发展格局提出的时代背景

我国形成国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局，不仅体现了发展战略转型的内涵，而且适应了国内基础条件和国际环境变化的时代背景要求，同时，也是中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局“两个大局”不断演化的结果。

从中国的发展看，新中国已走过70多年的历程，特别是改革开放40多年，国家已积累了比较雄厚的物质基础，综合国力已居世界前列。2019年，我国GDP总量接近100万亿元人民币，是世界第二大经济体、制造业第一大国、商品消费第二大国，已经形成了超大规模的大国经济基础。“十四五”时期，我国将在全面实现小康社会的基础上，全面开启中国特色社会主义现代化国家新征程。如果从国内经济循环和国际经济循环的量上看，我国已经具备了以国内经济循环为主体的基础条件。一方面，从生产供给角度看，我国具有最完整、规模最大的工业供应体系，拥有39个工业大类，191个中类，525个小类，成为全世界唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家；另一方面，从消费需求看，我国具有规模广阔、需求多样的国内消费市场。2019年，中国拥有14亿人口，人均GDP达到了1万美元，中等收入群体规模为全球最大。如果我们把人均收入在中间收入组水平以上住户作为宽泛的中等收入群体，那么至2018年，我国60%住户可以归为中等收入群体，并且中等收入群体人口数量大体上在5亿至7亿人之间。这无疑是世界上最大的中等收入水平群体，也是潜在的消费群体，为形成超大规模消费市场奠定了人口基础。由于我国存在超大规模消费市场，因而可以形成超大规模的内需，并将会成为未来经济增长的巨大潜力所在。总体而言，我国已经步入到工业化后期，产业链、供应链和消费市场具有满足规模经济、集聚经济要求的条件，具备依靠国内经济循环为主的经济效率基础。近些年，我国在数字经济、电子商务、物流行业、平台模式等方面有较大发展，进一步实现了消费便利、生产流通的规模经济，提高了畅通产业链、供应链的能力[2]。

从国际环境看，世界百年未有之大变局的持续深化，新一轮科技与产业革命的加速拓展，再加之全球新冠肺炎疫情大流行的影响，中国产业链供应链的安全和地位都受到了极大挑战；而促进形成国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局，正是应对这种挑战的要求。近些年，由于贸易保护主义和新一轮科技和产业革命的影响，全球产业链供应链已经呈现出本地化、区域化、分散化的逆全球化趋势，而新冠肺炎疫情对全球生产网络产生了巨大冲击，致使各国都会从供应链安全角度进行供应链的调整。由此，这也必然会加剧去全球化的趋势，而且全球产业链供应链布局将会面临巨大调整可能。虽然新冠肺炎疫情并未改变各国的成本结构和技术能力，但中国自身的要素成本和中美贸易摩擦走向，仍然是影响我国产业链供应链分工地位的最主要因素；同时，新冠肺炎疫情的负面影响不仅体现为因全球供应链的中断而使风险不断加大，从而威胁我国供应链安全，还在于新冠肺炎疫情极大地强化了欧美企业家、研究者和政策制定者对“去中国化”的主张和决心。因而，这些均会在产业链供应链层面对我国优势地位产生更加深层次的影响。我国在此背景下，将满足国内需要作为发展的出发点和落脚点，加快关键核心技术攻关，以及加快促进国内经济大循环为主体的格局形成，无疑是具有重大的战略意义。然而，我们还必须认识到，全球化的经济效率导向仍是主流，我们必须在更高开放水平上实现国内经济大循环为主体的“双循环”新发展格局。在新冠肺炎疫情影响下，我国经济参与国际经济循环短期会受到明显抑制，供应链会受到侵蚀。相对而言，国内经济循环量“此消彼长”会大幅提高，但不能由此就判断我国国内经济循环为主“双循环”发展格局基本形成。因为这种被动形成的国内循环为主“双循环”的发展格局并不是我们所期望的，而是需要从“被动型”转向“主动型”的国内循环为主的“双循环”新发展格局，即主动挖掘超大规模市场优势和内需潜力，通过加强技术创新满足内需的能力，实现国内循环为主体的“双循环”新发展格局。如果单从数量上看，我国进出口贸易依存度已经从2006年的峰值64%降低到2019年的32%左右[3]。这在一定程度上似乎说明中国已经是国内大循环为主体、国内国际相互促进的发展格局，但其显然不是中央所要求的“新发展格局”。“新发展格局”的战略含义在于把发展的立足点更多放到国内，通过畅通国内大循环为中国经济发展培育新动能、进一步提高中国经济发展质量，从而主动加速国际大循环、带动世界经济复苏，最终形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

