地方政府专项债券项目前期申报策划对策建议

□刘灿嘉，彭红杏

（广东省国际工程咨询有限公司 广东 广州 510060）

1 地方政府专项债券的发展

地方政府专项债券（以下简称专项债）是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券[1]。

2015 年，国家财政部正式部署全国各地开展地方政府债券的发行工作。周宏达（2020）[2]认为，2017 年国家财政部试点推广发行项目收益自求平衡的地方政府专项债券，进一步健全了地方政府债券管理体系和偿付机制，有效推动了地方社会经济发展。

2018 年是专项债券加速推进的一年，发行规模达到了13 500 亿元，总量从2015 年、2016 年、2017 年的907 亿元、4 037 亿元、7 937 亿元，再次实现大幅提升。

2019 年和2020 年专项债券发行额度保持快速增长，分别达到21 500 亿元和37 500 亿元。地方政府专项债券发行规模快速增长，占地方政府债券发行额度的比重由2015 年的15%增长到2020 年的79%。2015—2020 年地方政府专项债券发行额度情况，如图1所示。

2 地方政府专项债券的优点

2.1 风险可控

专项债券用于有一定收益的公益性建设投资，专款专用，每笔资金都对应具体的建设内容，具备可评估、可追踪、可效验和可善后的优势。专项债基本是以政府部门或全资国企作为业主单位，对应资产无抵押、无隐性债务，未来具备以权益流动化解债务履约风险的空间。

2.2 专项专用

专项债券项目是国家政策鼓励和引领的领域，不参与任何过剩产能的建设，具有未来现金流的确定性，最低限度是惠民生、补短板，是社会真实需求的建设内容，例如重大基础设施建设、新型基建、新型城镇化、农林水利和生态环保等。

2.3 快速见效

专项债券用来支持一批补短板的项目，实施后可以快速见效，改善民生，形成良好的社会效益。例如基层医疗设施改善、老旧小区改造、托幼、养老、殡葬等民生领域的项目，公益属性明显，密切关联群众的生活品质。

2.4 不增债务

专项债券不列入政府财政赤字，不允许新增隐性债务，以能够产生一定收益的公益性项目为基础，以未来收益能够偿还债券本息为前提，本身具备收支平衡的特点，是地方政府有效、稳定发展经济的重要工具。

3 地方政府专项债券储备申报存在的问题

根据《广东省地方政府专项债券项目管理办法（试行）》，专项债券项目管理分为储备、申报、发行实施3个阶段。储备阶段是按照专项债券支持的领域和方向进行项目日常储备；申报阶段主要是严格筛选储备项目，用于申报年度专项债券需求；发行实施主要从审核通过项目中进一步遴选项目，按程序纳入发行并实行全周期管理。由此可见，项目是专项债券发行的根本载体，项目储备、申报是专项债券发行的前期谋划阶段，是甄别、遴选项目的重要环节，是决定项目能否发行专项债券的基础。通过项目储备和申报，确定一批符合支持领域、建设条件成熟、在当年能形成实物工程量的项目作为后续债券发行的依据。通过对广东省某市专项债项目储备、申报工作的研究，分析目前地级市在专项债项目储备、申报阶段存在的问题。

3.1 专项债项目规模小、杂、散

在专项债储备库中，存在大量总投资低于1 亿元的项目。在资金需求方面，同样存在很多项目低于或略微超过0.5 亿元的最低要求，进一步增加通过发债审批的难度。专项债的原则之一是集中力量做大事，以发挥债券资金快速起效的拉动作用，若把债券资金散落于数量庞大的小项目，不但管理冗繁、抗风险能力差，还不能快速起效。

3.2 专项债项目收益不明显

专项债券发行要求项目是具备一定收益的公益性项目，且还债资金来源为项目对应的政府性基金或专项收入。因此，在项目储备阶段要充分挖掘项目收益。在水利、生态环境、基础设施等支持领域类别中，大多数项目为纯公益性项目，没有相关收入，需要地方政府从储备阶段开始谋划，以满足债券发行要求。

