提高我国直接税比重的对策建议

李 永 海董 鹏 梅

（兰州财经大学，甘肃 兰州 730030）

1 引言

2013年党的十八届三中全会提出要深化税收制度改革，逐步提高直接税比重；2016年第十二届全国人民代表大会第四次会议提出建立税种科学、征管高效的现代税收制度，逐步提高直接税比重；2019 年党的十九届四中全会强调，要强化税收调节，完善直接税制度并逐步提高其比重；2020年《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，提出要深化税收制度改革，完善直接税制度并逐步提高其比重.《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》，提出完善现代税收制度，健全地方税、直接税体系，优化税制结构，适当提高直接税比重，深化税收征管制度改革.可以看出，直接税改革是国家全面深化改革的重中之重.

从学术研究角度来看，高培勇（2013）认为，逐步降低来自于间接税的税收收入比重，同时相应增加来自于直接税的税收收人比重，从而变向间接税一边倒为间接税与直接税相兼容［1］；李春根（2015）认为，逐步提高直接税比重，优化税收结构，是我国未来财税改革的重要部署与路径方向之一［2］；安体富（2015）认为，我国已具备提高直接税比重的条件，应在降低间接税比重的同时，逐步提高直接税比重［3］；高培勇（2017）对我国2017年以后的税制改革提出了逐步提高直接税税收收入比重的改革重点［4］；王坤（2019）提出，为满足新时代经济高质量发展要求，应深入推进我国直接税改革［5］；刘诗雯（2020）认为，提高直接税比重，既适应世界税制变化趋势，也符合我国调节贫富差距的现实诉求［6］.由此可看出，党的十八届三中全会以来，提高直接税比重已经成为我国财税体制化建设的必经之路.从1994年税制改革开始，我国一直都是以间接税为主体税种，这一趋势符合我国当时的经济发展情况，但随着经济实力的不断提升，这种税制结构的弊端渐渐暴露，尽管在增加财政收入方面发挥着重要作用，但其在调节收入分配、缩小贫富差距方面的弊端暴露愈加明显.因此，提高直接税比重既符合经济发展的需求，也体现了税收的公平原则.

2 直接税、间接税的界定及变迁历程

2.1 直接税、间接税的界定

对于税种的分类，其中有一种是分为直接税与间接税，这主要是依据税负能否转嫁而进行的分类.

直接税是指税收负担不易转嫁，纳税人实际是负税人.直接税能够有效发挥税收的调节作用，有利于促进税收公平.如就个人所得税而言，是按照超额累进税率进行征收，收入高的人缴纳较高的税收，收入较低的人缴纳的税收较少或者不需要缴纳，这可以有效调节收入，促进社会公平；就财产税而言，是按照个人所拥有的财产来进行纳税，拥有较多财产的纳税人缴纳更多的税收，也有利于调节收入，缩小贫富差距.但直接税的征收对税收征管水平提出了较高的要求，因为征收直接税方式复杂，需要税务机关有较高的征管和核算水平.而且直接税是直接对纳税人征税，会加大征税的阻力，导致税收征管困难.

间接税是指税收负担容易转嫁，纳税人大多不是实际的负税人.间接税计算过程简便，有利于征收管理，其对税收征管机关的征管能力要求不高，经济发展的初期，在筹集财政收入方面具有较大的优势.但随着综合国力的不断增强，间接税不再成为优势.随着经济不断发展，纳税人之间的贫富差距加大，而间接税的征收是对商品、劳务和服务，无论收入的高低其所负担的实际税负是相同的，不仅不会缩小贫富差距，反而会加大纳税人的收入差距，因此间接税不能体现量能纳税与税负公平的原则.

对于直接税与间接税的划分，不同的学者提出了不同的看法.刘佐（2010）认为直接税主要包括车辆购置税、企业所得税、个人所得税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、车船税、船舶吨税、印花税、烟叶税［7］；李晓娴（2018）在此基础上将土地增值税划分为间接税，直接税包括其余11 个税种［8］；周莉（2020）将我国的直接税主要分为个人所得税、企业所得税、车辆购置税、契税、房产税、车船税、烟叶税、城镇土地使用税、船舶吨税、耕地占用税［9］；刘诗雯（2020）在此基础上将烟叶税划分为间接税，在直接税中加入了印花税.将个人所得税、企业所得税、车辆购置税、契税、房产税、车船税、土地增值税、城镇土地使用税、船舶吨税、耕地占用税和印花税11个税种划分为直接税，其余7个税种划分为间接税.本文也是在此类划分的基础上所进行的对策研究.

