公共卫生事件应急制度完善研究

金京玉 尹兆睿

摘 要：公共利益理论表明，公共利益与个人权利相互限制， 又相互依存。没有正当理由不能借公共利益之名限制民事主体交易自由。特定情形下适用公共利益优先原则，个人权利适当服从和让渡是正当的。本文梳理了我国公共卫生突发事件现行的法规，并从立法、常态化防控等方面探究突发公共卫生事件应急制度的构建与完善，以应对疫情常态化的治理模式需要。

关键词：公共卫生应急制度 公共利益 个人权利

2020年席卷全球的“新型冠状病毒肺炎”是一场全球性的公共卫生事件，造成了全人类重大生命财产损失。同时，各国出现了新的变种病毒，未来相当长时期内，病毒与人类共存，考验着人类的抗疫能力。随着新冠疫苗的上市和接种，全球的抗疫形势也正在出现好转，疫情防控转入大流行下的新常态。回顾这一年多的经历，我们需要反思、提升对疫情的认知能力，总结经验教训。从经济学的意义上，如果一项投入的总成本（包括显性和隐性成本、内部和外部成本）最终大于收益，那么就要寻求改变思路，换一种解决方式才符合效率公平原则。疫情留下思考：如何协调疫情防控和社会经济发展之间的适度关系？在严密封锁、限制出行、全民戴口罩与保持社交距离等防疫措施中，是否应该寻求一种相对而言交易成本较低而更为有效的措施？突发性公共卫生事件一方面需要专业医护的介入，同时由于涉及公共安全性，需要动员整合社会资源，形成对实物资源和制度的需求与依赖。本文试图通过阐释公共利益与个人权利之间的关系，探究突发公共卫生事件应急制度的建设与完善问题，为建立疫情防控常态化体系提供参考。

一、公共利益与个人权利理论

（一）公共利益与个人权利

经济学追求稀缺资源的合理配置，而公共产品通常存在资源配置不足的问题。政府的管制或限制价格的出发点是为了社会整体利益的考虑，统一安排，集中调度使用社会资源。新冠疫情早期阶段，国内原有的口罩生产能力远远不能满足社会上的巨大需求。政府紧急征调医疗物质，并临时征用一批企业，进行医用物品生产，特殊供应抗疫一线。由于信息不对称，市场上口罩奇缺导致价格高企，引发医疗物资生产一哄而上，甚至出现黑市交易，口罩生产设备及其原料熔喷布的价格经历了过山车般的变化。市场不是万能的，政府的行干预手段也会带来诸如民众观望、依赖、等不良后果。

国家理论表明，国家必须提供一系列的公共（或半公共）物品和服务，以满足人民的需求。在此，国家具有最高权威，它能够制定法律并强制实施。在政府的保护性职能中，有相当一部分是通过政府管制来实现的，如保护健康和安全的管制。这样的管制能够解决外部性，减少信息成本和交易成本。但任何管制的终极目的是要服务于大众的，在决定政府是否应该积极干预以使公民免于某种风险时，必须考虑管制带来的成本，包括强加于公民的服从成本。对每一项管制措施，都要权衡与长期社会成本相对应的长期社会效益。哪怕是一项技术创新，尽管它的初衷是善意的，但也不能排除增加的社会成本。

公共利益具备两个要素：利益和公共性。对于利益，边沁给出了以大多数人的最大幸福为最高利益的法则，每个人追求各自的利益不会带来公共利益最大化，即不存在不同利益的自动和谐。依照公共利益理论，政府为了公共利益的需要，在面临市场无法解决的困境或出现市场失灵时，直接对市场微观主体进行干预或管制。公共利益与社会上大多数人相关并带来利益，具有社会性和共享性。这里的“公共”并非与“私人”绝对对立，也不意味着只能通过政府部门来提供诸如公共服务与公共产品。公共利益也可能来自私人部门。有时来自私人部门提供的收益会缓解政府部门提供的不足。