3.3 专项债项目储备未能持续发力

国家鼓励和支持在建项目申报发行专项债券，并且专项债是按年度发行的。同一个项目在第一年发行专项债券后，若后续年份依旧有资金需求，可继续申报发债，充分发挥专项债券资金拉动投资的作用。

从项目储备和申报项目清单中对比分析可以发现，往年已发债项目中，除了部分项目已完工或接近完工，其余项目并未全部继续申报专项债。没有继续申报的原因包括以下两点，一是随着申报政策越来越严格，原来已发债的项目不符合当年发债申报要求；二是项目单位、项目主管部门对专项债政策、信息了解不够透彻，误以为不能连续发债或认为发债后资金管理过于烦琐。

3.4 部分项目前期工作条件不成熟

建设条件成熟是确定专项债项目符合申报条件的重要因素之一。应重点对项目立项、用地、规划、环评等前期工作进行研判，保证债券发行后项目能落地。项目储备、申报清单中有不少项目开工时间是债券发行当年，相关前期审批手续推进缓慢，从逻辑关系上看，前期手续、开工时间、资金需求三者难以形成闭合的逻辑关系，难以通过申报审核。

3.5 地方发展改革、财政系统仍需加强协调

专项债券工作由发改委和财政两个部门统筹负责，其中发改委主要负责专项债项目储备、申报，财政部门主要负责专项债券发行实施。两个部门虽有分工，但工作内容上重叠、衔接非常多，项目申报涉及的债务问题需要财政部门的同意，财政部门确定的项目信息、发债额度，需要与发改委沟通并保持一致。由此可见，为了专项债项目从储备、申报到发行实施的连续性和衔接性，两个部门要始终保持高度的协调，以确保工作前后的统一性。

4 地方政府专项债券前期策划的对策建议

4.1 建立高效的专项债工作机制

专项债券相关工作主要集中在发改委、财政两个部门，建议成立以发改委、财政两个部门为主力，地方政府作为总协调的专项债券工作专班，水务、交通、生态环境、轨道交通、教育、卫生健康等行业主管部门，以及各下辖行政单位纳入专项债券工作专班，构建专项债工作架构。

工作专班定期或不定期召开小组会议，研究、审定和推进专项债券项目策划、储备、申报、使用等工作。建立联络机制，通过紧密的联络，提高信息传递效率，加强责任感，落实督导工作。建立沟通协调机制，保证项目清单和项目信息在各部门、各层级的动态保持一致。

4.2 强化项目储备库日常管理

把专项债券工作常态化，建立专项债项目储备库，由发改委牵头，会同财政部门、各相关行业主管部门，通过与市财政投资建设项目年度投资计划及各类专项规划等衔接，积极深入挖掘符合专项债券要求的项目，每季度集中组织储备项目申报，通报最新的申报条件、填报要求及相关政策信息，指导各相关部门、下辖行政单位和申报单位上报专项债券储备项目，由申报单位定期更新完善、增补项目信息，发改委联合财政部门审核新增项目相关信息后，正式列入专项债券项目储备库管理。

4.3 建立项目前期工作绿色通道

由专项债工作专班在专项债券项目储备库挑选条件成熟的项目，形成专项债券年度重点申报项目清单，建立前期工作绿色通道，简化项目前期工作流程，压缩前期工作时间，推动项目尽快开工建设。

通过工作专班定期召开的小组会议，及时协调解决专项债项目在申报、发行过程中遇到的困难和问题，包括前期立项、用地规划选址、土地资源收入和开工条件等。

4.4 充分做好项目申报策划准备

储备、申报阶段的前期策划工作非常重要，具有决定性的作用。通过专项债项目前期策划工作，可以解决项目小、散、杂以及收益不明显等问题，优化项目清单。

4.4.1 按条线梳理整合小、散、杂项目

从地级市角度进行统筹，提出大规划性建设方案，打破现行的行政架构，对同性质、跨行政单位统建等类型进行整合包装，共同谋划出需求较大、更符合上级要求的重大项目来申报专项债。由生态环保、农林、卫生健康、教育等各主管部门对专项债项目储备库中的项目进行梳理，整合一些小、散、杂项目，补充申报一批重点项目，把性质相同的项目整合成一个大项目，例如把各个污水管道建设项目策划打包成2020 年度污水管道建设工程。

