欧盟战略主权的多维内涵及其国际含义*

2021-11-26 23:55:56房乐宪殷佳章

教学与研究 2021年10期

房乐宪，殷佳章

一、战略主权概念的提出及其定义

战略主权(Strategic Sovereignty)这一概念最早由欧洲智库——欧洲对外关系委员会(ECFR)学者马克·伦纳德(Mark Leonard)和杰里米·夏皮罗(Jeremy Shapiro)于2019年提出。(1)Mark Leonard and Jeremy Shapiro, “Empowering EU Member States with Strategic Sovereignty”, European Council on Foreign Relations, 25 June 2019, https://ecfr.eu/wp-content/uploads/1_Empowering_EU_member_states_with_strategic_sovereignty.pdf.在此概念提出之前，欧盟及其成员国层面也曾有类似的理念，较为重要的两个概念分别为“战略自主”(Strategic Autonomy)与“欧洲主权”(European Sovereignty)。战略主权概念的提出一定程度上参考并借鉴了以上两个重要概念的内涵与定义，因此在界定战略主权的定义之前有必要对此前两个相关概念的产生与发展作简要回顾。

其中，“战略自主”这一概念出现较早，有比较早的政策渊源。最初此概念主要侧重于提升欧盟在军事与防务方面的自主行动能力，相关基本理念最早体现在1998年英、法两国在法国发表的《圣马洛宣言》中。(2)Compiled by Maartje Rutten, “From St-Malo to Nice European Defence: Core Documents”, European Union Institute for Security Studies, May 2001,p.8,https://www.iss.europa.eu/sites/default/files/EUISSFiles/cp047e.pdf.随后，1999年欧洲理事会在科隆会议上提出了“行动自主性”(autonomy of action)的概念。(3)Félix Arteaga, “Strategic Autonomy and European Defence”, The Elcano Royal Institute, 12 December 2017,p.1, http://www.realinstitutoelcano.org/wps/wcm/connect/6363d9e8-c223-4387-9937-d852b74bc3a1/ARI102-2017-Arteaga-Strategic-autonomy-European-defence.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=6363d9e8-c223-4387-9937-d852b74bc3a1.此后几年欧盟虽通过《欧洲安全战略》(ESS)等文件明确了自身的全球行动范围，但仍以支持多边安全框架为主要手段。2008年全球金融危机的爆发进一步凸显了欧盟自身的脆弱性，也坚定了其追求自主行动的决心。2010年，欧盟在官方文件中使用了“战略自主”这一概念，(4)European Parliament, “European Parliament Resolution of 10 March 2010 on the Implementation of the European Security Strategy and the Common Security and Defence Policy”,2009/2198(INI), 10 March 2010,https://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2010-0061+0+DOC+XML+V0//EN.并于2016年在《欧盟外交与安全政策全球战略》(EUGS)中首次将战略自主提升到重要战略目标的位置。(5)European Union Global Strategy, “A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy”,June 2016,https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/eugs_review_web_0.pdf.近年来，随着战略自主概念的重要性不断提升，其内涵也在不断扩展，由最初的军事与防务领域延伸至数字技术、人工智能、空间技术等高新技术领域，但就其政策侧重而言，军事与防务依然是其核心组成部分。

相较于“战略自主”这一概念，“欧洲主权”的提出相对较晚。2017年9月，这一概念正式出现在法国总统马克龙在巴黎索邦大学的演讲中。基于“我们知道的欧洲现在太弱、太慢、太没有效率，但只有我们团结在一起才能应对这些挑战”等基本判断，(6)应强、张曼：《法国总统马克龙提出重塑欧洲建议主张》，新华网，2017年9月27日，http://www.xinhuanet.com//world/2017-09/27/c_1121729143.htm.他指出需要建立一个“主权的、团结的、民主的欧洲”，并提出了欧洲主权的六大关键所在，涉及安全防务、移民政策、可持续发展、经济货币等多个方面。(7)Emmanuel Macron, “President Macron Gives Speech on New Initiative for Europe”, the official website of the President of France, 26 September 2017,https://www.elysee.fr/en/emmanuel-macron/2017/09/26/president-macron-gives-speech-on-new-initiative-for-europe.2018年4月，马克龙在欧洲议会的演讲中再次提及欧洲主权，强调“只有欧洲主权才是解决大规模移民问题，维护全球安全，应对经济、社会、环境变革的唯一答案”，并进一步提出了“经贸主权”“气候与能源主权”“健康与食品主权”“数字主权”几个分支概念。(8)Emmanuel Macron, “Speech by Emmanuel Macron, President of the Republic at European Parliament”, the official website of the President of France,17 April 2018,https://www.elysee.fr/en/emmanuel-macron/2018/04/17/speech-by-emmanuel-macron-president-of-the-republic-at-european-parliament.同年9月，马克龙的提议得到了时任欧盟委员会主席容克的呼应，2018欧盟盟情咨文标题即为“欧洲主权的时刻”。容克表示，“当今世界需要一个更加强大和团结的欧洲”，“欧盟应将命运掌握在自己手中”，“在国际关系中成为一个更具主权的行为体”。(9)Jean-Claude Juncker,“State of the Union 2018: The Hour of European Sovereignty”, European Commission,September 2018,https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/soteu2018-speech_en_0.pdf.因此，相较于“战略自主”，“欧洲主权”提出之初的内涵更为丰富，涉及的议题领域也更为广泛。

