行政机关未依法全面履职行政公益诉讼案探析

王春媛　刘东杰

摘 要：经诉前程序仍未实现督促行政机关依法全面履行自然资源保护监管职责的，检察机关参照适用指导性案例并进行起诉评估后应当向人民法院提起行政公益诉讼。诉讼过程中应当充分运用政治智慧和法律智慧，监督与支持并重，尊重行政机关自我纠错。在判决前行政机关全部整改到位的，检察机关应当作撤诉处理。对行政机关执法中存在的普遍性问题，应发出检察建议促进行政机关改进工作、依法行政，推动诉源治理。

关键词：行政公益诉讼 依法全面履职 参照适用指导性案例 撤诉 诉源治理

一、基本案情

2018年3月到4月期间，福泉公司在某市福泉山福泉龙潭景区砍伐大片茶树，未经审批非法占用林地约6.2亩，搭建临时建筑用于“某汽车品牌日”活动，严重破坏了生态环境。区经济发展局未依法查处福泉公司违法行为，导致社会公共利益受损。

针对区经济发展局怠于履职情形，检察机关于2018年5月，以行政公益诉讼案件立案，并多次到福泉山调查取证，通过拍照、录像、询问证人等方式固定现场证据。2018年6月1日，检察机关发出诉前检察建议，建议行政机关依法履行监管职责，责令停止违法行为，限期恢复原状。2018年7月6日，区经济发展局对福泉公司作出《责令立即改正违法行为通知书》和《林业行政处罚决定书》，责令福泉公司改正违法行为，补种茶树恢复原状;对其非法占用林地，改变林地用途行为，处以相应罚款。当月，福泉公司缴纳了罚款。2018年7月19日，区经济发展局向检察机关回函，回复已执法到位。

此后，检察机关多次向区经济发展局问询涉案地块恢复原状情况，被告知因季节原因，尚未全部恢复。2019年4月29日，因行政机关职权变动，林业监管职责由区经济发展局转移至市自然资源和规划局（以下简称“市资规局”）。2020年5月，检察机关再次现场勘查，发现涉案砍伐茶树的福泉龙潭两侧区域，仅少量区域补种过茶树且未成活，现该林地再次被非法圈占用于商业射箭场，现场植被破坏严重。2020年5月29日，检察机关现场问询检察建议落实情况，行政机关承认未全部恢复原状。后检察机关提起行政公益诉讼，在行政机关整改到位后，依法撤回起诉。同时，针对行政机关执法办案中存在的问题，依法提出检察建议。

二、案件办理中的难点

（一）行政机关形式履职实质未全面履职如何处理

《关于检察公益诉訟案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第21条规定了行政机关有回复检察建议的义务，若行政机关未依法履职，检察机关可以提起行政公益诉讼。但是，并未规定“未依法履职”的标准，实践中针对“行政机关形式履职实质未全面履职如何处理”易造成困惑。检例第49号即陕西省宝鸡市环境保护局凤翔分局不全面履职案进一步探索了“未依法履职”的范围，明确了“行政机关虽然采取了部分行政监管或者处罚措施，但未依法全面运用或者穷尽行政监管手段制止违法行为，国家利益或者社会公共利益受侵害状态没有得到有效纠正的，应认定行政机关不依法全面履职。”[1]笔者认为，该指导性案例实际明确了两个基本原则，一是检察机关在起诉前应当秉持客观公正立场，实质审查行政机关是否在检察建议要求的期限内依法全面履职;二是行政机关未依法全面适用或者穷尽行政监管手段制止违法行为与国家利益或社会公共利益受损后果是否有因果关系。检察机关在办理类似案件时应当参照指导性案例，引述指导性案例进行释法说理。

本案诉前程序阶段，检察机关发出的检察建议并未得到充分重视，行政机关回复整改到位实质并未彻底履职。为此，检察机关以检例49号为指南，以指导意义作为参照，秉持客观公正立场，以实质审查为标准，进一步调查核实、评估起诉必要性并依法提起行政公益诉讼。

