城市“三变”改革促进城市更新的路径研究

李靖 张晓萌 黄小静

（贵州师范大学经济与管理学院，贵州 贵阳 550001）

2019 年,中央经济工作会议提出，要加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造。2020 年，党的十九届五中全会明确提出实施城市更新行动。城市“三变”改革将农村“三变”改革经验应用于城市，可以进一步提升城市经济活动，促进城市更新。我国一些城市在“三变”改革的基础上，不断促进城市更新，并且围绕公平共享抓落实，不断增进人民群众的获得感和幸福感。鉴于此，我们认为很有必要对城市“三变”改革促进城市更新的路径开展研究与探索。

城市“三变”改革是通过推动“资源变资产”“资金变股金”“市民变股东”，让政府、企业（或开发商）和市民本着“平等自愿、利益共享、风险共担”的原则，通过参股经营、控股经营、独立经营等合作方式参与城市发展建设活动。城市“三变”改革，通过产业平台（或城市建设平台）和股权纽带，最大限度把城市资源整合起来、资金集聚起来、市民组织起来。城市“三变”改革在激活城市发展新动能、城市更新等方面发挥着举足轻重的作用。城市“三变”改革是加快打造公平共创创新型中心城市的重要举措，是推进治理体系和治理能力现代化的路径探索。

随着城市的发展，一些区域城市规划变得不合理，许多城市原有的城市结构、经济模式、交通方式、房屋功能、外观也不符合城市现代化发展，还有公认的事实：新增土地稀缺，因此，需要对城市发展空间格局重新定义和重新塑造。城市更新的模式分为三大类，即拆除重建类、有机更新类、综合整治类。拆除重建类，对原有的规划进行拆除，拆除原有的大量建筑物，根据新的规划重新建设，比如，旧工业区、旧住宅区、城中村拆除重建。有机更新类，在建筑格局基本不变的前提下，通过建筑局部拆建、建筑物功能置换、保留修缮等方式，对原有规划进行新的更新，比如，产业园区升级改造更新、产业园区改造更新、文创园区改造更新等。综合整治类，整治改善基本民生，美化环境，修复生态，活化闲置资源，完善基础设施等，比如，沿街立面更新、环境净化美化、公共服务基础设施完善、微改造等。当前，开展城市更新工作，非常有必要。

城市“三变”改革以股权为内涵，以变为关键，以项目为重点，以共同富裕为目标。随着城市“三变”改革的推进，例如，贵阳市南明区城市“三变”融入棚户区改造、贵阳市人民大道建设、兴关社区碧桂园•星作共享停车场项目，这些改革项目都取得了一定的成就，释放了更多资源，探索了一些新的融资方式等，对促进城市更新有很大的推动作用。一般来说，城市“三变”改革促进城市更新路径如下：

一、加快推进“资源变资产”，促进城市更新

城市“三变”改革把政府依法依规配置的自然资源、经济资源、社会事业资源和政策资源等公共资源的使用权，通过社区经济组织、市民合作经济组织以股权的方式投入享有合法收益。“资源变资产”使得土地的出让更加规范，在不改变产权的前提下，政府可以合法合规处置各种公共资源，这使规模化、专业化经营成为可能，实现资源价值的开发利用。例如，贵阳市南明区兴关社区碧桂园·星作共享停车场项目，以碧桂园集团提供的8000 平方米停车场为载体，成立贵阳市南明区兴关领峰共享经济发展有限公司（合伙企业），采取由社区所有居委会作为合伙企业的显名普通合伙人，代持辖区内低保人员的合伙份额，代表他们与贵阳市南明区领峰共享经济发展有限公司、区平台公司共同管理经营碧桂园·星作共享停车场项目。同时，按照城市低保人员所拥有的资源实际情况，普通合伙人采取以劳务作价出资，并采取认缴制，以此实现他们“资源变资产”的目的和增加其资产性收益的渠道。项目建成后，带动辖区1702名人员增收致富。政府把一些城市资源入股，用于提高城市基础设施的建设，这使得在城市更新中能够统筹考虑居民的真正需求，地上地下软硬件统一改造。优化了城市的规划布局，优化了生活环境，促进城市高质量发展，破解城市更新资源的困境。南明区人民大道建设项目中，成立了贵阳南明投资(集团)有限责任公司，进一步发挥政府平台公司在参与城市“三变”改革、推动棚户区改造投融资中的积极作用。为加快推进“资源变资产”，促进城市更新，我们建议：

（一）坚持市场化运作，强化政府引导

城市“三变”改革与城市更新要坚持社会力量强力推动、政府部门引导。市场是一只看不见的手，充分利用市场自身的力量，通过市场化运作提高社会资本参与城市“三变”改革与城市更新的积极性。如果在城市“三变”改革与城市更新中遇到仅靠市场力量无法完成的项目，政府部门要根据实际情况促进项目的完成。

（二）明确各类要素所有权的归属

完善产权归属制度，强化政府的主导作用，对资源进行确权，以保证在城市更新中可以充分利用资源，减少由产权不清晰而造成的问题。在保证资源要素的产权归属性质不变、国有资产保值增值，集体经济不受侵害，人民利益不受损害的前提下，加大政府统筹力度，建立城市更新、土地整备等二次开发模式，完善基础设施、配套公共服务，促进产业转型升级。

（三）健全土地资源利用方式

合理引导各地区针对本地区的真实情况，进行因地制宜的土地性质转换，把住宅用地、工业建设用地、商业建设用地等按照相关规定进行相互置换，变成不同的资产。不断增加城市“三变”改革促进城市更新工作的资本。完善有偿制度，减少资源变资产过程中的阻力，推动和实现制度变迁，降低制度变迁的成本，弥补制度变迁供给不足。