三、从构建完整内需体系入手形成新发展格局

我国国内经济循环不畅，直接表现在内需体系还不完整，需要不断完善，而畅通国内经济循环，就要加快构建完整的内需体系，进一步释放内需潜力。同时，我国要完善内需体系、加快构建完整的内需体系，必然需要更深化层次改革，尤其是深化供给侧结构性改革。具体而言，我国应该从构建现代化市场体系、现代化产业体系、收入分配体系和消费体系几个方面改革入手完善内需体系、畅通国内经济大循环。

(一)加快完善社会主义市场经济体制，深入推进要素市场化改革，加快构建统一开放、竞争有序的现代化市场体系

经济循环畅通与否，最为关键的决定因素是市场体系的健全程度与运行效率。从经济循环模型看，一国经济体的经济循环是建立在企业、家庭和政府三类经济活动，主体是通过在产品市场上进行产品或服务的供求、以及在要素市场上进行生产要素的供求而实现的。例如，最简单的经济循环是，企业在产品市场上提供出售自己的产品或者服务给家庭，并获取相应的销售收入；而家庭通过在劳动力市场上向企业提供劳动以获取劳动报酬，家庭在产品市场上用报酬购买企业产品或者服务。当然，现实社会的经济循环是复杂的，在复杂分工体系下，市场体系中频繁的市场交易活动构成了产品、资金、劳动力、土地、技术、数据等，并在各个经济主体之间不停地循环流动。在市场中，市场主体数量和类型、市场进入与退出障碍、政府与市场的关系、市场主体参与市场竞争的规则、政府规制与反垄断法，等等，都会影响市场效率，进而决定了整体经济循环十分畅通。

在市场经济体制下，统一开放、竞争有序是现代化市场体系的基本要求，是经济循环畅通的根本保证。当前，中国在建设现代化市场体系方面，既要完善社会主义市场经济体制、围绕公平竞争建立市场体系高效运行的基础规则，也要保证市场主体之间公平竞争、充分发挥竞争政策的基础性作用。一是要坚持“两个毫不动摇”，深化国有企业市场化改革。我国应实质推进国有企业分类改革和分类治理，使商业类企业回归企业属性成为真正的市场主体，营造各类所有制主体依法平等使用资源要素、公开公平公参与竞争，同等受法律保护的市场环境。我国在深化国有企业改革过程中必须树立这样的坚定理念：国有企业改革绝不仅是为了自身发展做强做优做大，还要有利于培育公平公正的市场竞争环境，促进整个经济高质量发展。二是要正确处理产业政策与竞争政策关系，积极推进产业政策转型，充分发挥竞争政策的基础性作用，落实公平竞争审查制度，加强和改进反垄断和反不正当竞争执法。中国从总体上讲，处于从工业化后期向后工业化过渡、开始高质量工业化深化时期，产业结构的日益完备、产业技术水平逐步向全球技术前沿靠近。长期以来，与我国工业化初中期阶段相适应的选择性产业政策主导的政策体系越来越不适用，产业政策资源应更多地导向了科技服务体系建设，而竞争政策将越来越发挥基础性作用。三是从国际市场竞争看，我国要通过更大范围、更高水平的市场开放、加强知识产权保护、强化竞争政策等积极融入新的多边贸易投资规则[4]，持续放开市场准入，努力营造国际一流营商环境，使国外更加依赖中国的产品消费市场和要素供给市场，以实现国内国际互相促进“双循环”新发展格局。四是积极探索生产要素市场化配置的体制机制，不断完善要素市场，实现要素价格市场决定、流动自主有序和配置高效公平。2020年4月9日，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》(2)详见http:∥www.xinhuanet.com/politics/zywj/2020-04/09/c_1125834458.htm。，在推进土地要素市场化配置、引导劳动力要素合理畅通有序流动、推进资本要素市场化配置、加快发展技术要素市场、加快培育数据要素市场、加快要素价格市场化改革等方面提出了一系列制度设计；同时，还需要积极推进实施并不断探索创新新的体制机制。五是加快建设现代化流通体系，完善国内统一大市场，形成商品和资源有效集散、高效配置、价值增值统一开放的交通运输市场，统筹推进现代流通体系硬件和软件建设，发展流通新技术新业态新模式，实现分工深化、交易扩大、供需互促、产销并进、效率提升的经济良性循环。

