论新修订档案法立法重心的转移——方向、动因与意义

陈忠海 侯留博/郑州大学信息管理学院

法律是用来调整机构、单位及公民个人相对于某项社会事务与活动的行为规范。在我国现存的单行法律中，行政法是数量较多的一大部门法。2020年6月20日，第十三届全国人大常委会第十九次会议审议通过了新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称“新修订档案法”）。新修订档案法在总结过去30余年档案法治实践经验的基础上，依据档案事业发展的实际状况，科学设置总体框架和条款内容，是新时代我国档案立法思想和立法技术的结晶，也是我国档案法制建设的一座里程碑。为准确把握新修订档案法的精神实质，充分认识新修订档案法的重要意义，进而更好地贯彻落实新修订档案法，多位学者从不同角度对其进行了解读和思考。赵屹将新修订档案法放置于权力与责任、权利与义务、形成与管理、传统与现代、开放与利用5个框架中，系统剖析了新修订档案法的进步之处[1]。徐拥军对新修订档案法的特点进行了总结，指出新修订档案法具有时代性、人民性、开放性和创新性[2]。郑金月分析了新修订档案法中增加档案信息化建设规定的背景，并对其中“档案信息化建设”一章的规定进行了逐条解读[3]。吴雁平、刘东斌以档案内涵为切入点，从档案形成、档案收集、档案保管、档案利用、档案销毁5个角度，全面解读了新修订档案法的主要内容[4]。傅荣校从档案开放主体、档案开放范围、档案开放内容、档案开放鉴定、档案开放责任等维度，分析了新修订档案法中有关档案利用的规定[5]。整体来看，有关新修订档案法的研究热度在持续上升，相关解读在不断丰富，这对于宣传贯彻和落实新修订档案法将起到铺垫性的作用，但目前还未有学者对新修订档案法的立法重心展开研究。基于此，本文首先依据新修订档案法条款数量和内容的变化，分析其立法重心转移的方向；其次结合立法宗旨探究其立法重心转移的动因；最后阐明其立法重心转移对于档案工作和档案立法实践的重大意义，以期对新修订档案法的学术研究和有关档案法规规章及规范性文件的修订实践有所借鉴与启发。

1 新修订档案法立法重心转移的方向：从档案馆到机关、团体、企业事业单位以及其他组织

1.1 从新旧档案法中相关条款的数量变化看档案法立法重心的转移

“行政法应当具有的主要功能，是对行业、系统、专业、领域的行政管理”[6]，所有的机关、团体、企业、事业单位、组织和公民，都应当基于行政法的要求来运行和作为。按照对档案法的传统理解，档案局和档案馆及其工作人员被认为是档案法的主要学习者、贯彻者和实施者，造成这种认识上的误区是由于对档案法的行政法律功能认识不够清晰，以及修订前档案法的调整对象和调整范围偏向于对档案馆馆藏管理和开放工作的规范所致。刘东斌指出，1987年颁布的《中华人民共和国档案法》（以下简称“旧版档案法”）明确规定档案馆行为的法条有10条，没有直接提及档案馆，但实际是指档案馆的法条有7条，共计17条，占法条总数的65.38%[7]。王岚认为，旧版档案法作为国家80部行政法之一，“对各级机关、团体、企业、事业单位的各类档案的形成、管理、保存和利用的规定性极其不足，而主要是规范半机关性质的国家综合档案馆的行为（相当于档案馆法）”[8]。在旧版档案法中，对机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作做出单独规定或被规定的法条有5条，占法条总数的14.8%，如第七条规定“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构或者档案工作人员，负责保管本单位的档案，并对所属机构的档案工作实行监督和指导”[9]。对档案馆做出单独规定或被规定的法条有12条，占法条总数的44.4%，如第八条规定“中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案”[10]。此外，对档案馆和机关、团体、企业事业单位和其他组织同时做出规定的法条仅有1条，占法条总数的3.7%，即第十三条“各级各类档案馆，机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构，应当建立科学的管理制度，便于对档案的利用；配置必要的设施，确保档案的安全；采用先进技术，实现档案管理的现代化”[11]，该法条对各级各类档案馆和机关、团体、企业事业单位及其他组织档案机构的档案利用、档案管理和档案安全等作了相关规定。从上述统计中可以看出，旧版档案法对档案馆档案行为的规范要明显多于对机关、团体、企业事业单位和其他组织档案行为的规范，而且对于后者档案行为的规范大多数又与档案馆相关。显然，旧版档案法更像是一部档案馆法，而不是一部完全意义上的行政法[12]。

事实上，档案法是为档案工作创造法治环境和为档案事业提供法治保障的，它要求所有形成对国家和社会具有保存价值档案的单位都必须重视和加强档案工作，至于规范档案机构和档案工作人员的档案行为，则是依据档案法制定的相关档案管理办法、档案业务标准等规范性文件的功能。新修订档案法在对档案收集、整理、开发、利用、移交等行为进行规范时，所采用的“可以、应当、不得、禁止、严谨”等规制性和授权性词语绝大多数是以“机关、团体、企业事业单位和其他组织”作为主语。新修订档案法对机关、团体、企业事业单位和其他组织做出单独规定或被规定的法条有14条，占法条总数的26.41%，如第九条第二款赋予了中央国家机关指导本系统档案业务工作的权力[13]；第十二条要求机关、团体、企业事业单位和其他组织建立档案工作责任制，完善档案管理制度[14]，突出了档案形成单位的档案主体地位，强化了档案形成单位的档案工作责任；第十三条详细列出了机关、团体、国有企业事业单位和基层城乡社区组织等应当保存的对国家和社会具有重要价值的材料类型，同时对非国有企业、社会服务机构等单位的材料归档范围也做了明确规定[15]，体现了档案法作为行政法调整档案社会关系的广泛性和全面性。对档案馆做出单独要求或者被要求的法条共有16条，占新修订档案法法条总数的30.2%，如第十五条规定档案馆不得拒绝接收机关、团体、企业事业单位和其他组织按照国家规定向其移交的档案[16]；第十七条为档案馆通过接受捐赠、购买、代存等方式收集档案提供了法律保障。对档案馆和机关、团体、企业事业单位和其他组织同时做出规定或者被规定的法条共有7条，占新修订档案法法条总数的13.2%，如第二十四条对档案馆和机关、团体、企业事业单位及其他组织开展档案外包服务的相关问题作了规定[17]等。