伦纳德和夏皮罗认为“战略自主”和“欧洲主权”两个概念都存在某些不足。战略自主表达了欧盟增强自身独立行动能力、克服相互依赖脆弱性的意愿。但根据欧洲对外关系委员会的一项调查，在不少成员国看来，战略自主概念在很大程度上是“反美的”。而欧洲主权这一概念本身在表述上就存在问题，因为主权往往与民族国家相联系。因此有分析指出，欧洲主权可以被视为早期主权理论的产物，意味着欧盟需要驯化并解构其部分成员国的国家主权。(10)

总之，尽管战略主权的部分内涵与战略自主或欧洲主权存在重叠，但相互之间仍存在区别。与前述两个概念相比，战略主权更重视从地缘政治视角出发思考欧盟相关政策并处理其重要对外关系。追求战略主权意味着要重新思考欧洲一体化的目的，并集中关注如何有效提升欧盟成员国在世界地缘政治竞争中的实力。要实现此目的只有确保外部经济关系免受地缘政治竞争的干涉，而欧盟目前碎片化的治理体系难以满足这一要求。因此，欧盟需要建立一种混合型的外交政策治理体系，更好整合和提升欧洲各种形式的影响力，增强欧盟成员国的独立性。(14)Mark Leonard and Jeremy Shapiro, “Empowering EU Member States with Strategic Sovereignty”, European Councilon Foreign Relations,25 June 2019,p.5,p.5,p.5,pp.5-6,htps://ecfr.eu/wp-content/uploads/1_Empowering_EU_member_states_with_strategic_sovereignty.pdf.

二、欧盟战略主权概念的提出背景

战略主权概念是在意识到欧盟自身很难在安全、经济、健康等重点战略领域独立采取行动并捍卫自身利益后提出的战略性政策调整建议。其目的在于帮助欧盟克服自身过分依赖外部力量的脆弱性，恢复其自主行动能力，维护其在世界地缘政治竞争中的地位。总体而言，战略主权概念是在欧盟内外形势急剧变化的背景下提出的。具体而言，其提出与近年来欧盟面临的新外部环境及内部频发的多重危机等因素密切相关。

就外部环境方面，大国竞争加剧，地缘政治竞争因素凸显，欧盟赖以发展的多边主义秩序受到显著冲击。自冷战结束以来，欧盟将自身得以繁荣和发展的因素归结为两个方面：一方面，得益于多边的、基于规则的世界秩序，将经济关系及全球问题与地缘政治竞争隔绝开来；另一方面，得益于自由、公平、普惠的国际贸易，确保国家政策侧重保护消费者权益而非生产者利益。然而，近年来以上两点都遭受到不同程度的冲击。随着地缘政治竞争因素的凸显，国际多边机制遭受多方冲击。美国在特朗普执政后推行的单边主义对外政策破坏了诸如世贸组织、巴黎气候协定、中导条约以及联合国教科文组织等诸多重要的国际多边机制框架。(15)Mark Leonard and Jeremy Shapiro, “Empowering EU Member States with Strategic Sovereignty”, European Councilon Foreign Relations,25 June 2019,p.2,p.2,htps://ecfr.eu/wp-content/uploads/1_Empowering_EU_member_states_with_strategic_sovereignty.pdf.拜登执政以来，尽管美国重申了加强与欧洲盟友合作的意愿，但是其对多边主义的支持极大受限于美国国内选民与国会的意见。因此欧盟方面有学者认为美欧双方的合作仍将是有限的。(16)Anthony Dworkin, “Americans before Allies: Biden’s Limited Multilateralism”, European Council on Foreign Relations, Jun.9, 2021, https://ecfr.eu/article/americans-before-allies-bidens-limited-multilateralism/.同时，中国的崛起与“一带一路”倡议的提出，俄罗斯的地缘政治图谋以及各种混合型威胁，给欧盟带来新的地缘政治竞争不断加剧的忧虑，使其不得不重新对其所处的外部环境进行审视。此外，经济全球化这一理念也受到质疑。即使在欧洲内部，“全球化将使所有人受益”的想法也开始不再流行。基于对中国发展模式和发展道路的政治误解和偏见，欧洲智库有学者甚至宣称，中国正以中国特色的发展模式冲击着自由开放的贸易秩序并从中获益。(17)Mark Leonard and Jeremy Shapiro, “Empowering EU Member States with Strategic Sovereignty”, European Councilon Foreign Relations,25 June 2019,p.2,p.2,htps://ecfr.eu/wp-content/uploads/1_Empowering_EU_member_states_with_strategic_sovereignty.pdf.以上诸多因素极大动摇了欧盟赖以发展的多边主义信念，迫使欧盟需要开始考虑如何在自由主义与现实政治之间进行平衡。