二、加快“资金变股金”，促进城市更新

在城市“三变”改革中，在不改变资金使用性质和用途的前提下，将财政投入到城市建设和发展类的资金，依法、依规量化入股到相关城市“三变”改革项目中。建立资金整合机制，聚拢分散资金投资到城市更新的项目中。例如，贵阳市人民大道城区公共设施完善、棚户区改造布局联合起来，对设计方案、地块、开发模式进行深化。项目将采用“三变”新模式，利用改革杠杆之力，创新融资方式，积极引进社会资本，整体谋划市场化运营，建立最终形成稳定的“借用还”一体化运作模式，将行政机关、事业单位、融资平台以政府名义为城市基础设施和社会公益事业项目建设进行融资而形成的债务，全部纳入政府性债务“借、用、还”一体化管理范畴。由专门机构决定市本级债务的举措、使用及偿还，统一调配资源，统一调度资金。认真落实政府性债务管理的各项政策，切实做到科学有效防控政府性债务风险。人民大道建成后，将采取在裙楼上进行无土栽培，沿路点缀充分展现贵州文化传承和生态文明的独特文化符号。周边建筑风貌风格结合独特的地形结构、山水脉络体现文化性、生态型、高端化，留出两百米高的通风通道，亮出与黔灵山脉等高的天际线。把下沉广场建在地下商业区，把小广场、小公园建在居民区，形成一个个生态邻里街区空间[4]。引用了共商共建共享的思想，“资金变股金”同样适用城市更新。为加快“资金变股金”，促进城市更新，我们建议：

（一）创新社会融资运作模式

鼓励金融机构加大对城市“三变”改革促进城市更新项目的支持力度。培育经营主体,搭建资金入股平台。树立风险意识，提高风险防控能力，引进风险补偿机制，对在城市“三变”改革促进城市更新过程中符合规定的项目造成损失的给予一定风险补偿。市民在选择经营主体以及与经营主体签订合作协议时要切实加强风险预判，全面考虑经营主体的营运能力，明确入股资金的退出渠道和方式，共同营造互利共赢的良好局面。

（二）创建资金入股平台

经营主体是实施财政资金变股金的桥梁和纽带，突出城市投融资公司在城市更新中的引领作用，发挥在产业投入、融资贷款、招商引资、项目建设等方面的优势，吸引社区合作社、市民特别是城市低收入群体参与股份合作。发挥政府平台企业的作用，承担起政府投资项目融资功能。围绕城市“三变”改革促进城市更新，规划包装一批发展前景好、市场竞争优势明显的城市更新项目，为资金搭建一个可入股、有收益、零风险的平台和载体。促进经营主体与市场有机对接，提高经营主体参与城市“三变”改革促进城市更新的活力和抵御市场风险的能力。

（三）出台优惠政策，吸引社会资金

吸引更多资金，参与到城市“三变”改革促进城市更新的项目中。规范规划程序，设置激励机制，加快城市“三变”改革促进城市更新项目的落地。落实好棚户区改造安置住房税收优惠政策，适当减免电力、通讯、市政等入网、管网增容等经营性收费，鼓励市民通过城市“三变”改革，把自己拥有的资金投入到城市更新项目中。

三、引导“市民变股东”，促进城市更新

市民将资源、资金等以股份的方式入股到社区经济组织，再由社区经济组织把归集到的资源和资金入股到项目公司，待共享项目产生收益后，收益是由项目公司分配到社区经济组织，再由社区经济组织分配到市民手中。城市低收入群体通过政府优先配置资源和资金享有股份权利，提高资产性收益。城市“三变”改革促进城市更新，促进社会治理更加有效、更加文明。贵阳市南明区进行棚户区危房改造，以城市“三变”改革作为破解征拆难题的重要手段，尝试将群众被征拆资产量化后入股[5]。这样的话，“市民”变成了“股东”，推动资产增值，让低收入者致富，有资产性收入，生活质量得以提高，也增加了市民对城市更新的期望。例如，贵阳市南明区危房改造激活了南明区的存量资产、自然资源、人力资本，有利于政府更好的规划、指导城市更新。我们建议：

（一）建立健全权益保障机制

切实维护好市民权益，守住收益分配保底，健全纠纷调处机制。在广泛征求市民意见后，合理合法的推出股权的评估方式、收益分配方式，界定好入股市民的权利和义务，健全退股机制，不强制不压迫，市民可自由选择退股或继续持有。共享收益，参与到建设中，将共享机制纳入房屋征收工作，统筹推动。在城市“三变”改革中，形成共享停车场、综合服务型超市等资产由政府特定的公司依法经营，其中，一部分收益用于不断完善改革，一部分用于保障低收入群体生活。加快完善基础设施，提高城市功能，推进城市更新。

（二）促进资本入股

在城市“三变”改革中，引导新的产业进入，完善产业链，增加工作岗位，提供市民就业机会，鼓励自主创业，拓展市民收入渠道，有利于增加人均收入，提高生活品质。健全股权保底分红、劳务分红、收益分红、二次分配等机制，确保市民的收益。拓宽资本入股界限，可以按照市民所拥有的资源实际情况，普通合伙人采取以劳务作价出资，并采取认缴制等方式，促进市民参与。

（三）强化宣传教育

组织开展城市“三变”改革促进城市更新宣传培训工作，尤其是要通过成功案例，让广大干部群众充分认识城市“三变”改革促进城市更新的重要意义。了解城市“三变”改革促进城市更新的主要内容、工作流程和配套政策，加大对项目改造宣传力度，设置市民意见箱，收集市民意见，并及时做出调整。积极争取干部群众对城市“三变”改革促进城市更新的理解支持、真心拥护和广泛参与，共同见证家园建设、城市发展，形成合力推进城市更新的良好氛围。