疫情和碳中和背景下的风电建设

黄之奇 余家琪 史可欣 汤凡茜 李伟云

摘 要：尽管中国在2020年受疫情影响出现了一定程度的经济、能源和社会秩序波动，但风电凭借其特殊的运营模式、机组结构、地理位置等因素在此次能源危机中表现出较好的抗压性和稳定性。然而，在后疫情时代，疫情防控常态化与碳中和目标对中国风电乃至新能源产业带来新的压力与挑战。为了让风电产业在众多考验下保持良好发展势头，必须在电力辅助服务制度、绿色证书制度和解决可再生能源补贴缺口等方面作出更多努力。

关键词：碳中和 电力辅助服务制度 绿色证书 能源补贴制度

2020年9月22日，习近平主席在第75届联合国大会上首次提出，力争于2030年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。在2020年12月举行的中央经济工作会议上，“做好碳达峰、碳中和工作”宋颖昌.风电：依托平台优化风场管理[N].中国电子报，2020—4—3（004）.也被首次列为重点任务之一，要求加快调整优化产业结构、能源结构，推动煤炭消费尽早达峰，大力发展新能源，加快建设全国用能权、碳排放权交易市场，完善能源消费双控制度。考虑到当下疫情与国内外经济的緊张局势尚存，与其它西方国家的能源发展史相比，我国不仅仅要在有限时间内兑现承诺，同时还要面临着更加严峻的压力。因此有必要在迈向后疫情时代之际，评估过去一年风电行业在疫情下所受的影响，以此为基础展望行业未来。

一、疫情下风电所受影响及评估

疫情对全社会均造成不同程度的冲击，但对于风电行业来说，基于风电的工程建设和运营模式具有一定的特殊性，加上其它客观条件好转等利好因素，疫情的不利影响被弱化。因此，疫情对风电行业造成的影响较为有限。具体分析风电保持其抗压性和稳定性的原因，可从以下几个主要方面展开：

第一，原材料供给局面缓和。在疫情爆发初期，原产地为厄瓜多尔的巴沙木和意大利的原材料产能因疫情在全球扩散趋于紧张，给行业带来较大波动。然而，这种供需紧张的局势并没有继续恶化。以厄瓜多尔为例，其在去年5月逐步解除全国封锁，对外贸易得以恢复。此外印度尼西亚、巴布新几内亚、泰国等东南亚国家也有部分轻木种植园，企业可以到上述地区采购原材料以补充生产缺口，加之企业自身也有储备库存应对突发情况，因此并不会严重影响企业的生产。

第二，建设水平与能力的提升。在建项目需要专业建设团队奔赴各地施工现场，而受到疫情下禁令影响，各地的建设项目普遍延长了2—3个月。但这一不良影响可以通过运用数字化模型预测和调整工期得到解决。此外，我国的风电场施工团队已经具备较高的建设水平，施工速度大大提升。我国2019年安装一台海上风机用时7—8天，如今只需2天。建设能力的提升为灵活调整工期和如期完工提供了可能。

第三，场址远离疫情传播区域。在场址方面，陆上风电场一般处于人烟稀小、位置偏僻、环境恶劣的地区，如山区、草原、戈壁等;海上风电场亦在远离海岸的区域。在疫情爆发和延续的特殊背景下，由于远离市区和密集人群，风电场受到防疫管控措施的限制相对有限。

第四，风电场运作的特殊性。传统的发电方式由于必须配置有锅炉、汽轮机等设备，需定时安排专人对此进行巡检。以火电厂为例，火电厂的运营需要人员的相对集中，一个集控室里需要较多的人员储备方能完成各类任务。不同的是，风电场由无数个风力发电机组成，风机以电器和机械组件为主，发电过程并不需要过多的人力干涉。在国内疫情严重、大规模停工停产的时期，风力发电的这一特征使其得以相对轻松地应对挑战。梁超，冯健，牛海明，刘厚旭.新能源场站智慧监控平台建设的探讨[J].风能，2018（12）：50—53.

