铁路安全的行政法规制：经验与借鉴

栾 志 红

(北京交通大学 法学院，北京 100044)

近年来，我国铁路运输事业快速发展，铁路的安全运输需要法律制度的保障。目前，我国铁路安全法律制度还存在许多不足，亟需完善。曾经的铁路大国美国在安全运输方面积累了丰富的经验，可以说 “以货运为主的美国铁路运营，是世界上最安全的铁路运输体系之一”[1]。这其中，行政机关的安全规制扮演了重要角色[2](P371-372)。因此，本文在对美国联邦铁路安全法的发展历程、联邦铁路安全行政规制的主要特点进行总结和分析基础上，提出借鉴美国经验，完善我国铁路安全法律制度的建议，希望有助于确保我国铁路运输安全的持续稳定。

一、美国联邦铁路安全法的产生与发展

美国联邦铁路安全法的历史发展大致可以划分为两个阶段：一是19世纪末20世纪初铁路大发展时期，以一系列单行铁路安全法的出台为标志；一是20世纪70年代铁路复兴时期，国会颁布了《联邦铁路安全法》(Federal Railroad Safety Act)，形成了以《联邦铁路安全法》和单行铁路安全法为主要内容的现代联邦铁路安全法律体系。

(一)早期联邦铁路安全法律

1893年，美国国会通过了第一部联邦铁路安全法——《安全设备法》，它要求承运人必须使用一定的安全设备。1907年国会通过了《工作时间法》，该法通过限制员工工作时间，旨在避免或减少因劳累等人为失误而造成的人员伤亡。1910年的《事故报告法》规定了有关铁路事故信息的收集和对铁路事故进行调查。1911年的《机车检查法》要求承运人为机车配备安全的锅炉[3](P249-276)。其他联邦铁路安全法还有《灰箱法》(1908)、《爆炸物和其他危险品运输法》(1909)、《信号检查法》(1920)，等等[4](P44)。

这些早期联邦铁路安全法律实施后，美国的铁路安全获得了明显改善。例如，《安全设备法》实施后的几年，铁路员工事故从1881年高达30 000起迅速降低了60%[5]。但是，随着新的铁路安全风险的出现，这些早期立法因其规制范围、规制手段有限渐渐显露出不足。

(二)现代联邦铁路安全法律

从1961年到1968年，美国铁路事故数量从4 149起增加到8 028起，几乎翻了一番。一个参议院委员会在对铁路事故进行审查后发现，95%的事故是由当时法律未涵盖的铁路故障因素造成的(1)参见1983年第97届美国国会通过的公共法律，Legislative History of the Rail Safety and Service Improvement Act of 1982 P.L.97-468。。例如，早期联邦铁路安全法主要是为了防止设备缺陷或员工不安全操作，但现代铁路安全问题包含了大量平交道口伤亡和铁路危险品运输事故[6](P14)。

为了纠正早期联邦铁路安全法在应对新风险方面的不足，1970年，国会通过了《联邦铁路安全法》。该法是一部综合性法律，涵盖了铁路安全的所有领域。同年，国会还颁布了《危险品运输法》，该法扩大了联邦法律在危险品运输领域的适用范围，不仅涵盖危险品的托运人和承运人，还包括运输此类物质的集装箱和包装的制造商。

至此，以《联邦铁路安全法》、《危险品运输法》、《安全设备法》、《事故报告法》、《工作时间法》、《机车检查法》、《信号检查法》、《爆炸物和其他危险品法》等为主要内容的联邦铁路安全法律体系形成。这些法律后来经过多次修改统一编订在《美国法典》中。