2.2 我国直接税和间接税的比例变迁历程

我国直接税与间接税的比例变迁历程与经济发展历程呈相同趋势，也与国际上税制变迁历程趋势相同，这与我国的政治、经济、文化发展密切相关.从1994年分税制改革以来，我国税制改革的重点都是在中央与地方税制结构的调整上，并且确立了以间接税为主体的税制结构，这符合当时的经济发展需求.我国当时主要需求是增加政府的财政收入，而增值税与消费税等间接税具有税源广、方便征收等特点，能在很大程度上满足增收这一需求.并且间接税计算简便，对征管能力的要求不是很高.随着我国经济实力不断提升，间接税的弊端也越来越明显，直接税的优势开始体现出来.因此，目前我国税制改革的重点就是提高直接税比重.近些年来，我国直接税的比重在改革与完善中得到了大幅提升.由图1看出，从1994年到2020年，随着整体税收的不断增加，直接税与间接税之间的差距在逐步缩小，从1994年间接税收入额是直接税的4.92倍，到2020年间接税是直接税的1.01倍，直接税规模在不断接近间接税.虽然直接税比重在目前尚未超过间接税所占的比重，但未来一定会实现这一目标.

图1 我国1994-2020年间接税与直接税规模

我国直接税占整体税收的比重尽管有所波动，但整体呈上升趋势（见图2）.其中1998年占比最低，仅占整体税收的11%，2020年占比达到最高，为49%.可以明显看出，直接税所占的比重有了很大的提升，这与我国近些年税制改革的目标有直接关系.但也发现，虽然直接税所占比重在一直上升，但始终没有超过间接税所占比重.不过，随着税收增加财政收入的功能在不断弱化，提高直接税的比重已成为大势所趋.当前急需解决的问题是如何在税制优化的基础上提高直接税比重，有效发挥直接税的调节功能.

图2 我国1994-2020年直接税占比情况

3 提高我国直接税比重的必要性和可行性

3.1 必要性

3.1.1 提高直接税比重是实现国家治理现代化的必然要求

随着我国经济发展从高速增长阶段向高质量发展阶段转变，开始致力推动实现国家治理体系和治理能力现代化.财政是国家治理的重要支柱，而税收作为财政的重要组成部分，在国家治理中也发挥着重要作用.税制变革不仅是一种经济行为，而且对于提升国家治理能力，提高国际竞争力具有重要意义.现阶段，实现国家治理现代化对财税体制改革提出了新的要求，急需建立与经济高质量发展相适应的现代财政制度，而建立现代财政制度的重要一点是实现结构性减税以优化税制结构，提高直接税比重，完善直接税体系.现代税收制度应致力于减轻企业的税负以激发市场活力，优化税制结构以提高直接税比重，从而推动经济高质量发展并实现国家治理的现代化.

3.1.2 提高直接税比重是企业减税降费的现实需要

提高直接税比重是保证我国减税降费政策可持续的必要条件.通过提高直接税比重，继而实行减税降费政策推动税制结构性调整，使企业获得更多的优惠与支撑.减税降费要想更好的走下去，就需要充足的财政去支持，一方面，通过压缩非必要支出减少财政支出，但这种支出毕竟是有限的.因此，需要从另一方面着手，通过增加财政收入，切实保障减税降费政策的实施.提高直接税比重符合当前政策需求，有利于保障财政收入，从而减轻企业的税负.并且，由于间接税具有“累退性”，随着收入的增加税收反而减少，这一特征与我国近年来减税降费的政策目标不相一致，尤其是对于大多经营能力不是很强的企业，不仅不会有所帮助反而会加重企业的税收负担，导致企业之间税负差距明显.而且间接税作为流转税是在流转环节征收，不涉及利润的多少，即使企业盈利较少，也要承担较重的税负.因此，提高直接税比重是企业减税降费的需要.