第五，智慧运营模式的运用。风电场可以在运作管理、检修管理、安全管理等方面增强一体化与智能化，减少人力需求。如风电场可以通过其智能监控系统，包括风电机组视频监控及升压站内视频监控来统一采集风电机组、升压站设备、测风塔等设备的数据。同时，运行人员能透过远程视频系统呈现的现场监控画面在任何时间、地点开展两票工作。王其乐，王寅生，尹诗.数字化风电场建设的探索与实践[J].现代信息科技，2020，4（07）：120—123.在检修管理智能化方面，适用无人机开展风机叶片的巡检任务。此外还能利用视频监控系统检察工作人员在作业时的安全措施是否规范，并对场内人员实施全方位、多角度的安全管控。

第六，不可抗力条款的法律适用。在疫情爆发之初，企业的产能下滑造成风机供货受阻，存在着合同违约风险。根据司法解释，疫情确属不能预见、不能避免、不能克服的客观情况，符合我国民法典及合同法的相关规定，将其归属于不可抗力合理且合法。这表明企业可根据法院对疫情这一不可抗力事件的影响程度所做出的评估结果得到部分或全部免责的处理方式，为企业消除法律风险。

据统计，2020发电量7.4万亿千瓦时，比上年增长2.7%。其中，火电增长1.2%;水电、核电、风电、太阳能发电等清洁电力，分别增长5.3%、5.1%、10.5%、8.5%国家统计局.能源供应保障有力，能耗强度继续下降.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202101/t20210119_1812582.html，2021—01—19/2021—2—19.，基于上述等多种利好因素的相互作用，风力发电保持稳定且呈现上升趋势，可以预计在未来面临疫情持续、原油和煤炭价格波动等国家能源危机时，风电能够成为能源供给的有力支柱之一。

二、碳中和背景下的未来展望

受综合因素作用，风电行业得以在疫情下安稳过渡，但即将迎来碳中和、减排增效的国家目标带来全新挑战。风电尽管凭借其稳定性和抗压性能够为我国能源安全提供了坚实保障，然而回顾2020年，我国能源使用结构并未发生较大改变。虽然天然气、原油等产能数据各项指数同比增长幅度较小，但都不同程度地超越了2019年全年产能。以煤炭为例，2020全年原煤产量38.4亿吨，比上年增长0.9%国家统计局.能源供应保障有力，能耗强度继续下降.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202101/t20210119_1812582.html，2021—01—19/2021—2—19.（见图1），依然是我国主要的能源供给选择。反观新能源在我国发电总量使用占比尽管出现了上升趋势，但实际同比增长约1%，占比没有实质性改变。

因此为了实现碳中和，我国依然需要在以下几点做出努力：一是大力调整能源结构;二是加快推动产业结构转型;三是着力提升能源利用效率;四是加速低碳技术的研发推广。为了在有限时间内达成承诺，还必须加快新能源市场改革。国际上一些国家之所以能够取得良好减排效果或实现承诺，其原因之一即通过市场化改革优化提升了市场和企业运营模式和效率，有效保障国家目标的实现。我国虽然在新能源市场改革方面不停做出努力，但是依然存在较大可完善空间。杨春桃.我国能源立法体系的不足与完善——以“结构—功能”分析方法为视角[J].广西社会科学，2021（04）：95—103.聚焦在风电之上，受制度、财政和疫情防控常态化等因素所困，部分上下游的中小企业面临着不少困难，要真正发挥风能作为可再生能源的绿色效益，还必须采取更加有力的措施。杨惜春.论我国风能资源开发利用法律制度[J].可再生能源，2010，28（02）：7—10.

三、应对措施

（一）电力辅助服务制度改革

第一，实行受益者共同分摊辅助服务费制度。改变目前主要由发电侧分摊辅助服务费的模式是减少风电企业财务压力最直接的办法。一个合理的分摊方法应该既可以保证分摊的公平性，也可以激励引起辅助服务的各方逐步减少对辅助服务的依赖，提高设备可靠性，共同助力电力系统平稳运行。根据“谁受益，谁承担”原则，需要明确辅助服务的受益主体才能确定合理的分摊机制。虽然相较于传统辅助服务，风电等新能源大规模并网带来的间歇性和波动性才是引起辅助服务需求的主要原因，受益者风电企业应当为辅助服务费买单。但电力辅助服务不是一对一的服务，而是一种“公共产品”。电力辅助服务应用于整个电力系统，所有接入主体均是“受益者”，因此各主体都应当分摊提供辅助服务所引起的费用。把全体接入主体纳入分摊主体的合理性和正当性更在于，能源结构转型需要全社会的共同支持。特别是在国家提出2060年实现碳中和目标的情况下，社会各主体都应当承担支持风电等可再生能源发展的责任。再者，目前风电等可再生能源的正外部性还未能达到最大化体现，其在市场中的竞争力依旧是缺失的，因此风电仍需要政策措施以支持其快速发展，让能源转型成为自我驱动、自我实现的过程。增加分摊主体则能够最大化地缓解风电企业的分摊压力，补偿风力发电带来的环境及社会正外部收益。