从实施效果来看，美国现代联邦铁路安全法律体系的建立和完善对铁路安全的改善发挥了重要作用。据统计，自20世纪70年代以来，7家I级铁路公司(2)为了便于对美国铁路公司进行统计和规制，州际贸易委员会(后来的地面运输委员会)对铁路公司按连续三年年营运收入进行分类，分为I级铁路公司(Railroads, Class I)、II级铁路公司(Railroads, Class II line-hual，有时也称为地区铁路公司)、III级铁路公司(Railroads, Class III line-hual，有时也称为地方或支线铁路公司)。I级铁路公司是规制的重点。年收入的划分标准，即I级铁路公司的标准会发生变化。例如1980年按连续三年年营运收入大于或等于5000万美元的为I级铁路公司。按照这个标准，1980年I级铁路公司有39家；1997年连续三年年营运收入大于或等于2.5亿美元的为I级铁路公司，按照这个标准，1997年I级铁路公司有9家。详见谭克虎著《美国铁路业管制研究》第11-12页，经济科学出版社2008年出版。及其前身的事故总数从1978年的11,000多起下降到2013年的1867起，受伤人数从1978年的1486人下降到2013年的166人[2](P371)。铁路工作也从早期仅次于煤矿生产的最危险的职业[7]，发展成为目前“美国最安全的行业之一”(3)目前“美国铁路行业的员工受伤率低于其他大多数主要行业，包括卡车运输、航空公司、农业、矿业、制造业和建筑业，甚至低于食品店”。见美国铁路协会网站，Association of American Railroad, https://www.aar.org/wp-content/uploads/2018/09/AAR-Safety-Record-Issue.pdf，2020年5月5日访问。。

二、美国联邦铁路安全行政规制(4)规制，源自英文regulation。国内对regulation主要有三种译法：管制、规制和监管。本文主要使用规制，但有时也会根据特定语境使用监管或管制，它们的含义基本相同。的主要特点

纵观美国联邦铁路安全法律，国会主要通过两种方式发挥作用：规定具体标准和授权行动机关采取措施。由于铁路安全事务具有较强的技术性，国会直接规定标准的情形较少，大多数情况下国会授权行政机关对铁路安全进行规制。因此，如何确保行政机关实现铁路安全行政任务就成为这些法律的重点内容。其主要特点可以概括如下：

(一)明确安全为最高优先事项

从产生过程来看，美国联邦铁路安全法经历了从个别铁路安全法——综合性铁路安全法的发展历程，这一历程也是铁路安全问题从附属于经济利益到发展为一个独立的法律问题的过程。早期联邦铁路安全法从根本上说是为商业利益服务的。在Adair v. United States案中，关于《安全设备法》是否合宪的问题，法院明确指出，国会对安全设备的直接规制以及行政机关对安全设备的规制是联邦有效行使州际贸易权力；为铁路工人和旅客提供的保护“是为了维护这种商业利益”,由于“在力图实现的目的与为实现该目的而规定的手段之间存在实质联系”,所以《安全设备法》属于宪法授权的范围[3](P254)。与早期联邦铁路安全法不同，现代联邦铁路安全法明确规定，铁路安全规制机构在履行职责时，应将安全视为最高优先事项，应认识到国会旨在最大程度地促进铁路运输安全的清晰意图、鼓励和重视(5)参见《美国法典》49 U.S.C.§ 103(c)。。这一目标的确立也是20世纪60年代至70年代美国兴起的第二次权利革命，即美国公民的权利从权利法案(第一次权利革命)所规定的言论自由、出版自由等，扩展到生产安全保护、工资收入保障等一系列新的权利[8]的产物。

(二)加强铁路安全规制机构的建设

1966年，鉴于运输在经济社会发展中的重要地位，国会颁布了《运输部法》，将联邦政府中原来分散在不同部门的交通运输业务进行了合并和整合，统一归为运输部管辖，其中的铁路安全事务主要由隶属于运输部的联邦铁路管理局(Federal Railroad Administration, FRA)负责(6)参见《美国法典》49 U.S.C. §103。。