就欧盟内部而言，多重危机爆发，一体化进程受挫，极大损害了欧盟的力量基础，限制了欧盟对外采取一致行动的能力。自2008年以来，债务危机使欧盟的经济竞争力受到质疑，恐怖袭击与难民危机暴露出欧盟在安全与防务能力方面的脆弱性，而英国脱欧更是对欧洲一体化进程本身提出了新的挑战。多重危机侵蚀了欧洲民众对一体化的信任，直接威胁到欧盟的力量基础，也使欧盟面临前所未有的“团结与共识危机”。(18)金玲：《“主权欧洲”：欧盟向“硬实力”转型？》，《国际问题研究》2020年第1期。此外，欧洲内部民族主义的复兴与民粹主义的兴起也在一定程度上加剧了欧盟内部的撕裂状况。一方面，民族主义思潮的泛滥有可能进一步激化各成员国间的意见分歧，使得共同立场的达成更为困难，为欧盟采取统一行动制造障碍。另一方面，民粹主义的回潮进一步激化了欧盟内部社会矛盾，并将一体化议题片面政治化，从而增加了民众对一体化的负面认知，不利于欧洲一体化的进一步深化。特别是自2020年初新冠肺炎疫情爆发后，欧盟初期相对迟缓的应对策略，以及疫情应对暴露出成员国之间的矛盾与欧盟对外部产业链的非对称性依赖，都使得欧盟自身作为“规范性力量”的合法性和权威性遭到削弱。

总之，在制度危机与社会撕裂的双重作用下，欧盟内部团结正面临前所未有的挑战。这不仅限制了欧盟的自主行动能力，也影响到欧盟的国际形象与国际地位。在此背景下，欧盟逐渐意识到“只有欧盟各国团结一致，所谓的欧洲模式才有意义”,(19)Josep Borrell, “The Post-Coronavirus World is Already Here”, European Council on Foreign Relations, Apr.30, 2020, https://ecfr.eu/publication/the_post_coronavirus_world_is_already_here/.因此，欧盟迫切需要重新凝聚共识、团结一致，在其内外各主要政策层面全面提升自身自主性与独立性。

三、欧盟战略主权的多维构成要素

最初，战略主权概念是出于应对欧盟地缘政治挑战的考虑而提出的，其涉及的重点政策领域涵盖经济与金融、安全与防务、政治与外交三大层面。但随着近年来环境问题与数字技术发展的重要性不断凸显，以及2020年来新冠肺炎疫情暴露出欧盟自身更多的脆弱性，战略主权的内涵也有新的补充，由最初的三大领域扩展为包括安全主权、经济主权、健康主权、数字主权以及气候主权在内的五个重点领域，其多维内涵可概括如下：

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1.欧盟战略主权的安全维度：安全主权。

安全主权是战略主权中最为核心也最为重要的组成部分。维护欧盟自身安全、增强其抵抗外部威胁的能力同时也是战略主权提出的主要出发点之一。就欧盟而言，冷战结束后的很长一段时间内，在北约框架的庇护之下，欧盟并未感受到来自周边的持续外部威胁，这也导致了部分欧盟国家长期以来在防务上的相对松懈。但是近年来，随着所谓“中国的崛起、俄罗斯的复兴以及美国战略重点向亚太地区的转移”，(20)Mark Leonard and Jeremy Shapiro, “Sovereign Europe, Dangerous World: Five Agendas to Protect Europe’s Capacity to Act”,European Councilon Foreign Relations,1 December 2020,p.12,p.13,htps://ecfr.eu/publication/sovereign-europe-dangerous-world-five-agendas-to-protect-europes-capacity-to-act/.欧盟对来自外部的挑战与安全威胁日益敏感，并意识到其缺乏独立捍卫自身安全的行动能力。为此，欧盟决心捍卫自身的安全主权，加强欧盟层面的合作与协调，提升成员国的自主行动能力，尽量减少自身对美国盟友的依赖。

为增强自身的安全主权，欧盟已经启动了“战略指南针”(Strategic Compass)计划，以制定新的安全方针政策。通过反思和梳理，欧盟将其面临的威胁与挑战归纳为三类：第一，全球层面的挑战，包括经济全球化速度放缓、大国间经济竞争加剧、气候变化与资源竞争加剧、移民问题凸显以及多边主义国际体系受到挑战等；第二，地区层面的挑战，包括地区不稳定性与冲突增加、国家脆弱性凸显、国家间关系紧张、外部势力影响以及非国家行为体带来的不稳定性影响增加；第三，专门针对欧盟的安全威胁，即国家与非国家行为体针对欧盟的混合型威胁，这包括破坏性技术、虚假信息、非军事影响以及恐怖主义威胁等因素。(21)European Union External Service, “Towards a Strategic Compass”, May 2021,https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/89047/towards-strategic-compass_en.上述三个层面的威胁，既包括传统安全威胁，也包括非传统安全威胁。有欧洲智库学者表示，欧盟可采取的应对措施包括：增强自身在北约中的支柱作用；增强欧盟内部团结，开展联合行动；提升自身能力，在泛欧范围内甄别网络攻击的来源。(22)Mark Leonard and Jeremy Shapiro, “Sovereign Europe, Dangerous World: Five Agendas to Protect Europe’s Capacity to Act”,European Councilon Foreign Relations,1 December 2020,p.12,p.13,htps://ecfr.eu/publication/sovereign-europe-dangerous-world-five-agendas-to-protect-europes-capacity-to-act/.