3.1.3 提高直接税比重有利于缩小居民收入差距

间接税是按人们的消费支出多少征税，而不是依照收入和所得的高低来征税，其具有强烈的“累退性”.因为消费占收入中的比例不会随着收入的增加而增加，高收入人群间接税负占收入的比例较低，而低收入人群的间接税负就会比高收入人群高，这无疑将会拉大贫富差距.随着社会经济的发展，贫富差距越来越大，不仅影响生产的积极性，而且会导致社会不公平现象的出现.并且我国社会主要矛盾也强调目前的发展是不平衡的.因此，平衡发展，缩小收入差距成为解决矛盾的重要一环.直接税按照收入和所得的高低来征税，收入越高，所需缴纳的税收越多，如个人所得税的税率就具有“累进性”，并且也是对拥有较多财富的人征收较高的税收.这样有利于缩小收入差距，促进社会公平，满足人们对公平正义的追求.

3.2 可行性

3.2.1 经济发展水平的提高有利于促进直接税比重的提升

在早期经济社会发展阶段，大多数国家都是以间接税作为国家财政收入的重要来源，因为间接税更加注重效率，可以有效保证国家财政收入.但是随着经济社会的不断发展，尤其是大多数发达国家，形成了双主体税制结构，既能保证国家财政收入，也有利于实现社会公平.我国长期以来都是以间接税作为我国的主要税种，这主要取决于我国的经济社会发展阶段特征.在改革开放初期，我国经济发展较为薄弱，将间接税作为主体税种，可以较好保障财政收入，并且符合当时的征管水平. 但当前我国的经济条件已经完全具备实现双主体税制结构，我国GDP 从1994 年的84637.5 亿元提高到2020 年的1015986.2 亿元，2020 年GDP 是1994 年的12 倍，目前已是世界第二大经济体.因此，我国已具备提高直接税比重的经济条件.并且，经济发展水平的提高对税收调节公平的职能提出了更高的要求，提高直接税比重与经济发展水平相适应.

3.2.2 直接税制度的完善有利于促进直接税比重的提升

税收制度改革推动税收体系的不断完善.近年来，我国税制改革的重点逐步从间接税制度的改革转为直接税制度的改革.直接税制度的改革对于提高直接税比重具有明显促进作用.一方面，从2008年我国企业所得税立法到目前为止，直接税中已有7个税种实现了立法.在法治化建设不断深入的现实下，税种实现立法有助于提高其社会公信力，进而减少税种征收阻力，有效防止税收流失，从而促进直接税比重的提高.另一方面，关于房地产税的征收改革渐行渐近.我国在十四五规划中提出推进房地产税立法与改革，并且随后召开了房地产税改革试点工作座谈会，这一系列举措都在表明关于房地产税的开征已经提上日程.房地产税的开征无疑对我国税种优化以及提高直接税比重具有重要意义.

3.2.3 税收征管条件的优化为提高直接税比重提供了有力保障

不同阶段的征管条件支持着税制结构的不断优化.税收征管制度的发展是在一个长期的过程中不断进行的，在不同的发展阶段支持着不同的税制结构.早期以间接税为主体的税制结构其计算方式简便，对征管技术要求不高.但直接税计算方式复杂，需要较高的征管技术去配合.现如今，我国作为世界第二大经济体，税收征管技术水平也有了很大的提升.近年来我国建立了个人征管系统，实现了税收征管数据向税务局集中.直接税比重的提高，必然会产生更多的自然人纳税人，自然人纳税人由于数量多，征管较为复杂，个人征管系统的建立为提高直接税比重具有重要意义.并且，我国目前形成了以申报纳税和优化服务为基础，计算机信息技术为手段，健全的监督管理为保障的税收征管体制，虽然还需进一步改进，但已经能为提高直接税比重提供有力保障.

4 提高我国直接税比重的对策

随着直接税的优越性不断呈现，提高我国直接税比重已成为我国税制改革的当务之急，建立现代直接税体系，既需要考虑降低间接税的比重，也需要在提高直接税比重方面进行探索.从立法、合作、征管等多个方面，致力于直接税比重的提高.