为了确保FRA能够有效地实现铁路安全行政任务，《运输部法》和后来的《联邦铁路安全法》及其修正案从内部机构设置、人员组成和权力配置等多个方面为其提供了组织保障。

从内部机构设置和人员组成来看，法律规定， FRA局长应具有铁路安全、危险品安全或其他运输安全方面的专业经验。FRA专设一名铁路安全助理局长，由运输部长任命。助理局长是FRA的首席安全官，履行局长规定的职责和权力。FRA下设铁路安全办公室，旨在促进和监管全国铁路行业的安全。该办公室在全国范围内设立八个区域办事处(7)参见《美国法典》49 U.S.C. § 103。。安全办公室总部负责制定旨在提高铁路安全的规则和计划，并向区域办事处提供一般和技术指导。区域办事处主要负责通过检查执行安全标准，具体检查工作由联邦铁路安全检查员负责。FRA自1967年成立以来，多次改组，人员不断增加。1978年，联邦安全检查员有221名[4](P109)，到2007年，FRA雇佣了大约780名员工，其中包括440名联邦铁路安全检查员。除了联邦一级，还有大约160名州铁路安全检查员提供补充检查，用于增强FRA的力量(8)参见2008年《美国国会文献集》Railroad Safety Enhancement Act of 2007, 第2页。。

从权力配置来看，在横向上，FRA除了在事故调查、危险品规制和职业安全与健康等个别领域与其他行政机关存在权力交叉外，它在绝大多数铁路安全领域拥有专属管辖权。根据法律规定，运输部长可以“为铁路安全所有领域制定规则和发布命令”以及具有执行这些规则和命令的广泛权力。这些权力，除了平交道口问题外，都委托给了FRA(9)参见1983年第97届美国国会生效的公共法律，Legislative History of the Rail Safety and Service Improvement Act of 1982 P.L.97-468。。在联邦与州的关系上，法律规定了联邦优先占领原则。根据这项原则，铁路安全行政立法应在联邦范围内统一，各州仅在联邦法未涵盖的地区有管辖权，或者虽然联邦法已经涵盖该地区，但在符合一定条件的情形下，州可以采用比联邦标准更严格的标准(10)参见《美国法典》49 U.S.C. § 20106，这些条件包括：州立法不会给州际贸易造成不合理负担、不违反联邦标准，这对于消除或减少当地安全隐患是必要的。。可以看出，FRA对铁路安全具有全面的监管权。

(三)运用多元的规制工具和执行手段

根据政府规制理论，行政机关用来实现行政目标的传统行政行为和新兴的行为形式可以分为规制工具和执行手段两类。两者之间的关系是：为了解决社会问题，立法者首先需要考虑并选择规制工具来完成行政目标，然后当规制工具存在违法情形时，需要有执行手段确保其执行效果。传统的行政行为如行政许可、行政检查、以及新型的协商式规制、强制信息披露等属于规制工具；传统的法律责任如行政处罚、刑罚、损害赔偿，以及禁止股票上市、禁止与政府缔约等新的行政上确保义务方式则属于执行手段[9](P142-146)。

美国早期联邦铁路安全法主要采用了检查、调查、法定的记录和报告义务、行政处罚、刑罚等工具和手段。《联邦铁路安全法》颁布实施后，随着行政权扩及“铁路安全所有领域”，FRA的铁路安全行政职能大幅增加，不仅传统规制工具和执行手段的适用范围更加宽广，而且，研究、开发、测试、评估和培训等旨在预防风险发生的新手段也发展起来。此外，比较引人关注的是，这些新手段以及一些传统手段，其实施过程采取了行政机关与企业合作的方式。

1.规制工具

(1)检查和调查。“检查是行政机关通过直接观察取得信息的方法，是一种广泛应用的行政技术”[10](P330)。在铁路安全领域，检查主要表现为行政机关对铁路企业的检查记录进行检查或进行现场检查，其作用在于查明是否存在违法、发现缺陷并确保其得到修复或改正。早期的检查和调查主要限于机车检查、设备检查、铁路事故调查等个别领域，如今FRA具有广泛的检查和调查权，包括检查、调查、发出传票、要求出示文件、录取证词等(11)参见《美国法典》49 U.S.C. § 20107。。

