不同类型城市发展动能接续提升策略研究

摘 要：我国劳动力将长期保持高位供给，要求持续培育不同类型城市的发展新动能，不断增强就业吸纳能力。当前，我国城市发展动力发生深刻变化，“头部城市”国际竞争力有所下降，城市发展动能呈现梯度扩散趋势，城市间分化态势进一步加剧。面向未来，建议重点关注全球竞争型代表城市、区域性中心城市、战略性接续成长城市和衰退型城市等四类城市，突出比较优势和功能互补，分级分类制定差异化发展策略，共同构建功能完备、层次有序、支撑有力的城市体系。

关键词：城镇化 城市体系 城市发展

当前，我国城镇化率已突破60%，进入城镇化快速发展的中后期阶段，呈现城镇化速度持续放缓、城镇化问题集中爆发、人口流动多向叠加、城镇格局加速分化、发展机制加速转换等典型特征[1]。面向未来，我国劳动力仍将长期保持高位供给，城市不仅要提供1.4亿新增人口的就业岗位，而且要保持2.8亿存量进城人口可持续的“刚性就业”[2]。因此，为满足长期维持在高位的劳动力就业需求和应对城市间分化趋势，需要持续培育不同类型和不同层级城市的发展新动能。一方面，根据城市的发展阶段性特征和在新发展格局中的功能定位，各有侧重地增强不同类型城市的核心功能、提升发展能级;另一方面，增强优势地区和先发地区的辐射带动作用，通过产业、技术、人才等转移扩散，实现发展动能在不同层级城市间的转移接续，共同构建充满活力的城市发展梯度格局。

一、我国城市发展的阶段性特征趋势

（一）传统城镇化红利逐渐减弱，亟待培育城市发展新动能

随着发展进入新阶段，以往推动城市快速发展的要素红利和全球化等有利外部环境正在逐渐消退，城市转型发展和接续动能培育的压力显著增强[2—4]。

一是人口和低成本劳动力红利逐渐消退。过去20年，我国城镇单位就业人员平均实际工资增长了7倍多。同时，第七次全国人口普查结果显示，2010—2020年全国人口年平均增长率比2000—2010年下降了0.04个百分点，15—59岁人口占比较2010年下降了6.79个百分点。根据联合国预测，我国人口总量将在2030年达到峰值，随着老龄化速度加快，未来劳动人口的持续下降将进一步提升劳动力成本。

二是土地作为经济增长发动机的功能逐渐减弱。当前，城市快速扩张的时代已经过去，全国城镇新增建成区面积自2012年起显著下降，地方政府可支配的土地出让金越来越有限。同时，土地对经济的拉动效应逐渐弱化。自2010年以来，国有建设用地供应的增加已无法有效拉动经济增长，产业用地对经济增长的边际效应和以地招商引资的效力也逐渐减弱（见图1）。

三是发展环境深刻变化要求城市加快培育发展新动能。一方面，国际经济大循环动能弱化导致部分沿海先发城市的发展模式面临挑战，一些高度融入全球产业链的“世界工厂”型城市亟须在新发展格局中寻求转型突破;另一方面，科技创新、人力资本、营商环境、制度成本、人居环境等因素逐渐成为影响城市竞争力的关键因素，过去“重建设、轻管理”“重经济、轻环境”的传统发展理念亟待改变[5]。

（二）我国城市在全球城市体系中位势整体提升，但“头部城市”国际竞争力有所下降

近年来，我国崛起了一批深度融入全球经济网络的城市，在全球城市体系中的位势不断提高，逐步成为代表我国参与国际合作与竞争的重要载体。2020年中国大陆地区有36个城市入围世界城市研究网络（GaWC）全球城市名单，较2000年和2010年分别增加了32和26个城市。

然而，我国处于全球城市体系顶端的城市整体较少，且北京、上海等头部城市近年来竞争力排名有所下降。整体竞争力看，根据MMF（The Mori Memorial Foundation）全球城市竞争力排名，在48个样本城市中，北京由2012年的11位下降至2019年的24位，上海由2013年的12位下降至2019年的30位，而伦敦、纽约、东京、巴黎、新加坡等城市整体排名基本稳定在前5名，首尔排名稳定在6—8名。分项竞争力看，北京、上海的竞争力差距主要体现在科技研发、文化交往、居住条件和生态环境等方面（见图2）。在48个样本城市中，上海和北京生态环境竞争力得分位列倒数第一和倒数第二，居住条件分列第38和43位，科技研发和文化交往均位列中游水平。