此外，欧洲对外关系委员会还进一步明确了欧盟的南部周边(中东与北非)、东部周边(俄罗斯与东欧)以及东亚三个需要重点关注的地区，并提出了针对性策略。就欧盟南部周边而言，欧盟的首要目标是维护该地区稳定。为此，欧盟可在必要时对竞争对手进行反击，在地区武装冲突中提升自身的影响力，继续坚定支持在该地区推行改革，同时欧盟还应通过扩大共识促进成员国之间在该地区事务上采取联合行动，进一步增进欧洲团结。(23)Julien Barnes-Dacey and Anthony Dworkin, “Promoting European Strategic Sovereignty in the Southern Neighbourhood”, European Council on Foreign Relations,1 December 2020, https://ecfr.eu/publication/promoting-european-strategic-sovereignty-in-the-southern-neighbourhood/.就东部周边而言，欧盟的政策重心侧重于法治与司法改革、媒体监管与信息战、安全部门改革与能力建设，以及网络与能源安全几个重点领域，(24)Gustav Gressel, “Promoting European Strategic Sovereignty in the Eastern Neighbourhood”, European Council on Foreign Relations,1 December 2020,https://ecfr.eu/publication/promoting-european-strategic-sovereignty-in-the-eastern-neighbourhood/.通过提升自身行动能力应对混合型威胁与跨境犯罪。就东亚而言，欧盟的主要顾虑之一来源于中国的崛起。一方面欧盟对中国的发展模式抱有偏见，另一方面新冠肺炎疫情的爆发进一步凸显出欧盟自身的脆弱性。在此背景下，欧盟内部有分析指出，欧盟应该以更为系统和整体性的角度审视亚洲事务，为维护自身在亚洲地区的重要战略利益，欧盟未来应进一步扩大自身在该地区的存在与影响力，以欧盟版欧亚互联互通战略指导其在亚洲地区的外交政策，以实现其在环境、产业、贸易等重要领域的战略目标。(25)Janka Oertel and Andrew Small, “Promoting European Strategic Sovereignty in Asia”, European Council on Foreign Relations,1 December 2020,https://ecfr.eu/publication/promoting-european-strategic-sovereignty-in-asia/.

2.欧盟战略主权的经济维度：经济主权。

经济主权是欧盟战略主权的另一个重要组成部分。目前欧盟经济主权面临的最大挑战来源于“经济全球化背景下复杂的经济相互依赖模式造就的多重非对称性依赖”。(26)这种非对称性依赖极大限制了欧盟的自主行动能力，主要体现在以下方面：首先，目前欧盟在供应链方面仍然极大依赖于其他国家，这为其他外部力量借此对欧盟进行地缘政治遏制留有余地；其次，欧盟的发展极大依赖于国际市场的公平竞争环境，但这一环境日益受到贸易保护主义与单边主义行为的威胁；最后，欧盟赖以发展的国际金融体系也受到威胁，变为其他大国为推进自身地缘政治利益向欧盟施加制裁的工具。(27)Mark Leonard and Jeremy Shapiro, “Sovereign Europe, Dangerous World: Five Agendas to Protect Europe’s Capacity to Act”, European Councilon Foreign Relations,1 December 2020,p.7,pp.7-8,pp.10-12,p.5,htps://ecfr.eu/publication/sovereign-europe-dangerous-world-five-agendas-to-protect-europes-capacity-to-act/.因此，捍卫经济主权意味着欧盟必须在减少非对称性依赖与避免贸易保护主义之间寻求平衡。

在此背景下，欧盟可采取的应对举措包括：第一，促进供应链多样化并在必要时进行调整与迁移，确保关键性原料的供应安全，这一点在欧盟2020年3月出台的最新产业战略中已有所体现；(28)European Commission, “Making Europe’s Businesses Future-ready: A new Industrial Strategy for a Globally Competitive, Green and Digital Europe”, Mar.10, 2020, https://ec.europa.eu/growth/content/making-europes-businesses-future-ready-new-industrial-strategy-globally-competitive-green-0_en.第二，大力维护欧盟内部与国际层面的公平商业竞争环境，这需要欧盟进一步将其内部的公平竞争规则国际化；第三，阻止并应对二级制裁，欧盟应进一步完善现有的贸易交换支持工具，提升并巩固欧元的国际地位，同时进一步深化内部金融市场的一体化程度；第四，通过建立全面的综合性欧洲投资审查系统保护国家安全关键性资产免受外部势力干涉；最后，通过维护并提升自身在多边金融机构的影响力，以应对来自不同金融机构的封锁与限制。(29)Mark Leonard and Jeremy Shapiro, “Sovereign Europe, Dangerous World: Five Agendas to Protect Europe’s Capacity to Act”, European Councilon Foreign Relations,1 December 2020,p.7,pp.7-8,pp.10-12,p.5,htps://ecfr.eu/publication/sovereign-europe-dangerous-world-five-agendas-to-protect-europes-capacity-to-act/.