4.1 健全直接税体系

随着间接税比重的降低与直接税比重的提高，两者之间的差额在不断缩小.但目前为止，我国间接税所占的比重依然高于直接税.健全直接税体系主要存在两大阻碍.其一，我国直接税主要依靠企业所得税，但这不符合我国减税降费的政策目标.企业所得税是我国当前直接税的重要组成部分，较个人所得税来说主体庞大，较易征收，但这与我国目前所采取的减税降费政策相背离.我国直接税的征收依赖于企业所得税，但企业所得税的征收会加重企业的税收负担，提高企业的经营成本，增大企业前进的阻力，导致企业发展困难.无论是在国内还是国外，竞争力都会下降，从而影响我国经济发展，因此从企业所得税方面无法扩大直接税的规模.其二，我国直接税中，所得税占主要部分，财产税占比较小.一方面是原有的税种中财产税税基较窄，在直接税中占比较小.我国财产税存在实质缺位现象，房产税虽然在我国已经开征，但税基过窄，要进一步提高房产税的比重，应该扩大房产税的征税范围［10］.一是应该对农村部分房产也开征房产税，这样房产税税源得以扩大；二是应该根据不同地区设置不同的房产税率，这样才能更好发挥税收的调节作用，有效减少贫富差距.另一方面，我国在遗产税、赠与税方面存在缺位.随着我国个人所得税的不断改革与完善，其在初次分配上调节收入的作用得到有效发挥，进而开征遗产税与赠与税，发挥其在再分配上调节收入的作用，对缩小贫富差距，提高直接税比重具有重要影响.而且随着居民财富的不断增加，更多人将收入用于投资，因此投资性收入与财产性收入在整个收入中占比越来越高，而我国对于这一方面收入缺乏规范的税收规定，应根据不同财产的性质设置相应的财产税目，充分保护与财产税相关的税收收入.

4.2 降低间接税比重

自2016年“营改增”之后，增值税成为我国第一大税种.近几年关于增值税的改革一直没有停止，增值税的税率也从一开始的17%、13%、11%、6%四档税率变成现如今的13%、9%以及6%.虽然增值税的税率在不断下调，但目前除了13%、9%、6%以及零税率四档税率外，还有5%、3%、1%三档征收率，合起来共有七档税率.增值税税率档次过多会加大税收的征收难度，计算复杂且不易理解，增大征管成本.因此，应该进一步优化增值税的税率，合并税率级次，减少征管成本.另一方面，可考虑简化税制.在2020年中共中央、国务院印发的《海南自由贸易港建设总体方案》中有提到，结合我国税制改革方向，探索推进简化税制，降低间接税比例，依法将现行增值税、消费税等税费进行简并.这虽然仅仅是在海南自由贸易港建设中提出的税改措施，但如果能得到很好的实践，相信不久在全国范围内也可推行.简化税制，对税收征管工作有很大帮助，不仅提高了征管效率，也符合降低间接税比例的要求.

4.3 构建第三方涉税信息平台

第三方涉税信息指的是由征纳双方之外的第三方机构、行政单位等所提供的信息，例如银行、保险机构、事业单位等由第三方提供的与税收征纳有关的涉税信息.但目前我国第三方涉税信息的管理存在较多问题，需从以下两个方面进行整改.

4.3.1 加强部门间合作

第一方涉税信息是指纳税人根据自身的经营状况所提供的相关信息；第二方涉税信息主体是税务部门，其在征税信息方面存在劣势，主要信息依靠纳税人提供，纳税人的偷逃税行为会导致信息出现偏差.征纳双方的信息严重不对称导致对第三方涉税信息的提供需求加大，因为各部门提供的信息整合起来就是一个非常全面的信息库，可以有效减少偷逃税行为的发生.但目前，各部门之间的涉税信息共享还存在较多问题，各部门通常以保密为由拒绝提供相关信息，并且同属于税务系统的相关部门之前也存在信息分享不够全面等问题.这些问题的存在都加大了税务部门的征管难度，是提高直接税比重的又一大难点.要破解我国当前税收征管困难问题的一个关键就是构建涉税信息平台.信息共享机制有利于加强各部门间的合作，共同打击偷逃税行为的发生，保护税源.一方面，需要加强与各部门的合作，建立税务部门与金融、工商、国土、司法等部门的信息共享机制，并且制定相关的税收征管保障制度来应对第三方配合不力等行为，破解信息不对称难题；另一方面，利用技术水平建立信息采集的渠道与平台，定期统一通过信息采集平台获取第三方涉税信息，提高效率，降低获取成本.