(2) 法定的记录和报告义务。法定的记录和报告是调查的方法，指行政机关“要求被控制对象按照一定的方式和内容制作文件和记录，或提供报告，以便行政机关了解被控制者的情况，更好地执行法律所规定的任务”[10](P329)。法定的记录和报告主要包括：铁路事故报告、机车锅炉(12)参见《美国法典》49 U.S.C.§ 20703。和信号系统故障(13)参见《美国法典》49 U.S.C. § 20505。报告。此外，FRA或运输部长可以要求企业提供执行法律所需的报告或其他信息，国家运输安全委员会可以要求从事商业运输的人员制作“与运输安全有关的任何事项”的报告和其他书面信息[4](P96)。

(3)研究、开发、测试、评估和培训。行政机关在必要时应当对铁路安全的各个领域进行研究、开发、测试、评估和培训(14)参见《美国法典》49 U.S.C. § 20108。，这是1970年《联邦铁路安全法》增设的新手段。在该法通过之前，美国的铁路事故连续12年增长[6](P4)，显示出传统行政权力在应对铁路新风险方面的不足。行政机关从事研究、开发、测试、评估和培训活动的目的也是为了取得信息，但与传统行政权力不同，这些手段着眼于识别铁路风险和信息沟通，体现了风险预防原则。此外，这些手段实现的方法也与传统行政权力有别。这是一个典型的公私合作治理领域。法律明确规定：“为执行本部分，运输部长可签订合同(contracts)，进行研究、开发、测试、评估和培训(尤其是需要立即关注的铁路安全领域)”(15)参见《美国法典》49 U.S.C. § 20108。。几十年来，FRA开展了大量研究、开发计划、测试、评估和培训活动，其中许多计划和活动是由FRA通过合同的方式资助美国铁路协会或者铁路企业完成的[4](P131-136)。

(4)许可或认证。列车操作人员的资格标准本来由各个铁路公司自己规定。20世纪80年代，美国接连发生几起因火车司机不当行为引起的严重铁路事故(16)最严重的一起事故是1987年1月，在马里兰州蔡斯市，一列货车与一列美国铁路公司的客运列车相撞，导致16名乘客死亡，175人受伤。在随后的调查中，人们发现这名货车司机一直在使用非法药物，并关闭了安全设备。事故发生后，公众强烈要求对工程师的资格制定联邦标准。参见1988年《美国联邦法律汇编》，Legislative History of the Rail Safety Improvement Act of 1988: P.L. 100-342: 102 Stat. 624: June 22, 1988., 第11页。。作为对这些事故的回应，《联邦铁路安全法》在后来的修改中增加了要求FRA建立工程师许可或认证计划的内容，包括审查和批准铁路公司的操作人员资格标准、规定最低培训计划，须考虑申请者在过去5年内的汽车驾驶记录，例如是否存在因故被吊销、拒绝或者暂停汽车驾驶执照的情形，等等(17)参见《美国法典》49 U.S.C. § 20135。。

2.执行手段

(1)禁令救济。禁令救济是早期联邦铁路安全法规定的执行手段，即美国地区法院根据运输部长的请求和总检察长的申请对铁路企业发布禁令或限制令。

由于禁令救济需要遵循严格的司法程序，在实践中使用不多。为了强化执行机制，《联邦铁路安全法》后来在禁令救济基础上增加了发布行政命令的权力，主要包括两类：一是发布紧急命令，指行政机关命令铁路企业消除导致涉及死亡或伤害等紧急情况的不安全的条件或做法(18)参见《美国法典》49 U.S.C. § 20104。；二是发布守法令，指行政机关指示遵守安全法律或铁路安全规则、命令或标准(19)参见《美国法典》49 U.S.C. § 20111。。如果行政机关因铁路企业不遵守这些行政命令而寻求法院强制执行，此时法院只审查行政机关的命令是否有合理的依据，而不必像早期的禁令救济那样，必须通过一个完整的司法程序才能成为强制性的要求，因此，对行政机关来说，发布行政命令是一个比寻求早期禁令救济更便捷的程序。