(二)加快完善科技和产业创新体制机制，提高金融服务实体经济能力和高质量实体经济供给能力，加快建设创新引领、协同发展的现代化产业体系

目前，从经济循环的生产、流通、分配、消费等主要环节看，我国经济循环不畅的主要表现之一在于，科技创新和产业创新能力还有待提升，科技创新和和产业创新体系还不完整，造成产业供给质量不高，不能满足消费者对消费品转型升级的要求。从产业体系角度看，我国存在的一个突出问题是，实体经济产业与虚拟经济产业发展不平衡，经济“脱实向虚”趋势明显，金融业服务实体经济能力不够，金融业和实体经济产业之间资金循环存在堵点和淤点，金融业自我循环问题严重，而且历年银行业的利润几乎超过了所有实体经济行业利润之和。在新冠肺炎疫情冲击下，2020年第一季度，我国经济总体增速下降6.8、工业企业利润下降36.7%，而银行业利润率却保持了增长5%。从产业链角度看，我国的高技术产业链和高附加值产业环节占有不足，产业基础能力和产业链现代化水平亟待提升，在工业“四基”上存在着大量“卡脖子”问题。2016年4月12日，工业和信息化部、国家发展和改革委员会等部委联合发布《工业强基工程实施指南(2016—2020年)》(3)详见http:∥www.miit.gov.cn/n973401/n1234620/n1234623/c5542102/part/5542107.pdf。。同时，国家制造强国建设战略咨询委员会特组织专家审定编制了核心基础零部件、关键基础材料、先进基础工业、产业技术基础的发展目录，汇总成册，2016年11月18日，正式发布《工业“四基”发展目录(2016年版)》(4)详见http:∥www.cm2025.org/uploadfile/2016/1122/20161122053929266.pdf。。我国在11个先进制造领域中，共有287项核心零部件(元器件)、268项关键基础原材料、81项先进基础工艺、46项行业技术基础亟待突破。这极大影响了产业链供应链的安全性稳定性[4]。

针对我国产业体系对经济循环畅通的制约问题，我们需要通过深化科技和产业创新体制机制实体经济供给质量，通过深化金融体制改革提高金融支持实体能力，加快建设创新引领，实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代化产业体系。一是深化科技和教育体制改革，大力发展新型研发机构，不断加强和完善科技创新体系建设；高度重视基础研究、共性技术、前瞻技术和战略性技术的研究，加大基础研究投入，健全国家实验室体系；同时，充分发挥我国新型举国体制优势，并不断完善新型举国体制，对于投入巨大、技术难度高、市场主体单独难以攻克的重大的战略性基础性问题进行攻关。一方面，我们要形成从基础研究到应用研究完整的创新体系，努力修补创新链，弥补技术研发与产业化之间的创新链缺失，提高科技成果转化率；另一方面，也要根据不同的科学技术的特点，采取了差异化的组织形式进行研究，包括采用国家计划专项、设立国家工业基础研究院和国家工业技术研究院等公共科研院所、政府引导政产学研各方面组建联合研究体或产业技术联盟共同开发等各种组织形式。二是深化产业创新体制改革，提升产业基础能力和产业链水平，攻克“卡脖子”技术问题。我们要建立产业基础能力评估制度，准确把握和评估我国产业链、供应链和关键技术的现状，分析创新链、供应链、产业链和价值链分布；借鉴日本“母工厂”制度建设工业基础能力再造的核心工厂，在生产制造层面围绕工业“四基”集成要素、优化流程、培育人才，以在专业集成、久久为功下提高中国的工业基础能力；完善试验验证、计量、标准、检验检测、认证、信息服务等基础服务体系；同时要构建开放协同产业创新网络，有效发挥中小企业在提升工业基础能力和产业链水平的作用。三是深化金融供给侧结构性改革，切实解决“脱实向虚”结构失衡，畅通金融和实体经济之间循环。我们要强化支付结算等金融基础设施建设，提供更多直达各流通环节经营主体的金融产品；要采取切实可行实施机制和具体措施，落实2020年6月国务院常务会议提出的金融支持实体经济让利1.5万亿元，警惕以防范金融风险的借口来保证利益集团的利益，重视金融的短期风险与实体经济长期风险的平衡。四是把握智能化、高级化、绿色化和服务化的产业转型升级方向，不断推进产业创新和产业融合。我们要大力发展智能制造、服务型制造、绿色制造和高端制造，加快推进新型工业化和新型城镇化进程，加快新型基础设施建设，包括以5G、物联网、工业互联网、卫星互联网为代表的通信网络基础设施，以人工智能、云计算、区块链等为代表的新技术的基础设施，以数据中心、智能计算中心为代表的算力基础设施，智能交通基础设施、智慧能源基础设施等信息技术与传统基础设施融合的融合基础设施，以及重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施等支撑研发的创新基础设施。

(三)坚持和完善社会主义收入分配制度，切实提高居民收入水平，建立和完善体现效率、促进公平的收入分配体系

居民收入水平直接决定了居民消费能力，进而影响着国家的内需消费潜力[5]。虽然我国长期以来的劳动力低成本工业化战略以及生产建设型财政体制，促进了经济的快速增长，但国内居民收入水平提升速度与经济增速并不匹配，尤其是劳动报酬在初次分配中的比重还有待提高。另外，我国居民收入差距过大，该问题也一直是收入分配领域需要解决的重大问题。因而，如何合理调节城乡、区域和不同群体之间的收入水平，增加低收入者收入，扩大中等收入群体，调节过高不合理收入，这些都是我国深化收入分配制度改革的重要任务，也是完善内需体系、畅通经济循环在收入分配领域的重要要求。