4.4.2 按版块梳理整合小、散、杂项目

对同一区域内的项目，例如同一个产业园区内的供水、供气等市政基础设施项目，不再单独申报，应将其整合起来，以产业园配套基础设施项目的名义统筹申报发行债券，有利于项目及债券的管理。例如，某河道及其流域范围内相关的清淤、截污、生态护坡、湿地、碧道等工程，可以策划为一个大项目包，作为流域水环境治理项目申报，避免同一区域内多个小、散、杂项目同时申报。

4.4.3 有收益和无明显收益的项目

专项债支持的九大领域中，水利、产业园区基础设施、国家重大战略项目等领域的项目基本没有明显的收益，容易因为收益问题不满足专项债申报条件。充分挖掘项目自身及相关配套工程和附属工程的收益，或者挖掘同一区域内相关度较大且具备收益的项目，策划成一个项目包申报专项债，通过把有收益和无收益的项目捆绑成一个项目，可以解决项目无收益的问题。

例如清淤、岸线整治、护坡生态修复等水利项目不产生收益，可以与河道对应的碧道驿站、停车场项目打包申报；产业园区基础设施没有收益，可以与园区内停车场及充电桩打包申报。

4.5 研究制定专项债工作指标考核

由专项债工作专班联合市考评部门，研究把专项债工作相关指标纳入各部门、各下辖行政单位年度考核体系，主要对已发债项目支付进度、储备项目数量、资金需求额度和发债额度等方面进行考核，从而鼓励各部门和各行政单位积极申报专项债项目，尤其是已发债项目的续报工作。

4.6 制定申报工作指引

专项债储备申报作为常态化工作，有必要制定专项债申报工作指引，作为各申报单位、主管部门的工作指导文件。

工作指引包括申报条件、支持领域、申报程序、信息填报要点等，要有详细的操作指导说明。其中，信息填报是整个申报工作的重点。在确定项目申报工作思路后，若信息填报不够仔细、谨慎，在后续各级部门审核过程中极有可能因细节问题导致审核不通过，因此要对信息填报做详细的工作指引说明。

4.6.1 信息齐备

专项债项目申报需要在国家重大建设项目库中填报相关信息，项目审批代码、专项债资金需求、资本金需求等填报要素必须填写齐备，“是否申报专项债”一栏必须选择“是”。审核辅助标识必须严格按照当年申报通知要求在对应的栏目里准确填写，一是必须填，如果不填上级部门看不到项目申报该批次专项债；二是必须一字不差，也不能多一个空格，否则是无效的；三是必须填对地方，必须在申报通知要求的栏目里填写相应的标识。

4.6.2 数据逻辑

总投资、开工时间、专项债资金需求、前期工作情况等指标要形成内在的严谨逻辑关系。例如前期工作还没有完善，在半年内开工，不符合逻辑；在下半年开工，当年专项债资金需求占大部分投资，不符合实际需求；已经开工有一定时间的，当年专项债资金需求仍占大部分投资的，不符合实际需求。资金需求必须与当年的工程实际建设进度和支付进度相匹配。

4.6.3 建设内容与收益

建设内容与规模要精练，阐述不能繁冗，要量化工程量，例如新建管网多少千米，受益人口多少人，不能出现“提升”“土地储备”等字眼；在建设内容和规模中体现收益说明，阐述项目具有哪几方面的收入，年收益分别多少元。

4.6.4 开工时间

严格按照申报要求，例如2021 年储备申报要求2021 年上半年开工，并在当年形成实物工程量，填报的开工时间必须在2021 年7 月1 日前。

4.6.5 资金需求

资金需求为项目年度可支付完毕的资金额度，一般为总投资的20%～80%，不低于5 000 万元，资金额度需要与前期工作进度、开工日期、总投资等信息的逻辑关系相对应。

4.6.6 信息规范

项目名称必须是在名称签名冠以“某某市”，以便在上级部门审核过程中增加地域辨识度；用地、规划、立项手续均需齐备，并在系统上对应的位置准确填写批复文号。