（二）公共利益与个人权利的平衡

公共利益与个人权利相互限制，又相互依存。在公共利益和个人利益的关系方面，路易斯·亨金确立了“平衡个人利益与公共利益”的原则，政府在行使任何权力时，都应把个人意见、个人生命、自由和财产等考虑进去，但“有时公共利益可能会高于个人权利”;有些权利是根本的或优先的，只有公认的紧迫性公共利益才能凌驾其上。也就是特定情形下公共利益可以优先于个人利益原则。没有正当理由不能限制民事主体交易自由;反之，只有在充分正当的理由下才能对民事主体交往自由进行限制。有时公共利益大化中也会存在利益冲突，这种“冲突导致最大化需要付出额外的成本（社会关系冲突导致摩擦），需要用适当的制度设计，在付出一定交易费用后平衡这种矛盾”。

每个人都享有生命权、健康权，同时也享有基于人身自由、人格尊严产生的其他人格权益。每个人都是自己利益最好的实现者和保护者，承认每个人有权自由而不受他人干预地在法律的限度内生活，是对社会个体最大的尊重。基于人身自由，在公众的自由出行权受到限制时，也需要遵守适度恰当原则，做到尽可能使损害达到最小。疫情防控期间，个人权利适当服从和让渡是正当的，但不能过度。在公共利益与民众个人权利之间，某些疫情披露追踪报道未能顾及当事人隐私权与个人信息权的保护，可能导致基于公共利益名义的行政干预过度扩张和个人权利受到一定程度的侵害。如何在这些冲突中进行平衡，尽可能最大化社会公共利益，最小化对个体自由权的限制成为需要解决的重要议题。

二、现有制度检讨

近年来针对公共卫生突发事件现行的法规主要有《突发事件应对法》（2007）、《中华人民共和国传染病防治法》（2013年修订）、《突发公共卫生事件应急条例》（2011年修订）以及《中华人民共和国疫苗管理法》（2019年颁行）。

《突发事件应对法》内容包括公共卫生事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任等方面。随着近些年来出现的各类突发事件，许多之前未能预料的新情况新问题不断涌现，暴露出这部法律存在“完整性、可操作性、统一性不足”的问题。

2003年“非典”之后，为了有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序，我国出台了《突发公共卫生事件应急条例》（以下简称《条例》）。《条例》将突发公共卫生事件定义为“突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。”在《条例》中设专章“报告与信息发布”，内有国家建立突发事件应急报告制度的规定，以及國务院卫生行政主管部门制定突发事件应急报告规范，建立重大、紧急疫情信息报告系统的内容。涵盖突发卫生事件的通报、举报、信息发布、监测等，表明对“吹哨人”的肯定。但遗憾的是，从法律形式的位阶来看，“条例”居“法律”的下位，从法律的效力来看，不如“法律”更具权威性。

因SARS修订的《中华人民共和国传染病防治法》是为了预防、控制和消除传染病的发生与流行，保障人体健康和公共卫生的需要，成为处理突发公共卫生事件的主要法律依据。在此之前，“我国的突发公共卫生应急行政管理体制中没有常设的指挥、决策机构，是由政府指挥决策机构、临时性协调机构、政府常设职能部门和辅助性职能部门等组成。”表明对于突发公共卫生并未纳入常态化、专业化管理之中。

《中华人民共和国疫苗管理法》适用于疫苗研制、生产、流通和预防接种及其监督管理活动。内容包括疫苗研制和注册、疫苗生产和批签发、疫苗流通章、预防接种、异常反应监测和处理、疫苗上市后管理、法律责任等。该法的颁行好应对了新冠疫苗的研发及接种环节的问题。目前存在的问题是该法颁行于新冠疫情之前（2019年12月），并未涉及疫苗的接种强制与自愿的区分，现实情况是如果未接种新冠疫苗，到异地出行要受到限制，而且各地規定各异，对具有传染性的病毒疫苗接种应有相应的位阶较高的法规。

三、基于公共利益视角的突发公共卫生应急制度构建

康蒙斯主张法律制度优先于经济生活。在经济社会正常时期运作良好的法律机制，在遭遇非正常的突发事件阶段，未必合适有效。每次突发事件就是对现有制度的一次大考，在此过程中，可以不断调整、修正并完善原有制度，提升人类的应对能力和社会治理水平。新冠肺炎疫情的暴发凸显了诸多问题，社会干预措施和科技干预成为当务之急。表明有必要将应对突发事件纳入法治轨道，构建常态化公共卫生应急制度。