首先，履行调查核实权。一方面科技助力精准调查。检察机关在调查取证、固定证据、远程指挥中运用无人机航拍、卫星地图比对、勘察指挥车实地勘测等现代技术手段，全面查清违法事实和生态环境损害状况。通过比对历年卫星地图，发现受损林地并未恢复原状，为确认行政机关未全面履行监管职责提供了有力证据。另一方面智慧借助厘清争议。检察机关积极借助外脑，由第三方环境公司出具鉴定意见，证明改变林地用途（林地被非法圈占用于商业射箭场）是对当地生态环境的直接破坏。同时也说明，行政机关未全面履职与公益损害之间存在因果关系。鉴定意见为下一步提起诉讼打下基础。

其次，评估起诉必要性。在起诉评估环节，检察机关依法查明行政机关是否具有相应职责、是否全面履职、是否造成公益损害、是否具有因果关系，综合评定是否提起行政公益诉讼。对照行政机关权力清单，查明区经济发展局所负林业监管职责已于2019年4月转移至市资规局，故市资规局应履行案涉自然资源保护监管职责。另根据调查核实情况查明，行政机关在收到诉前检察建议后既未督促违法行为人福泉公司履行林地生态修复责任，亦未完全履行代为修复职责，违反了《森林法》第81条规定，导致公益受侵害状态持续存在长达2年，并且行政机关尚无整改意愿。为保护公共利益，促进行政机关依法行政，经省、市、区三级检察院综合认定，本案有必要提起行政公益诉讼。2020年8月16日，检察机关向法院提起行政公益诉讼，请求法院判令被告市资规局依法履行监管职责。

（二）判决前行政机关已依法履职，检察机关能否撤诉处理

《解释》第24条规定，“在行政公益诉讼案件审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现，人民检察院撤回起诉的，人民法院应当裁定准许。”该条文体现了检察机关尊重行政机关自我纠错的理念。检察机关要正确处理与行政机关的关系，既监督纠正又不越位，既提起诉讼又支持行政权自我纠正。如果检察机关在行政机关完全履职后仍然纠缠于诉讼，一方面可能存在被法院驳回诉讼请求的风险，同时也会浪费司法资源，造成不必要的诉累;另一方面，与检察机关“公共利益保护人”的基本定位并不相符。检察机关在综合考量行政行为是否符合实质性合法标准、诉讼目的是否实现、公益是否获得救济、客观法律秩序是否得到维护后，可以选择撤回起诉。[2]

本案市资规局收到起诉书后非常重视，积极向检察机关表示愿意整改。案件审理过程中，市资规局力促福泉公司履行林地生态修复责任，并邀请法院、检察院、第三方环境修复公司、林业专家等，多次查勘现场、数易其稿确定林地生态修复方案后，督促福泉公司加紧施工确保整改修复到位。2020年11月20日，案涉福泉龙潭林地生态修复工程经有关林业专家验收认可，检察机关和法院派员进行现场监督。同月23日，行政机关出具承诺书，承诺将继续督促福泉公司加强后续养护管理，持续巩固项目实施成效。鉴于检察机关要求被告依法履行林地生态功能修复监管职责的诉讼请求已经全部实现。检察机关充分尊重行政机关自我纠错，根据《解释》第24条规定，报请省检察机关批准后向法院撤回起诉。

（三）撤诉后，检察机关能否跟进监督

张军检察长指出，“要树立持续跟进监督理念。公益诉讼问题复杂、牵涉面广，有的旷日持久，有的是发展中的问题，有效解决往往没那么简单，持续跟进监督是必要的”。[3]因此，检察机关在办案中应当及时做好办案“后半篇文章”，针对行政机关在日常执法办案中存在的普遍性、倾向性问题，可以跟进监督推动依法行政、促进诉源治理。