（三）城市发展动能呈梯度扩散趋势，部分内陆潜力城市比较优势加快释放

整体看，我国城市间的梯度发展格局已基本形成。2010—2018年市辖区人均GDP超过15万、10—15万、7—10万的城市数量占比分别提高了3.8、15.4和11.4个百分点，市辖区人均GDP小于3万元的城市个数由91个显著减少至21个，占比减少25个百分点，整体呈现龙头引领、各层级城市竞相跨越的梯度发展格局（见表1）。

城市发展动能逐渐由北上广深等一线城市扩散至其他省会城市、沿海制造业大市和部分内陆区域性中心城市。产业分布方面，战略性新兴产业逐渐由北上广深等一线城市扩散至周边区域和成渝、长江中游、关中平原地区的内陆中心城市。人才流动方面，在二线城市“抢人大战”和一线城市人才转移共同作用下，近年来杭州、宁波、长沙、嘉兴、贵阳、佛山、成都、西安等城市人才净流入处在全国前列，表明高端要素扩散和重新布局的新趋势（见图3）。

（四）城市间分化态势加剧，扩张和收缩型城市将长期共存

城镇化规律表明，城镇化中后期，城市体系呈现分化趋势[6]。随着人口流动逐渐由“乡—城”转移转变为城市间流动，以及更加依赖于集聚经济的现代服务业逐渐取代制造业成为吸纳城镇就业的主要载体，人口和各类生产要素将进一步向少数中心城市和大都市圈集聚，一批收缩城市将长期存在。

一方面，发展优势地区极化趋势明显。我国23个GDP过万亿元城市发展优势不断增强，GDP和人口占全国比重分别由2010年的36.7%和18.5%，持续上升至2019年的37.5%和20.1%。同时，大部分省会城市对本省的要素资源集聚能力进一步增强，27个省会城市经济和人口首位度平均值分别由2010年的26.4%和16.9%，提升至2019年的28.5%和18%。另一方面，人口收缩城市持续增多。近年来我国三线城市人口增长缓慢、四线城市人口持续流出。其中，东北地区城市收缩最为明显，且集中出现了“市域—市辖区”双收缩现象。2010—2020年，东北三省除长春、沈阳和大连外，所有地市人口均呈現减少态势，其中绥化和齐齐哈尔人口减少超过百万。

二、面向未来我国需要重点关注的城市类型

尊重客观规律，顺应发展趋势，围绕构建功能完备、层次有序、支撑有力的城市体系，进一步发挥城镇化对经济高质量发展的引领作用，综合考虑不同层级和类型城市的比较优势、基础条件、发展阶段等因素，建议重点关注四类城市。

（一）全球竞争型代表城市

打造一批代表国家参与全球竞争的龙头城市，重点将北京、上海、广州、深圳打造成为卓越的“全球城市”，将重庆、[HJ1.3mm]天津、成都、杭州、武汉、南京、西安、沈阳、济南、郑州、合肥、福州等打造成为高能级的国家中心城市，强化对高端要素资源配置、创新策源和新动能孵化、开放门户枢纽等核心功能，强化服务全国、面向世界的综合能力，提高城市国际影响力和竞争力，引领全国参与国际竞争与合作。

（二）区域性中心城市

重点将第一类城市之外的其它省会城市、计划单列市，以及苏州、无锡、南通、泉州、佛山、东莞等市场活力较强、制造业优势明显的城市打造成为区域性中心城市，发挥其组织省内或省际交界地区经济社会活动的职能，强化区域性综合服务、生产组织、交通枢纽功能，夯实实体经济发展优势，增强要素集聚、高端服务和科技创新能力，提升发展能级和辐射带动力。