(2)行政罚款(20)行政罚款，即civil penalty，也有学者称为民事罚款。。对于违法的铁路企业或个人，行政机关可以运用行政罚款予以制裁。例如，行政机关可以对违反行政“规则、规定、命令或标准”的行为处以不低于500美元不超过25 000美元的行政罚款；每一天的违法行为构成单独的违法单位；对于存在严重疏忽或重复违法行为，且造成了迫切的危险，或造成了死亡和伤害后果的行为处以100 000美元的加重处罚(21)参见《美国法典》49 U.S.C. § 21301 (a) 。。需要注意的是，行政机关可以就具体罚款金额与违法者进行协商，从实际情况来看，大多数铁路安全行政罚款案件通过和解协议结案(22)《危险品运输法》除外，参见FRA 2018年执行报告：Fiscal Year 2018 Enforcement Report, APPENDIX A “Railroad Safety Civil Penalty Cases Closed during Fiscal Year 2018”,第2页。https://railroads.dot.gov/sites/fra.dot.gov/files/fra_net/18285/FY%2018%20Enforcement%20Report.pdf，2020年5月11日访问。。

(3)刑罚。刑罚主要用来制裁与危险品运输有关的违法行为、违反法定的记录和报告义务的故意违法行为，如铁路承运人未提交事故和事件报告、铁路企业故意伪造记录或报告等(23)参见《美国法典》49 U.S.C.§21311。。

(4)禁止从事铁路安全敏感工作。如果违法的个人被证明不适合履行安全敏感职能，行政机关可以禁止其在一定时间内或在满足规定条件之前担负铁路行业安全敏感职能，行政机关也可以利用前述的紧急命令权阻止该雇员工作(24)参见《美国法典》49 U.S.C. § 20111(c)。。

(四)设置必要的行政程序

检查、调查、要求铁路企业履行法定的记录和报告义务，这些手段作为广泛的行政技术统一受到《联邦行政程序法》和联邦宪法的规范和约束[10](P326)，此外，联邦铁路安全法也有一些专门的行政程序规定，主要包括两个方面：

1.听取意见。例如，行政机关如果认为员工“不适合履行铁路安全敏感职能”，它必须在发出通知前履行告知和听证程序(25)参见《美国法典》49 U.S.C. § 20111(c)(1)。，以保障员工的合法权益不受行政权的侵害。在行政立法中，FRA发展出协商式规则制定程序，这是美国协商式规则制定程序发展过程中比较少有的成功的例子。这项程序通过铁路安全咨询委员会进行，该委员会共有37个成员组织，代表了“铁路所有者、制造商、劳工团体、州政府和公益协会”等不同方面。通过这项程序，FRA与铁路业界形成了良好的信任关系，提高了铁路企业自愿遵守行政指令的意愿[11]。

2.信息公开。法律要求运输部长应在其网站向公众公开包括铁路安全和危险品安全合规检查和审计情况、所有执法行动情况的年度报告，内容包括：行政罚款的有关情况(行政罚款的数额、初步确定的行政罚款数额、行政罚款结案数、最终的行政罚款数额、最初与最终的行政罚款数额之差)、守法令、紧急令或前期协议的数量和主题、分析检查次数和采取的执行手段对事故和事件的次数和比率以及铁路安全的影响、机车工程师证书拒绝或撤销案件的数量和上诉情况等(26)参见《美国法典》49 U.S.C. § 20120。。需要注意的是，在铁路安全问题上，信息公开不限于政府信息公开，铁路企业也负有信息公开的义务。例如，若危险品运输将经过社区，铁路企业必须提前将该信息通知社区(27)参见2015年5月8日美国《联邦公报》：Hazardous Materials: Enhanced Tank Car Standards and Operational Controls for High-Hazard Flammable Trains, 80 Fed. Reg. 26,644, 26,707。。

总之，美国建立的比较完善的联邦铁路安全行政规制制度，为确保铁路运营安全提供了法律保障。

三、美国联邦铁路安全法对我国的借鉴价值

尽管我国铁路发展背景、铁路体制和法律制度等与美国存在较大差异，但在追求铁路安全、可靠、高效运输这点上是一致的，我们应本着“他山之石，可以攻玉”的态度借鉴美国一些成功的经验和做法，结合我国实际，不断完善我国铁路安全的行政法规制。