（一）民法典的相关规定

在法律的衔接上，2020年颁布的了《中华人民共和国民法典》（以下简称民法典）对发生突发事件情形做出了回应。其中第三十四条新增了“因发生突发事件等紧急情况，监护人暂时无法履行监护职责，被监护人的生活处于无人照料状态的，被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门应当为被监护人安排必要的临时生活照料措施。”“监护人不履行监护职责或者侵害被监护人合法权益的，应当承担法律责任。”民法典在总则部分明确了突发事件发生期间临时监护人及其职责。监护人患新冠肺炎，采取了治疗和隔离手段，被监护人的生活无人照料，现在这种职责是法定的，不照料就要承担法律责任。下一步要出台民法典实施细则，进一步细化落实。

完善征用补偿制度民法典第二百四十五条规定，征用因抢险救灾、疫情防控等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用组织、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。组织、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。前述规定是针对国家利益和社会公共利益而言的。遇到疫情这类紧急突发情况，比如疫情防控物质口罩、医疗防护类物品的统一管制，国家在紧急状态下征调企业进行专项防疫物质生产，政府要采取各种措施，动员社会力量，进行资源集中调配整合，甚至价格管制，应对市场失灵。建议民法典后续的司法解释进一步细化这方面的内容。另外在民法典合同编中，也增加了依国家订货任务、指令性任务订立合同及强制要约、强制承诺的规定，如第四百九十四条规定，国家根据抢险救灾、疫情防控或者其他需要下达国家订货任务、指令性任务的，有关民事主体之间应当依照有关法律、行政法规规定的权利和义务订立合同。这是基于社会公共利益的需要，必要时合同签订的自愿性原则的突破。属于特殊情况下个人权利让渡，向社会公共利益倾斜。

民法典将人格权界定为民事主体享有的生命权、身体权、健康权、姓名权、名称权、肖像权、名誉权、荣誉权、隐私权等权利。人格利益，个人尊严优先于私法保护，即个人的隐私私密权受到法律保护。第九百九十四条规定了对死者的姓名、肖像、名誉、荣誉、隐私、遗体等受到侵害的保护，第九百九十五条看作是人格权请求权，预防制止侵权后果的扩大，不需证明损害，一般以侵权为前提。受害人的停止侵害、排除妨碍、消除危险、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉请求权，不适用诉讼时效的规定。这是对以前的构成要件说，即过错、损害、因果链条的突破，现在人格权编改为动态化，利益冲突时，综合判断各因素之间的互补关系，责任成立，如公开个人信息即构成侵权。自然人的生命权、身体权、健康权受到侵害或者处于其他危难情形的，负有法定救助义务的组织或者个人应当及时施救。这体现了法律对于个体生命权的珍视和保护。

民法典侵权责任编涉及隐私权和个人信息保护。第九百九十九条规定，为公共利益实施新闻报道、舆论监督等行为的，可以合理使用民事主体的姓名、名称、肖像、个人信息等;使用不合理侵害民事主体人格权的，应当依法承担民事责任。自然人享有隐私权，任何组织或者个人不得以刺探、侵扰、泄露、公开等方式侵害他人的隐私权。自然人的个人信息受法律保护。私密信息与个人信息经常交叉，如何保护，必须探讨。任何权利都是有边界的，不得任意扩大和滥用。抑或权利人行使自身的权利不能以侵害他人利益为代价。疫情防控期间对于病毒感染者、密切接触者的追踪信息披露、报道就要确定公共安全性名义下的政府干预与个人权利的边界。处理个人信息的，应当遵循合法、正当、必要原则，不得过度处理。下一步应出台相关司法解释细则，界定特殊情形下个人隐私权，便于实际操作，协调冲突。