3.欧盟战略主权的健康维度：健康主权。

健康主权是欧盟战略主权新增的重点关注领域。全球新冠肺炎疫情的爆发和蔓延进一步凸显出健康主权的重要性。缺乏战略主权不仅将威胁欧盟社会的正常运转，也会影响欧盟的经济繁荣与增长，甚至会使欧盟参与国际地缘政治竞争的能力受到削弱。疫情初期，欧盟内部卫生系统的脆弱性不断暴露：其一，各成员国大量依赖第三方提供关键性卫生与防疫物资，极大削弱了自身的自主行动能力；其二，欧盟相关机构反应迟缓，造成预报不及时、应对不利、援助不到位等各种问题，加剧了欧盟内部的分裂；其三，欧盟内部各成员国卫生系统发展水平千差万别，难以达成有效合作、采取集体行动。在此背景下，欧盟逐渐意识到卫生系统与防务系统一样也是关乎自身战略安全的重要因素。(30)Jonathan Hackenbroich, Jeremy Shapiro and Tara Varma, “Health Sovereignty: How to Build a Resilient European Response to Pandemics”, European Council on Foreign Relations, 29 June 2020,https://ecfr.eu/publication/health_sovereignty_how_to_build_a_resilient_european_response_to_pandemics/.

总体而言，为捍卫自身健康主权，欧盟一方面需要开展广泛有效的国际合作，另一方面也需要与关键竞争对手就稀缺医药卫生资源与关键性技术展开竞争。(31)Mark Leonard and Jeremy Shapiro, “Sovereign Europe, Dangerous World: Five Agendas to Protect Europe’s Capacity to Act”, European Councilon Foreign Relations,1 December 2020,p.7,pp.7-8,pp.10-12,p.5,htps://ecfr.eu/publication/sovereign-europe-dangerous-world-five-agendas-to-protect-europes-capacity-to-act/.目前欧盟已开始运用自身的监管权增强危机应对能力，同时尽可能提升关键性医药产品与防护装备供应链的多样性。欧洲对外关系委员会提出未来欧盟应进一步将此类举措机制化，具体包括六个方面：第一，进一步维护欧盟单一市场，完善欧盟卫生基础设施建设与民事保护机制，建立健全预警机制，降低疫情对单一市场的冲击；第二，推动建立统一的医疗卫生系统标准，弥补成员国间发展差距，规范病人与人口流动；第三，进一步加强对医药、医疗器械等重点产业领域的投资保护，在全部成员国推进落实投资审查机制，确保将医疗卫生投资纳入审查范围；第四，规划并保护关键性供应链，同时对供应链进行全面审查，保护欧盟免受经济胁迫与遏制；第五，进一步推动与资助相关医学研究与发展，建立可以快速调动的应急医药卫生研发资金；第六，在多边机构中协调设立全球性卫生健康议程。(32)Jonathan Hackenbroich, Jeremy Shapiro and Tara Varma, “Health Sovereignty: How to Build a Resilient European Response to Pandemics”, European Councilon Foreign Relations, 29 June 200,https://ecfr.eu/publication/health_sovereignty_how_to_build_a_resilient_european_response_to_pandemics/.简言之，维护健康主权需要欧盟在市场机制、卫生标准、产业政策等多个领域统筹协调，出台整体性、系统性的解决方案，这对当下欧盟应对新冠肺炎疫情至关重要。

4.欧盟战略主权的数字维度：数字主权。

数字主权是信息时代背景下欧盟战略主权的又一重点关注领域。面对科学技术的快速发展，欧盟意识到研发并掌握高新科学技术、参与制定技术标准与规范已经成为影响地缘政治竞争的重要因素之一。(33)Mark Leonard and Jeremy Shapiro, “Sovereign Europe, Dangerous World: Five Agendas to Protect Europe’s Capacity to Act”,European Councilon Foreign Relations,1 December 2020,p.17,p.18,htps://ecfr.eu/publication/sovereign-europe-dangerous-world-five-agendas-to-protect-europes-capacity-to-act/.当今世界各国大力发展高新技术，并试图在快速发展的数字时代占据经济与地缘政治优势。以人工智能领域为例，中美两国在人工智能研发与应用方面的发展已经给欧盟带来巨大压力。(34)殷佳章、房乐宪：《欧盟人工智能战略框架下的伦理准则及其国际含义》，《国际论坛》2020年第2期。这一趋势使欧盟的脆弱性进一步暴露，主要体现在以下方面：首先，欧盟缺乏具有全球影响力的高新技术企业，导致自身在地缘政治竞争中处于相对被动的局面；其次，欧盟内部自由开放的单一市场为外部科技巨头介入留有可乘之机，致使欧盟很难在保持市场开放与严格规范外国投资中寻求平衡；最后，在科技议题方面欧盟还未形成统一的共同立场，部分成员国甚至未能意识到此类共同立场的重要意义。(35)