(一)制定《铁路安全法》

中国铁路法制建设始于1991年实施的《铁路法》。这部法律的目的在于“保障铁路运输和铁路建设的顺利进行，适应社会主义现代化建设和人民生活的需要”(28)《铁路法》第1条。。在这一理念指导下，中国铁路法律制度的核心在于保障铁路运输事业的发展。《铁路法》虽然设有专章规定了“铁路安全与保护”，但由于长期以来中国铁路政企合一体制，铁路企业虽然在立法中被确定为最主要的铁路安全行政相对人，但现实中它们却成了行政执法主体[12]，因此中国铁路安全行政法律关系长期以来是以铁路行政机关(铁路企业)为一方，以路外人员为另一方，以追究路外人员的行政法律责任为主，行政法规制范围有限。例如，美国联邦铁路安全法涉及的因机械设备缺陷或者铁路员工人为失误而引发铁路安全事故问题，在中国曾长期属于行政内部事务，主要依靠刑事制裁(29)《铁路法》第71条。。《铁路法》只有两个条文涉及行政处罚，且都是治安处罚(30)《铁路法》第67条、68条。。有关铁路运输合同的内容在《铁路法》中占据较多篇幅。这样的制度设计表明，中国铁路安全法律制度以事后救济、个案救济为主，而个案救济的消极性和被动性决定了它不能解决广泛区域内出现的铁路安全问题，也无法应对铁路风险防范。后来的《铁路安全管理条例》虽然在一定程度上改变了这种局面，但该条例主要针对个别铁路安全问题，规制范围、规制手段有限。

如前所述，美国联邦铁路安全法的主要特点之一是将安全视为最高优先事项，这也是美国第二次权利革命，即社会权或生存权兴起的产物，承认安全保护作为公民的一项法律权利。社会权是“包括生存权、工作权和受教育权的一组权利”[13]，而现代意义生存权的权域范围不仅包括生命体的维护、人格尊严的彰显，还包括安全价值的保障，“生存权的安全价值要求：生命安全、人格安全、财产安全、劳动安全和环境安全等等”[14]。与美国相比，中国政府始终关注和重视公民的生存权保障问题，社会权不仅体现在法律中，也在现行宪法中得到了比较充分和全面的肯定(31)《宪法》第42-50条。。因此,我国制定一部专门的《铁路安全法》，确认安全保护作为公民的法律权利，不仅是现实所需，也有宪法基础。

(二)完善铁路安全行政组织

中国现行铁路监管体制经历2013年撤销铁道部政企分开体制改革，目前形成了以交通运输部、交通运输部内设的国家铁路局为主要职能部门的管理格局。交通运输部主要负责拟订铁路发展规划和政策，同时也具有一定的铁路安全监管职能(例如制定铁路安全行政规章)，国家铁路局承担铁路发展规划和政策之外的其他铁路行政职责，包括铁路运输安全、工程质量安全和设备质量安全监督管理、规范铁路运输和工程建设市场秩序和监督铁路运输服务质量等。国家铁路局下设七个地区铁路监管局，负责辖区内铁路监管工作(32)《国务院办公厅关于印发国家铁路局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》 国办发〔2013〕21号。。国家铁路局和地区铁路监管局统称铁路监管部门(33)《铁路安全管理条例》第3条第1款。。