（三）战略性接续成长城市

重点支持一批交通区位条件较好，资源环境承载能力较强，且近年来发展势头持续向好，具有较好工业基础和一定人口规模的内陆非省会城市加快发展（见表2）。充分发挥要素成本较低、市场潜力较大、比较优势突出等优势，在深化改革开放、创新能力提升、产业链群培育、发展平台支撑等方面加大支持力度，进一步激发发展活力，打造成为引领支撑内陆地区高质量发展的新兴极点和我国推动就地就近城镇化、承接产业转移和实体经济发展的重要载体。

（四）衰退型城市

为应对城市间分化加剧态势，在尊重城镇化和城市发展客观规律的基础上，分类引导不同类型的衰退型城市因地制宜、转型发展，实现“精明增長”。建议重点关注以下三类城市。

一是区位偏远、交通通达性差、生态环境脆弱、自然资源有限等地理环境刚性约束明显的长期相对贫困型城市;二是资源枯竭、产业结构单一、发展滞缓或主导产业衰退明显的资源枯竭型和产业衰退型城市;三是处于中心城市周边，受虹吸效应影响，在区域竞争中被边缘化，人口流失较为明显、发展动力不足的收缩型中小城市。

三、不同类型城市的发展策略建议

突出比较优势和功能互补，分级分类制定差异化发展策略，引导各类城市重塑和提升发展动力，形成龙头提升、次级突破、多点支撑、转型振兴的梯次竞相发展格局。

（一）龙头提升：增强全球竞争型代表城市高端资源配置功能

1.聚焦提升高端资源要素配置功能。围绕关键要素、战略主体、功能平台、国际通道，进行顶层设计，加强前瞻布局。大力引进和培育高端生产性服务企业总部和各级分支机构、具有国际影响力的全球研发中心、学术性机构、国际文化交流机构、文化创意企业、国际组织等全球功能性机构，不断提升城市全球影响力。

2.强化创新策源和新动能孵化功能。持续巩固增强科技、人才和制度等方面的优势，大力发展知识经济，强化创新应用场景供给，加快占据全球产业链和价值链附加值最高环节。坚持把高质量发展着力点放在实体经济上，谨防城市产业空心化，加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系。加快从“集聚制造业的城市”向“孵化制造业的城市”转型，构建以中小规模创新创业企业为主的多样化、扁平化的产业结构，增强知识外溢效应，提高城市创新能力、发展活力和经济韧性。

3.增强对国内国外“两个扇面”的辐射带动和枢纽门户功能。吸取纽约、伦敦、东京、首尔等传统“全球城市”发展中存在的内部极化、与国内腹地联系弱化、虹吸效应持续增强等问题，着力增强整合国内要素资源和链接全球资源的能力，建设成为对国内外资源要素具有强大集聚和扩散能力的核心枢纽和链接国内与世界经济互联互通的重要门户。

4.增强城市可持续发展和风险防控能力。大力推广低碳技术和清洁能源应用，在碳达峰、碳中和方面走在全国前列，加强可持续发展领域国际合作和影响力。增强城市包容性，创新大规模流动人口的管理体制，持续解决住房、教育和医疗等突出短板，保障新市民在城市繁荣发展的基本权力。提高自然灾害、公共卫生、社会安全等风险防控和突发事件应急处理能力，完善城市风险源发现和风险共治机制，加快从“以事件为中心”转向“以风险为中心”，从“事后应急”转向“事前预警、事中防控”，不断提高城市韧性。

（二）次级突破：强化区域性中心城市辐射带动功能

1.增强区域性综合服务、生产组织、交通枢纽等核心功能。建设区域性综合交通枢纽中心，加强区域综合交通网络建设。建设区域性金融商务和特色消费中心，发展特色总部经济，提升对区域要素资源的集聚和配置能力。建设区域科教人才中心，提升高等教育办学水平和院校知名度，至少打造一所综合性“双一流”大学。建设区域医疗卫生中心，建设一批区域综合性医院和国家级临床重点专科，加强卫生防疫物资储备，辐射保障周边地区。建设区域文化旅游中心，整合挖掘区域特色文化资源，建设区域文化产品制造和文化创意设计中心，增强区域旅游服务和集散功能。