与此同时，有分析指出，欧盟自身的相关机制优势也为其创造了发展机遇。首先，欧盟可充分利用自身的机制性、规范性优势塑造国际环境，推动欧盟模式在世界范围内的扩散；其次，欧盟可利用自身在竞争政策上的主导性获取在关键新兴技术领域的发展优势；最后，欧盟可在中美竞争中扮演调停者的角色，同时并不排除在必要时与其中一方展开合作以对抗另一方的可能。(36)具体而言，为增强自身的数字主权，欧盟需采取的主要举措包括：第一，在发挥自身制度性力量的同时提升自身科技实力，力争成为科技强权；第二，抓住新一波科技浪潮的发展机遇，充分发挥自身在边缘计算等方面的优势；第三，加强欧盟内部团结，就数字技术的重要战略价值达成共识并形成共同立场；(37)Carla Hobbs et al., “Europe’s Digital Sovereignty: From Rulemaker to Superpower in the Age of US-China rivalry”, European Council on Foreign Relations, 30 July 2020,https://ecfr.eu/publication/europe_digital_sovereignty_rulemaker_superpower_age_us_china_rivalry/.第四，在欧洲范围内建立匿名人工智能研发数据库，建立健全伦理监管框架；第五，加强与日本、韩国等亚洲技术强国在产业与技术监管政策方面的协调与合作。(38)Mark Leonard and Jeremy Shapiro, “Sovereign Europe, Dangerous World: Five Agendas to Protect Europe’s Capacity to Act”,European Councilon Foreign Relations,1 December 2020,p.17,p.18,htps://ecfr.eu/publication/sovereign-europe-dangerous-world-five-agendas-to-protect-europes-capacity-to-act/.此类举措，对进一步维护欧盟的技术优势具有重要战略意义。

5.欧盟战略主权的气候维度：气候主权。

气候主权与健康主权都是欧盟战略主权的新增组成部分。其重要性的凸显与近年来欧盟在面对气候问题时暴露出的脆弱性息息相关。欧盟已经认识到极端天气、水资源短缺、生物多样性减少等气候问题不仅会对自身造成直接影响，还可能导致欧盟周边地区不稳定与移民流入，对欧盟产生间接影响。(39)Mark Leonard and Jeremy Shapiro, “Sovereign Europe, Dangerous World: Five Agendas to Protect Europe’s Capacity to Act”, European Councilon Foreign Relations,1 December 2020,p.19,pp.20-21,htps://ecfr.eu/publication/sovereign-europe-dangerous-world-five-agendas-to-protect-europes-capacity-to-act/.根据《欧盟共同气候变化成本评估计划》的相关预测，到2050年仅海平面上升一项就可给欧盟造成1 350亿—1 450亿元的经济损失。(40)Paul Watkiss et al., “The Economic Cost of Climate Change in Europe: Synthesis Report on COACCH Interim Results”, Policy brief by the COACCH project, October 2019,https://www.coacch.eu/wp-content/uploads/2019/11/COACCH-Sector-Impact-Economic-Cost-Results-22-Nov-2019-Web.pdf.在此背景下，欧盟于2019年12月出台了《欧洲绿色协议》，致力于在2050年将欧洲建设成为全球首个气候中性的大陆，促进经济发展，提升人民健康水平与生活质量。(41)European Commission, “The European Green Deal Sets out How to Make Europe the First Climate-neutral Continent by 2050, Boosting the Economy, Improving People’s Health and Quality of Life, Caring for Nature, and Leaving no one Behind”, Dec.11, 2019, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_19_6691.2020年9月欧盟进一步提出将欧洲复兴基金的37%用于解决环境问题的相关支出。(42)European Commission, “Questions and Answers: Commission Presents Next Steps for 672.5 Billion Recovery and Resilience Facility in 2021 Annual Sustainable Growth Strategy”, Sep.17, 2020, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_20_1659.然而，气候问题是全球性问题，需要世界各国协同努力，仅靠欧盟自身力量很难有所改观，反而可能使欧盟商品在价格低廉的碳密集型产品面前失去竞争力。因此为进一步捍卫自身气候主权，欧盟在与其他国家展开竞争的同时也应广泛开展国际合作，就节能减排与中、美等重要大国达成共识。

为此，欧洲智库学者强调，欧盟需采取的举措包括：第一，充分利用欧盟的技术优势与巨大单一市场，建立健全清洁技术的监管机制；第二，在各种多边框架下推进设立绿色发展相关议程；第三，贯彻实施《欧洲绿色协议》，在全球范围内推动节能减排；第四，在对外援助中将《欧洲绿色协议》与可持续发展政策相结合，重点帮助其发展可再生资源与绿色技术；第五，由法德牵头在印太地区开展旨在减少碳排放、保护物种多样性的战略性合作，进一步完善欧盟的全球性气候战略计划。(43)Mark Leonard and Jeremy Shapiro, “Sovereign Europe, Dangerous World: Five Agendas to Protect Europe’s Capacity to Act”, European Councilon Foreign Relations,1 December 2020,p.19,pp.20-21,htps://ecfr.eu/publication/sovereign-europe-dangerous-world-five-agendas-to-protect-europes-capacity-to-act/.可见，围绕气候主权的构建与欧盟各类应对气候变化的政策措施密切相关。

四、欧盟战略主权的国际含义

欧盟战略主权概念的提出意味着欧盟更重视以地缘政治视角审视并处理自身对外关系，也意味着欧盟意识到了自身存在的非对称性依赖与脆弱性，并开始进行相应战略调整，其蕴含的国际含义值得关注。