可以看出，尽管与原铁道部相比，铁路监管部门加强了铁路安全行政职能，但它仍然要兼顾促进铁路市场发展和安全规制的双重政府职能，且其安全规制范围十分宽泛，不仅涵盖美国联邦铁路安全法中的铁路运输活动，还包括了铁路工程建设和铁路设备生产行为。这就导致铁路监管部门在实施规制时仍然可能面临处理铁路安全与铁路市场发展之间关系时的失衡问题，并且，宽泛的职能设置也使得业已存在的繁重的铁路安全行政任务与有限的行政执法资源之间的矛盾更加突出。为了解决行政执法资源不足问题，目前基层铁路安全执法工作实际上主要由地区铁路监管局委托铁路企业的安监办来实施，属于铁路企业自我规制，政府监管缺失。此外，铁路监管部门与其他涉及铁路安全事务的行政机关之间职能交叉、职能重叠问题也很突出[15]。借鉴美国经验，本文认为，在铁路安全行政组织体系的完善方面，中国应朝着加强统一性、专业性的方向发展。首先，结合行政审批制度改革(34)《国务院：铁路基本建设项目不再由国家铁路局审批》，https://www.sohu.com/a/69388649_180391，2020年5月15日访问。，把铁路运输活动作为铁路监管部门安全规制的重点。其次，促进安全规制和铁路市场发展的政府职能进行充分的分离。第三，赋予铁路监管部门全面的铁路安全监管权，厘清它与其它涉及铁路安全事务的行政机关的权力界限。第四，在铁路监管部门的内设机构和人员组成上，增设铁路安全方面的职位、增加具有铁路安全专业知识和经验的人员。此外，更为重要的是，应当考虑建立一支专业化、人员充足的国家铁路安全检查员队伍，以形成政府对铁路运输活动的统一有力监督，改变目前基层铁路安全执法依靠铁路企业自我规制的局面。

(三)优化铁路安全规制工具和执行手段

与其他行政领域相比，铁路安全行政具有技术性和涉及多方利益关系的特点。铁路安全行政的对象既包括人也包括物。这里的人不仅包括单位或个人等路外人员，也包括铁路各类操作人员；这里的物涉及信号、机车、轨道、移动设备等各种设施设备。因此，铁路安全行政需要采取各种工程的、技术的措施，这就决定了铁路安全法必然将大量的技术规范、操作规程、技术标准等包括在法的体系之中。另一方面，现代铁路安全问题广泛而复杂，以高速铁路运输为例，它不仅涉及铁路企业、铁路员工、旅客或货物托运人、路外人员等不同主体的利益，还可能涉及高速铁路沿线社区居民的利益。发达国家的研究表明，高速铁路由于具有高速、高架、电气化等特点，其辐射噪声与普速铁路不同。随着列车速度的提高，噪声强度也随之增加[16]。因此，与普速铁路相比，高速铁路沿线居民的健康权、环境权益更容易受到行政机关噪声控制措施不力的影响。

铁路安全行政的这些特征使得它和20世纪下半叶以来风险社会背景下兴起的其他科技或者环境等重要社会领域一样，一方面，法律中充斥着不确定的法律概念，行政机关常常要决策于未知之中[17]；另一方面，涉及多方利益关系的特点又使得问题本身的政治性提高，有必要加强民主理念的比重[9](P134)。因此，为了有效地完成铁路安全行政任务，单纯依靠有限的政府力量已不足以达成，那些注重公众参与、激励企业自觉守法的新型规制手段也在铁路安全领域发展起来。前述美国联邦铁路安全法中的法定记录和报告制度、研究、开发、测试、评估和培训政府合同制度、行政罚款和解制度等便是典型的例子。

目前,中国铁路安全规制工具和执行手段表现出两方面的不足:一方面，传统规制工具和执行手段不足，难以满足日益增长的铁路安全行政任务的需要；另一方面,行政机关却又比较多地依靠传统手段来实现行政任务，如检查(35)如《铁路专用产品质量监督抽查管理办法》。、调查(36)《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》。、行政许可(37)《铁路运输企业准入许可办法》。、责令改正、行政罚款等手段运用较多。现行立法虽然也规定了铁路企业法定的报告义务，但主要是铁路事故报告或重大安全隐患报告(38)《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》第三章、《铁路安全管理条例》第80条。，范围较窄。另外，近年来行政机关实务中发展出行政约谈、铁路行政黑名单等新的行为形式，但它们总体上侧重于事后规制，难以实现铁路安全治理从个案事后侵权救济向事前行政规制的转型。