2.突出实体经济引领作用，建设一批国家产业创新中心和先进制造业基地。聚焦最有条件、最具优势的重点领域集中突破，以“融链、强链、补链、延链”为手段，全力打造一批具有国际竞争力的先进制造业产业集群。强化创新引领作用，持续增加科技投入力度，加大科技成果转移转化力度，构建全生命周期服务的创新生态，在新基建、新技术、新材料、新装备、新产品、新业态上取得突破。充分发挥城市能源矿产资源丰富、工业基础雄厚的优势，不断优化营商环境，实施传统产业智能化、绿色化、品牌化改造提升。

3.突出规模效应和集聚效应，提升中心城区综合承载力。坚持做大做强中心城区，促进人口向中心城区集聚，优化城市空间布局和功能分区，完善基础设施和公共服务，提高城市承载能力和人口吸纳能力。

（三）多点支撑：激发战略性接续成长城市发展活力

1.夯实实体经济发展基础。推动资源要素和政策措施向实体经济倾斜，积极承接东部沿海地区和中西部中心城市产业转移。立足比较优势和产业基础，注重专业化发展，做大做强1—2个优势产业链群。坚持创新引领，加强技术改造和模式创新，培育经济新增长点。

2.增强城市经济和人口承载能力。完善交通、住房、医疗、教育等基础设施和公共服务配套，提高城市综合管理和社会治理水平。高质量推动农業转移人口就地就近市民化，加强返乡人员就业创业服务保障。提升城市人居环境品质，逐步建成经济繁荣、特色彰显、生态秀美、人民幸福的宜居宜业现代化城市。

3.加强对内对外开放合作。围绕破解内陆地区开放发展的固有瓶颈，补齐基础设施、产业配套、营商环境等短板，提高外资吸引能力。积极对接国家区域重大战略，加强与东部沿海地区互惠合作，完善利益共享机制。

（四）转型振兴：推动衰退型城市特色化品质化发展

1.长期相对贫困型城市。重点补齐基础设施、公共服务、生态环境等领域短板，打通生态、文化、农业、资源等优势向产业和经济优势的转化机制，扩大区域开放合作空间，大力发展归雁经济，培育发展优势产业和特色经济，增强内生发展动力。

2.资源枯竭型和产业衰退型城市。重点以产业转型为突破，带动城市更新改造、环境治理、功能提升和民生改善，切实解决国企改革等制约城市转型发展的历史遗留问题，立足本地资源禀赋和产业基础比较优势，有针对性地培育替代产业，激发城市接续发展新动能。

3.收缩型中小城市。建立城市精明收缩机制，缩减城市新增土地开发和低效工业用地，合理收缩过大的城市发展框架，严控在主城区以外再开发新城新区，盘活存量土地、提升空间品质，建设“小而精”“小而特”的品质宜居城市。对于超大特大城市周边的收缩型中小城市，重点应融入中心城市的功能体系，在服务都市圈建设中，谋划功能定位和发展路径，积极承接中心城市产业和功能疏解转移，促进先进制造业专业化集群发展，建设特色优势彰显的品质城市。

参考文献：

[1]中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所课题组，高国力，刘保奎.中国新型城镇化空间布局调整优化的战略思路研究[J].宏观经济研究，2020（05）：5—17+40.

[2]倪鹏飞，徐海东，李超.从城市看发展：中国正处在迈向基本现代化的关键期[J].财经智库，2020，5（01）：72—97+142—143.

[3]范毅.我国城市发展的拐点和转型：基于动力机制角度[J].经济纵横，2019（08）：49—60+2.

[4]国务院发展研究中心和世界银行联合课题组，李伟，Sri Mulyani Indrawati，刘世锦，韩俊，Klaus Rohland，Bert Hofman，侯永志，Mara Warwick，Chorching Goh，何宇鹏，刘培林，卓贤.中国：推进高效、包容、可持续的城镇化[J].管理世界，2014（04）：5—41.

[5]World Bank Group. Competitive cities for jobs and growth： what，who，and how. World Bank，2015.

[6]张颖，卓贤.城镇化2.0的新动力与新特征——基于手机用户大数据的分析[J].改革，2021（01）：146—155.

〔本文系中国宏观经济研究院2020年度重点课题“适应未来发展需要的城镇化发展战略研究”（项目编号：A2020051010）阶段性成果〕

（李智，国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所）