（二）原有单行法规的修订完善

作为健全国家治理体系和提升治理能力的重要方面，涉及公共利益的还应包括社会保险、社会救助、医疗保障、福利与慈善等社会保障方面的立法，形成完备的突发事件应对法律体系。全国人大在2020年4月正式启动了《中华人民共和国突发事件应对法》的修改工作，明确该法中不同主体即政府、企业、各种组织、团体以及个人在面对突发事件应急处理时的责任归属。增加关于风险预防、调查与评估、应急平台建设、社会捐赠等内容;规定灾后弱势群体救助;设立保护“吹哨人”的有关制度，促进疫情防控法制化。为公共卫生安全的需要，是否有必要强制全民戴口罩，也应有明确的规定。

目前一些国家又一波疫情反弹，同时出现新型变种病毒的情况下，作为应对，对具有传染性的病毒疫苗接种应有相应的位阶较高的法规，建议增加《中华人民共和国疫苗管理法》中有关接种的规定，除自身身体状况原因不能接种外，是否有必要强制接种。

完善社会保障制度在突发事件应对中的作用。拓宽保险险种范围，增强民众保险意识。建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，健全重大疾病医疗保险和救助制度。

建立长效激励机制国家应鼓励公民、法人和其他组织提供物资、资金、技术支持和捐赠，以及志愿者服务，对此应给予税收减免、奖励等优惠。对因参与传染病救治的高危工作从业人员应有到位的激励机制;对因此致病、致残、死亡的人员，按照有关规定给予补助、抚恤。湖北疫情防控期间就有一批批志愿者甘冒感染风险接送医护人员，分担基层社区采购药品工作，为医护人员运送必需品，还有一些服务性行业如饭店、酒店为医护人员免费提供食宿。这些来自各地的支援极大缓解了抗疫的压力，应该在制度层面得到社会承认和激励。这也是未来社会参与治理的趋势，需要探索。

（三）社会公共利益视角下的常态化防控

特定情况下需让渡个人隐私权和自由权。个人隐私权和自由权是建立在个人生命健康权的基础上，非常时期民众应该适当让渡个人隐私权和自由权。

建立并完善信息披露制度，提高透明度。否则任何突发性公共卫生事件，难免会出现社会舆论误导民众。加之民众的有限理性，缺乏正确的认知，以及信息不对称导致的社会舆论一边倒、民众对政府的信心受到影响，防护物资供应盲目上马、严重扰乱市场等问题。板蓝根爆火，白云山市值飙涨50亿！公司紧急澄清：对销售影响不大.凤凰网.

https：//finance.ifeng.com/c/80fszPZRtvf事前及事中的信息披露可以起到大大降低交易成本的作用，稳定公众情绪，建立公众信任，减少社会恐慌，提升政府治理效率。

设立应急专家咨询团队，加快公共卫生即流行病领域专业人才培养工作。这次新冠疫情，以钟南山、李兰娟、张文宏等为首的专家意见对于普及医学知识，稳定民众心理起到了非常重要的作用。建议国家鼓励、扶持具备相应条件的教学科研机构培养应急管理专门人才。建议增设“应急管理”专业学位点。

争取公众支持。对于克服疫情，不能仅仅依赖专业人士和机构，必须建立有效的社会动员机制，争取公众的支持、响应与协助，增强公众的公共安全和防范风险的自觉意识。

社会干预措施和科技干预相结合，完善强制隔离制度。借助科技手段，以最小化代价实施强制隔离措施。政府应鼓励开发追踪接触者的工具和有效做法，追踪病人的行动。类似韩国的电子手铐就通过定位技术锁定需要追踪的对象所在位置，完成居家隔离，尽可能减少大规模动用社会资源和成本，強制隔离对象集中隔离，减少各项资源的消耗。

四、结论与建议

中国的经验已经表明了严控疫情的重要性。疫情防控做到位，才可以促进经济的复苏。最近国内个别地区因境外输入致疫情复发对于疫情防控提出了挑战。我们要在应急法律制度、应急预案、应急管理，以及应急救援处置诸环节予以完善，以应对疫情常态化的治理模式。

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〔本文系山东大学（威海）商学院院级资助项目“危机应急制度完善研究——基于公共利益理论”;天津市人文社科重大项目“促进农村一二三产业深度融合与发展农业新业态研究”（批准号：2019JWZD48）阶段性成果〕

〔金京玉，山东大学（威海）商学院。尹兆睿，天津商业大学会计学院〕