4.3.2 严厉打击“地下经济”

“地下经济”这种现象在世界范围内广泛存在，国际上称其为“经济黑洞”.由于非正式部门与非正式部分之间的交易缺乏明确的记录，导致对其所产生的税收进行征收与稽查十分困难，并且“地下经济”的存在对直接税等所得税的征收有着强大的阻力.我国“地下经济”具有规模大、范围广、隐蔽性强等特点，且由于税制设计不合理导致纳税人税收负担过重，而“地下经济”规模的扩大导致税收流失严重，这一恶性循环得不到解决，提高直接税比重的目标就难以实现.因此，需要从多角度出发，严厉打击“地下经济”.首先，完善税制，进一步保证税率以及税收负担的合理性，尽量减少因税收负担过重而导致的“地下经济”的扩大；其次，加大监管力度，对违法犯罪行为进行严厉打击，明确发展“地下经济”的危险性，并对提供举报信息的行为进行嘉奖，针对按期纳税的公民给出相应优惠.

4.4 继续推进直接税立法

税收法定原则是推动税收法制化建设的基本要求，也是税制改革的基本前提.而我国目前税制改革的目标在于健全直接税体系，提高直接税所占的比重.因此，推进直接税立法，不仅与税收法定原则相一致，可以有效推进税收法治化的发展，而且有利于税收制度的改革.并且随着纳税人的法律意识与法制观念的不断加深，纳税人对税收立法的需求也不断提高.直接税的纳税人大多为自然人，税源与公众息息相关，其纳税阻力相对于间接税本来就较大，如果不能对税种及时立法，则会导致直接税比重的提高遭遇更大阻碍.而且从另一方面来说，以暂行条例或行政法规的形式对税收行为进行约束，有悖于税收法定原则，而且容易影响税法的权威性.就我国当前税收立法的程度来看，直接税中房产税、印花税、土地增值税以及城镇土地使用税还没有完成立法.随着税制结构的改变，要建立直接税体系前提是税收立法问题得以解决，例如当前房产税还未立法，在此基础上建立直接税体系是行不通的.而且在近些年关于开征房地产税问题上一直有着激烈的讨论，但所面临的问题仍然没有解决，这些问题的存在都是我国当前税制改革的重大阻力.因此，在构建税收治理体系与税收治理现代化背景下，要想构建直接税体系，税收立法是必要前提.

4.5 提升税收征管能力

不同经济发展时期对税收征管体制的要求不尽相同，在经济发展水平较低的时期，对税收征管体制的要求也较低；在经济发展处于较高水平时，对税收征管体制的要求也越来越高.我国当前经济状况对税收征管体制的要求在不断提高，但当前的税收征管体制还不够完善.我国当前税制结构改革中提高直接税比重就要求加强税收征管能力，加大征管力度，提高税收征管的水平，建立现代税收征管体系.加强税收征管能力要从多方面考虑，首先，充分运用技术水平加强税收的征收与监管.综合运用人工智能、大数据、“互联网+”等现代信息技术，发展智慧税务的建设，对纳税人纳税行为进行有效评价与监督，对税务机关征税行为是否符合规定也进行测评.进一步完善纳税体系，创造和谐纳税环境.其次，优化纳税流程，提高纳税人的纳税幸福感.简化纳税流程，推动服务型征税机关的建立，使纳税人在纳税时享受更多的便利.对纳税人的隐私、个人秘密等进行保护，严防纳税人个人信息的泄露，对职责缺失的税务工作人员进行惩戒.

4.6 提高社会信任水平，营造诚信纳税氛围

自然人通常为我国直接税的纳税人，因此，他们对政府的信任程度对提高我国直接税的比重至关重要.首先，较高的信任水平会使纳税人具有较高的纳税意愿，也会减少偷税、逃税问题的出现，会有利于直接税比重的提高.其次，较低的信任水平会导致纳税人不愿上报自己的全部收入，也会减少税款的缴纳，这样政府的收入就会减少，直接税比重也会降低.纳税人的纳税遵从度直接取决于社会信任.因此，应该为纳税人营造诚信纳税的氛围，提高其社会信任水平.一方面，加大宣传力度，开设专门的税务知识讲座以及其他税收知识的宣传，提高纳税人的纳税遵从度；另一方面，制定相应的机制对按规按时纳税的纳税人进行奖励，例如可以为他们开通一些办税“绿色通道”，提高他们的纳税热情.并且对偷逃税等行为进行严厉的惩罚，可以通过加入黑名单等措施对失信人员进行惩戒，充分体现税收强制性的特点，让税收征管既温暖又有力度.做到让守信者健步阳关道，失信者过独木桥.