本案中，检察机关发现，行政机关在执法办案存在以下问题：一是履职不全面，并未完全履行林地生态功能修复监管职责，导致公共利益长期受损;二是执法不严谨，对后续破坏生态环境的相关事实认定不清楚。为促进行政机关改进工作，检察机关向行政机关口头提出改进工作检察建议，建议资规部门加强行政执法能力建设，规范行政执法办案程序，切实履行保护公共利益职责，增强行政执法公信力。同时建议资规部门开展涉林业等行政处罚案件自查自纠整改专项活动，确保行政处罚执行到位。行政机关收到建议后高度重视，决定举一反三，在全市范围开展行政处罚案件执行情况自查整改、查漏补缺专项活动，确保依法、全面履行监管职责，促进执法能力规范化建设，从源头上减少公益损害事件发生。

三、办案思考

（一）秉持客观公正立场，把握公益诉讼起诉必要性

检察机关应当以习近平法治思想为根本指引，践行“以人民为中心”理念，对标人民群众对绿色、健康、安全、环境的新要求新期盼，对照民法典“绿色原则”条款，以“啃硬骨头”的勇气和打“持久战”的韧劲，着力推动解决人民群众身边公益侵害问题。在办理公益诉讼案件中，检察机关应当充分运用法治思维和法治方式，秉持客观公正立场，对于经诉前程序，行政机关仍未完全履行监管职责致使公共利益持续受损的，检察机关进行起诉必要性评估后应依法提起行政公益诉讼。本案中，在诉前检察建议无法实现公益保护的情况下，三级检察机关上下一体，进一步进行调查核实，厘清行政机关职责和公益损害事实，参照检例第49号，综合分析后，依法向法院提起行政公益诉讼。

（二）监督与支持并重，尊重行政机关自我纠错

检察机关在办理公益诉讼案件中应当充分运用政治智慧和法律智慧，监督与支持并重，尊重行政机关自我纠错;在判决前行政机关全部整改到位的，检察机关应当作撤诉处理。公益保护是一项系统工程，需要检察机关、行政机关等各方共同努力，才能取得最佳的保护效果。提起行政公益诉讼是载体，是检察机关履行公益诉讼职能的方式和途径;公共利益保护是本质，是公益诉讼的根本目标和价值追求。公益诉讼具有协同性和兜底性，检察机关并不是公益保护的直接行为主体，而是监督主体;起诉的目的是撬动和督促行政机关依法全面履职，从而共同实现公益保护的目标。诉讼不是“你错我对”，对于行政机关在判决前全部整改到位的，检察机关应当依法撤回起诉，高效、便捷实现公益保护目标，實现双赢多赢共赢。本案中，检察机关根据《解释》第24条规定，在查明行政机关已全面履职、公共利益已得到有效维护后，依法撤回起诉。

（三）个案监督与类案监督结合，推动诉源治理

检察机关在办理公益诉讼案件中应当坚持个案监督与类案监督相结合，发现行政执法中存在不全面、不严谨等问题，通过检察建议促进行政机关规范执法程序，切实履行保护公共利益职责，助力国家治理体系和治理能力现代化。办理一案，治理一片是检察机关办理公益诉讼案件追求的最佳效果，检察机关在工作中应当坚持以个案监督为切入点，深入研究分析公益损害的原因，向行政机关提出改进工作检察建议，提升其依法行政和保护公共利益的能力。本案中，针对资规局执法程序不全面、不严谨等问题，检察机关向其提出口头检察建议，促使行政机关依法、全面履行监管职责，促进执法能力规范化建设，从源头上减少公益损害事件发生。

注释：

[1] 《陕西省宝鸡市环境保护局凤翔分局不全面履职案（检例第49号）》，最高人民检察院https：//www.spp.gov.cn/spp/jczdal/201812/t20181225_403363.shtml，最后访问日期：2021年3月31日。

[2] 参见刘艺：《检察公益诉讼败诉案件中的客观诉讼法理》，《行政法学研究》2020年第6期。

[3] 张军：《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2019年第6期。