第二，调整辅助服务市场交易机制。除了增加辅助服务费的分担主体外，还应调整辅助服务市场交易机制从而根本上降低辅助服务费，为风电企业减负。目前国内辅助服务市场仍未达到自由交易的程度——总体来看，辅助服务市场产品报价一般采用卖方单向报价、集中竞争、统一价格出清的交易方式。调度方根据按需调用、按序调用、价格优先的原则进行调用。因此，辅助服务的补偿费用无法准确反映系统真实的成本，存在诸如某区域调峰市场中单价设置高的问题。随着电力现货市场的试点建设，分时电价逐步推广，调峰辅助服务产品将被实时电价的引导作用所替代。未来，剔除了调峰服务的辅助服务市场，需要和与其紧密相关的现货市场一同联动建设，建立起辅助服务产品的价格发现机制。此外，增加辅助服务提供主体和种类，例如爬坡类产品、系统惯性等辅助服务交易品种，把储能纳入辅助服务市场机制等，加大辅助服务市场竞争，也有助于降低电力系统的运行成本。

（二）完善绿色电力证书制度

为了落实国家能源转型，从根本上解决可再生能源补贴缺口，必须建立一套支撑可再生能源行业推进、加快电网建设、增强消纳可再生能源的市场机制。缓解风电企业经营压力的同时加快引导风电产业向平价上网转型，因此，建立一套符合我国国情的绿证配额机制十分必要。

第一，应当明确开展绿证配额机制的时机。我国目前对于建立推行绿证配额机制意愿强烈，但一旦强制如何疏导过渡时期面临着较大挑战。因此应当合理明确绿证强制交易时间，待市场电量占据重心，市场化价格机制建立后再启动;其次，在初期阶段将配额制限制在较小区域内，设置相对宽泛的配额目标以快速开启绿证强制性交易模式，避免市场扭曲。

第二，要注重发挥金融属性功能。目前绿色证书面临“有量无市”的局面，其中一个主要原因是绿证缺乏市场流动性，难以满足交易主体的利益预期。因此要重视发挥其金融属性，通过开展双边交易模式与完善二级市场等方式来充分挖掘绿证的金融属性。

第三，应当解决可再生能源电力消纳保障机制与绿证市场之间的衔接问题。由于之前实施绿证的目的在于补贴可再生能源补贴缺口，使得绿证的定价机制与补贴相钩，造成价格较高的局面。因此要让绿证与消纳保障机制相互衔接，也就是让绿证成为唯一计量可再生能源消纳的指标，以此来推动绿证交易总量。

（三）发行债券解决可再生能源补贴缺口

从完善可再生能源补贴机制的角度出发，我国可再生能源补贴填补巨额缺口首先要从源头思考解决办法，由于目前需要补贴的项目总数停止增长，因此补贴缺口在未来并不会继续扩大。因此当下问题应当着力解决补贴拖欠问题。

第一，发行债券，通过市场化手段募集社會资金。最好由国家电网公司或当地政府牵头，以强大的财政实力与良好的社会信用为基础，大力推行可再生能源补贴债券。

第二，虽然主张采用发行债券的方式来解决补贴缺口，但是由于资金缺口高达3000亿元，因此不可能在短时间内一次性全部发行，建议采取滚动发行方式，在一段时间内（如5年内，10年内）发行一定规模的债券，通过有序滚动发行方式，逐步解决巨额资金拖欠的困境。

参考文献：

[1]宋颖昌.风电：依托平台优化风场管理[N].中国电子报，2020—4—3（004）.

[2]梁超，冯健，牛海明，刘厚旭.新能源场站智慧监控平台建设的探讨[J].风能，2018（12）.

[3]王其乐，王寅生，尹诗.数字化风电场建设的探索与实践[J].现代信息科技，2020，4（07）.

[4]国家统计局.能源供应保障有力，能耗强度继续下降.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202101/t20210119_1812582.html，2021—01—19.

[5]杨春桃.我国能源立法体系的不足与完善——以“结构—功能”分析方法为视角[J].广西社会科学，2021，（04）.

[6]杨惜春.论我国风能资源开发利用法律制度[J].可再生能源，2010，28（02）.

〔本文系2021年广东省科技创新战略专项资金“攀登计划”立项项目（项目编号：pdjh2021b0186）阶段性成果〕

（黄之奇，广东外语外贸大学法学院、余家琪，香港中文大学法学院。史可欣，广东外语外贸大学公管学院。汤凡茜、李伟云，广东外语外贸大学法学院）