首先，由于战略主权概念将地缘政治竞争视角纳入其中，因此该概念的提出意味着欧盟将有可能以更加独立、更加强硬的形象出现在国际舞台。在地缘竞争视角下，欧盟感觉自身面临日益复杂的外部环境：比如，美国退出并削弱多边主义框架、推行贸易保护政策一度成为“新常态”；自乌克兰危机以来，俄罗斯的诸多行动被欧盟视为对现存国际秩序的挑战；土耳其在东地中海的频繁活动也给地区稳定带来隐患。(44)参阅Suzana Anghel, “Strategic Sovereignty for Europe”, European Parliamentary Research Service,September 2020,p.4, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2020/652069/EPRS_BRI(2020)652069_EN.pdf.因此，战略主权概念将使欧盟坚定以自身能力捍卫自身利益，并在世界范围内试图推进欧盟价值观的传播。这意味着欧盟将更强调加强内部团结、达成共同立场，“用一个声音说话”；也意味着欧盟将利用自身某些规范性与机制性优势参与国际标准制定与国际议题设定，谋求更大国际话语权。此外，欧盟追求战略主权也意味着其将对自身施加影响力的方式进行反思与调整。欧盟在2016年《外交与安全政策全球战略》中已明确指出，“对欧盟而言，软实力与硬实力的发展应该齐头并进”。(45)European Union Global Strategy, “A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy”, June 2016,p.4,htps://eas.europa.eu/sites/eas/files/eugs_review_web_0.pdf.这表明欧盟已不再满足于只依靠传统的以规范与价值观吸引力为中心的软实力，而是开始考虑一种综合性解决方案——巧实力。但由于硬实力政策工具的发展需要时间，因此，未来欧盟很可能会“软力硬施”，即沿用现存的软实力政策工具(如经济制裁)，但会在地缘政治考量下采取更加自主且强硬的运作方式。(46)Suzana Anghel, “Strategic Sovereignty for Europe”, European Parliamentary Research Service, September 2020,pp.5-6.

其次，战略主权概念的提出也意味着欧盟将重新思考并调整跨大西洋伙伴关系。跨大西洋伙伴关系与多边主义国际秩序、自由开放的国际贸易体系并称为欧盟赖以发展的三大支柱，为此欧盟重视保持与美国的盟友关系。即使在提出战略主权、战略自主等一系列旨在增强自身自主行动能力的概念后，欧盟官方和智库学者都认为维系并深化跨大西洋伙伴关系符合欧盟的战略需求，但强调需要改变其与美国的相处方式。因此，在战略主权概念指导下，欧盟将努力调整自身在跨大西洋伙伴关系中的定位，成长为美国得力的合作伙伴，在跨大西洋伙伴关系中承担更大责任，但同时保留自身与美国平等协商的权利，谋求更多的独立性，即“从美国的追随者变为平等的合作伙伴”。(47)Giovanni Grevi, “Strategic Autonomy for European Choices: The key to Europe’s Shaping Power”,European Policy Centre, Discussion Paper, Europe in the World Programme, Jul.19, 2019, p.4, https://wms.flexious.be/editor/plugins/imagemanager/content/2140/PDF/2019/190719_Strategicautonomy_GG.pdf.此外，也需要注意欧美之间的分歧在某些领域呈现扩大趋势，跨大西洋伙伴关系也面临前所未有的考验。以美欧在伊朗核问题上的不同立场为例，欧盟比以往更加清晰地意识到双方的分歧及自身对美国的非对称性依赖关系所暴露出的脆弱性。因此，欧盟在继续与美国保持盟友关系的同时，也开始提升自身在出现分歧后独立采取行动的能力，甚至在必要时对美国立场提出挑战。(48)Julien Barnes-Dacey and Anthony Dworkin, “Promoting European Strategic Sovereignty in the Southern Neighbourhood”,European Councilon Foreign Relations,1 December 2020,htps://ecfr.eu/publication/promoting-european-strategic-sover-eignty-in-the-southern-neighbourhood/.因此，如何处理欧美关系对欧盟而言一直是一个十分微妙的挑战，(49)Mark Leonard and Jeremy Shapiro, “Sovereign Europe, Dangerous World: Five Agendas to Protect Europe’s Capacity to Act”, European Councilon Foreign Relations,1 December 2020,p.3,htps://ecfr.eu/publication/sovereign-europe-dangerous-world-five-agendas-to-protect-europes-capacity-to-act/.欧盟将在减少对美依赖的同时继续维系其与美国的盟友关系。