结合铁路安全行政的特点，借鉴美国经验，中国铁路安全法一方面应当加强传统规制工具和执行手段的运用，另一方面也应发展出旨在预防风险或者旨在激励企业自觉守法、有助于减轻行政负担的新型规制手段。具体来说，可以从以下几个方面展开：(1)明确授予行政机关检查、调查权，明确规定检查或调查的方法，包括铁路企业的自行检查义务、铁路企业记录与安全有关的经营活动或者就特定安全事项进行报告的义务。在行政检查与铁路企业自查的关系上，铁路企业自查是确保采取适当预防措施的主要手段，行政检查是对铁路企业活动的监督。(2)将新的行为方式如研究、开发、测试、评估和培训等纳入铁路安全法，增强铁路安全行政规制的风险预防功能。(3)增加个人和社会对行政过程的参与，例如，建立健全研究、开发、测试、评估和培训行政协议制度；可以考虑将调解引入行政罚款，强化行政罚款的安全约束功能，同时,发挥行政处罚作为执行工具所具有的促进铁路事业发展的功能。(4)对于违法的企业和个人，加大执行和惩处力度。在法律中进一步完善现行的责令立即排除安全隐患的适用对象和条件，以保障公民生命财产安全。增设铁路机车驾驶人员的职业禁入规定，以制裁包括酒后驾车等危害铁路安全的行为。为了确保铁路企业自查义务、铁路企业报告义务发挥实效，美国将铁路企业不遵守立法和故意伪造记录或者报告这两种违法行为分别纳入行政处罚和刑罚的做法或许会为我们带来启示。故意伪造记录或报告等违法行为虽非直接对铁路安全产生危害，但鉴于报告和记录保存在铁路安全行政中具有基础性作用，此类违法行为将破坏铁路安全行政体系和行政机关对资料正确性的信任，社会危害性大，故有必要对其以刑罚惩治。

(四)改进行政程序

行政程序具有两方面的功能，即保障公民权利、利益和保障公民参与，前者源于法治国家的要求，后者源于民主国家的要求[18]。铁路安全行政的上述特点决定了其行政程序的设置应当重视这两个方面的功能。这也是美国经验带给我们的启示。由于我国尚无统一的行政程序法，所以铁路安全行政程序所涵盖的行为类型应当比美国联邦铁路安全法的规定更加广泛。

1. 听取意见程序。首先，应当完善或建立铁路安全行政立法程序中的公众参与环节，以容纳与铁路安全相关的利益者的要求。这是行政程序保障公民参与功能的体现，与铁路安全行政涉及复杂利益关系的特点相对应，体现的是听取意见程序作为独立性程序的价值观[19]。这里的“相关利益者”不仅应包括铁路企业、托运人以及代表他们利益的协会，还应包括地方政府、铁路职工，以及乘客、列车沿线社区居民等公益代表。其次，应当完善行政行为的听证程序，这里强调的是行政程序保障公民权利的功能，与铁路安全行政技术性较强、法律中往往包含着不确定法律概念和较大行政裁量空间的特点相对应，反映了听取意见程序作为工具性程序的价值观[19]。例如，如果法律规定，在行政检查或调查过程中，行政相对人拒绝检查或调查，行政机关可以强制要求相对人提交有关资料、进入相对人生产营业场所进行现场检查，由于这类检查或调查具有行政强制因素，因此,在程序设置中，除了规定进入检查的人员必须携带并出示证件(39)《铁路安全管理条例》第82条。外，“可能情况下的听证、公开听证会等，作为信息收集活动的一环，具有保障法治的积极意义”[20]。再比如，运用行政协议开展研究、开发、测试、评估和培训活动时，应当考虑借助行政程序来对行政机关被赋予的行政优益权进行规范与控制，如在涉及相对人重大利益时，要求行政机关必须举行听证[21]。

2.信息公开程序。铁路安全行政中的信息公开应当包括：(1)行政机关对铁路安全状况公开；(2)铁路企业对列车运行安全信息的公开。在某些情形下，后者甚至更为重要。比如,由于对高速铁路或者满载危险品的列车通过社区存有安全方面的疑虑，铁路沿线居民可能产生不满。如果铁路企业能在铁路建设或列车经过社区之前向居民提供相关信息，将有助于这些居民发表意见，也有助于有关行政决定获得居民的理解和支持。