按劳分配为主体、多种分配方式并存是社会主义基本经济制度的基本内容之一，需要在深化收入分配制度改革中坚持和不断完善。笔者认为，从具体改革和提高居民收入水平角度看，应该注意以下几方面。一是正确处理国家、企业和个人之间的关系，加快实现经济从高速增长转向高质量发展，保证居民可支配收入增速与经济增长速度。二是坚持就业优先的政策导向，将“稳就业”作为政府头等重要的工作积极落实，积极拓展就业渠道，鼓励创新创业，切实提高居民就业水平和就业质量，不断增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬，提高劳动报酬在初次分配中的比重。三是积极推进要素市场化配置体制机制改革，拓展居民投资理财渠道，健全通过劳动、资本、土地、数据、技术等生产要素获取报酬的市场化机制。尤其是重视农村土地产权改革，消除农村土地、集体资产进入市场循环的制度障碍，增加农村居民财产性收入。四是继续推进减税降费，尤其是在不明显减少稳定宏观税负的基础上继续推进结构性减税降费，加强对居民收入的减税、退税力度，适度提升个税个税起征点和最低工资水平。五是加大再分配力度，健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配机制，大幅度提高基本公共服务水平和均等化水平。中国进入高收入阶段后，应该更加重视利用再分配机制缩小收入分配差距。国际经验表明，高收入阶段经济体再分配机制对于收入分配差距缩小会发挥更重要的作用，OECD国家数据表明，一国在进入高收入阶段后，再分配把平均基尼系数缩小了35%[5]。

(四)加快完善促进消费的体制机制，挖掘国内消费潜力，在新型城镇化中加快消费转型升级、塑造新型消费体系

我国国内经济大循环中的最后环节体现在消费，而人民日益增长的美好生活需要最为直接的体现是居民消费；消费体系无疑对于扩大内需、畅通国内经济大循环具有最终的牵引效应。中国正处于工业化后期和城镇化的中期阶段，正在大力推进新型工业化、新型城镇化、信息化和农业现代化“四化同步”发展。这决定了当今中国的消费体系正处于快速转型升级的剧烈变化之中。2020年,新冠肺炎疫情冲击使得居民消费受到了巨大的影响，居民消费能力被削弱，消费支出大幅度下降，线下消费陷入低迷；居民消费结构升级的步伐被放缓，生活必需品消费占比持续下架、享受型发展型消费占比持续上升的趋势明显受到抑制；但是，线上线下融合趋势加强，数字化新兴消费迅速扩张。另外，我国长期以来，制约消费体系转型升级的体制机制问题一直没有得到解决。例如,由于房地产价格居高不下，住户部门负债水平持续提高。2008年到2019年，住户部门杠杆率从17.9%快速上升到60.4%，严重抑制了消费的转型升级。

因此，从完善内需体系、畅通国内经济循环角度看，我国需要从以下几个方面推进消费转型升级、塑造新型消费体系。一是积极推进新型城镇化进程，随着城镇居民数量的增长，中国消费潜力将会不断增强。另外，随着我国乡镇地区城市化水平的提升，乡镇居民日常消费更加依赖市场供给，再加之电子商务在乡镇地区的快速发展，乡镇农村地区的消费市场也在不断扩大。二是构建政府自身消费与社会性消费、公共消费与居民消费、公共消费与公共投资三方面平衡的消费体系，合理增加公共消费，依托公共消费带动居民消费增长。在新冠肺炎疫情冲击的背景下，这一点尤为重要。在公共消费方面，我们应重视增加在教育、医疗、社保和就业等方面的公共支出，提升民生公共服务的质量，从而为持续释放居民部门消费需求创造条件。三是抓住疫情防控提供的机会窗口，多措施大力促进消费数字化转型。一方面，我国应继续促进网上购物等新型商业业态的发展；另一方面，借助5G、工业互联网、智慧城市基础设施的发展，不断开发新的网络消费形态和服务场景。四是加快完善有利于新型消费体系建设的体制机制，为消费者营造放心消费、敢于消费的制度环境，抑制房价和居民杠杆率的继续上涨，积极推进消费领域的信用体系建设，优化市场监管机制，提升市场监管效能，实现信息共融共享，降低维权成本，推动消费经济高质量发展。笔者认为，为了应对新冠肺炎疫情冲击，一些地方期望通过超大规模发放消费券来刺激扩大消费，但此举仅仅是短期应对措施，必须要注意其针对性、层次性和多样性，不应期望其对畅通经济循环能够有多大效应。