最后，战略主权概念的强调意味着欧盟对华疑虑的进一步提升，中欧关系中的竞争性因素可能会进一步凸显。欧盟2019年发布的新对华政策文件中，除了将中国定义为“合作伙伴”与“谈判伙伴”外，还将中国定义为“经济竞争者”与“系统性竞争对手”，(50)European Commission, “EU-China—A Strategic Outlook”, Strasbourg, 12.3.2019, JOIN(2019) 5 final, p.1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52019JC0005&from=EN.就此而言，欧盟的对华疑虑是在上升。从具体层面看，在战略主权涉及的安全、经济、健康、数字与气候五个重点领域，欧盟方面均表示出不同程度的对华顾虑。安全主权方面，欧盟最近频繁以所谓人权问题为借口，针对香港问题、涉疆问题等进行了一系列歪曲性解读或指责，损害了中欧关系的政治互信和民意基础；经济主权方面，欧盟对中国的经济发展模式抱有明显政治偏见，存在经济行为政治化解读倾向，甚至将经贸竞争与摩擦上升至制度竞争层面；(51)金玲：《“主权欧洲”、新冠疫情与中欧关系》，《外交评论》2020年第4期。健康主权方面，欧盟对自身过分依赖中国制造业供应链的现状表示忧虑；数字主权方面，欧盟对中国人工智能、5G等高新技术发展的警惕程度不断提升；气候主权方面，欧盟对中国在气候议题上的承诺仍不满足，宣称中国应当承担更多责任。此外，欧盟内部也有声音怀疑中国对其采取“分而治之”的政策。特别是新冠肺炎疫情以来中国与部分欧洲国家的合作也被欧洲内部某些势力抱有偏见地政治化解读。因此，随着欧盟对战略主权的强调，中欧关系中的某些分歧会被欧洲部分媒体和欧洲政客刻意放大或歪曲，很大程度上会损害中欧关系的民意基础，并可能增添双边关系中的复杂性和不确定性。

五、结语

尽管目前战略主权这一概念主要出现在学术界与欧洲智库的相关讨论中，欧盟官方层面直接使用战略主权的相关表述尚比较少，但需要注意的是，战略主权理念及其对地缘政治的强调已经开始进入欧盟的官方视野，并出现了将战略主权、战略自主与欧洲主权几个概念混合使用的情况。就欧盟官方相关表态而言，欧盟委员会主席冯德莱恩在上任之初就明确表示要建立一个“地缘政治的欧委会”，同时欧盟外交与安全政策高级代表博雷利也表示欧盟将“学会以实力说话”。(52)Daniel Fiott, “Uncharted Territory? Towards a Common Threat Analysis and a Strategic Compass for EU Security and Defence”, European Union Institute for Security Studies, 9 July 2020,https://www.iss.europa.eu/content/uncharted-territory-towards-common-threat-analysis-and-strategic-compass-eu-security-and.2020年9月，欧洲议会研究服务中心(EPRS)的政策简报也提出追求战略主权的设想，并进一步明确相关举措。欧洲对外关系委员会对重点战略区域的关注也在其中有所体现。(53)Suzana Anghel, “Strategic Sovereignty for Europe”,European Parliamentary Research Service,September 2020.目前欧盟内部已注意到其多维内涵，并逐渐将其纳入主权欧洲的建设进程，后续影响值得关注。

总体上，欧盟追求战略主权意味着未来欧盟将在多边主义与保护主义、自由主义与现实主义两对关系中寻求平衡。就其政策倾向而言，未来欧盟将继续在多边主义的制度框架下，更倾向采取综合考虑自身利益和价值观追求的政策。因此，欧盟可能会根据议题领域的不同更有选择性地选择合作伙伴，比如和中国就气候问题展开合作，与美、日合作推动世贸组织改革，与美国联手对世界卫生组织进行改革等。(54)Suzana Anghel, “Strategic Sovereignty for Europe”,European Parliamentary Research Service,September 2020, p.5.简言之，尽管战略主权的提出突出了地缘政治竞争因素，欧盟也宣称更重视“用实力说话”，但有原则的实用主义将是欧盟对外政策的基本方针，多边主义国际体系则是其施展巧实力的主要平台。

此外，还需注意欧盟在追求战略主权的过程中也面临着不同程度的限制因素，其中比较突出的即为不同成员国之间的政策分歧。一方面，各成员国出于自身利益的不同考虑较难达成普遍共识；另一方面，欧盟重要外交决策的全体一致原则也对其统一行动的实施形成了某种机制性限制。这在欧盟内部对华政策差异方面表现明显。比如，近年来匈牙利相较于其他成员国更加重视发展积极的对华政策，欧尔班政府2021年以来多次使用一票否决权阻止欧盟涉港声明的发表，这一度引起欧盟及部分成员国不满，也再次表明欧盟所谓的共同外交在实践中仍难以真正贯彻；德国政府出于自身经济利益的考虑，仍未放弃“以贸易促变革”的对华策略；(55)David Hutt, “Germany’s ‘Change Through Trade’ Fallacy With China”, The Geopolitics, Jul.25, 2020, https://thegeopolitics.com/germanys-change-through-trade-fallacy-with-china/.法国马克龙政府作为欧洲主权的提出者与倡导者，为体现自身政策的自主性，也有将中国视为合作伙伴的倾向。(56)Maartje Wijffelaars, Elwin de Groot and Michael Every, “Three Scenarios for EU-China Relations: But One Direction of Travel?”, Rabo Research, Aug.5, 2021, https://economics.rabobank.com/publications/2021/august/three-scenarios-for-eu-china-relations/.因此，对欧盟而言，如何调和各成员国对外政策，在集体行动乃至身份认同上达成共识仍任重而道远。