由上述统计可知，虽然新修订档案法中关于档案馆的条款数量增多了，但那是因为新修订档案法的总法条数增加了，通俗地讲就是水涨船高的原因，这一点从其法条数量的百分比中即可看出。

1.2 从新旧档案法中相关条款的内容变化看档案法立法重心的转移

对新旧档案法中有关档案馆规定的条款进行比较研究，不难发现新修订档案法中关于档案馆的条款变化并不大，新增的条款多是基于档案馆工作的实际状况和社会发展实际需求赋予其的新任务和新要求。如新修订档案法中第十九条规定档案馆应当“建立健全档案安全工作机制，加强档案安全风险管理，提高档案安全应急处置能力”[18]；第二十四条对档案馆开展外包服务的主体、内容、机制等注意事项进行了规定[19]；第二十六条规定了档案馆在突发事件应对活动中对档案收集整理和开发利用的责任[20]；第二十七条将档案馆馆藏档案封闭期由30年缩短为25年[21]。也有个别条款将档案馆传统做法加以固化，如新修订档案法第十七条规定“档案馆除按照国家有关规定接收移交的档案外，还可以通过接受捐献、购买、代存等方式收集档案”[22]，为档案馆通过捐献、购买、代存等方式收集档案提供了法律依据和法律保障。其他新增条款大多属于原则性规定，实质性、突破性规定则较少。反观新修订档案法对机关、团体、企业事业单位和其他组织的规定，不仅法条数量有所增加，而且其在法条总数中的比例也在上升，更重要的是很多新规定与旧版档案法相比具有根本性、突破性的变化。如在陈述档案法的调整范围时，旧版档案法中的主语是“过去和现在的国家机构、社会组织以及个人”，新修订档案法中则是“过去和现在的机关、团体、企业事业单位和其他组织以及个人”，看似简单的替换，实则扩大了法律调整的主体范围。再如，新修订档案法第十二条“按照国家规定应当形成档案的机关、团体、企业事业单位和其他组织，应当建立档案工作责任制，依法健全档案管理制度”[23]，这里所说的档案工作责任制和档案管理制度就是新修订档案法规范机关、团体、企业事业单位和其他组织档案工作的重要抓手，也是新修订档案法对机关、团体、企业事业单位和其他组织档案工作的规范由虚到实的具体表现。

相较于档案馆，涉及机关、团体、企业事业单位和其他组织的法条在新修订档案法中无论是数量上的增加还是内容上的变化，都更具有变革性意义。由此可见，新修订档案法在兼顾档案馆工作的基础之上，其立法重心实现了由档案馆向机关、团体、企业事业单位和其他组织的转移。

2 新修订档案法立法重心转移的动因：为推进国家治理体系和治理能力现代化服务

2.1 档案和档案工作在推进国家治理现代化中的功用

档案和档案工作对国家治理体系和治理能力现代化的基础性和支撑性作用主要表现在两方面。第一，国家治理体系和国家治理能力现代化是一个动态的、持续性的、系统性的社会主义现代化建设工程。在这一过程中，一方面会产生大量的档案记录，见证着党和国家以及社会的历史发展和进步；另一方面档案工作又能够有效维护党和国家以及社会真实历史面貌，其对于保持国家体制、政策、秩序的连续性、有效性和科学性，特别是在总结国家治理体系和国家治理能力现代化进程中的历史经验、提供决策参考和政策咨询等方面具有不可代替的作用。第二，国家治理是全方位、立体化的治理，涉及政治、经济、文化、社会、生态等各个领域，而档案和档案工作又全方位、立体化地贯穿于国家、社会各个领域、各个行业、各个系统，其触角可以延伸到国家治理的各个层次和各个部分，能够以各种形式和方式影响我国经济发展、社会进步和人民群众生活质量提升[24]，进而对国家治理体系和国家治理能力现代化建设起到独特的推进作用。

2.2 新修订档案法立法重心转移的根本动因及其内在逻辑

新修订档案法立法重心的转移与其立法宗旨有着内在的关联，规范档案形成单位的档案工作，强调档案形成单位的主体责任，就是为了更好更快地推进国家治理体系和治理能力现代化。

首先，新修订档案法突出机关、团体、企业事业单位和其他组织在其调整对象中的重要位置，并将其作为档案形成者的表述列入第二条法定档案范围之中；要求机关、团体、企业事业单位和其他组织建立档案工作责任制，健全档案管理制度；建立机关、团体、企业事业单位和其他组织开展档案外包工作的委托制度[25]；强化机关、团体、企业事业单位和其他组织对推进传统载体档案数字化、加强档案信息化建设的思想认识；明确机关、团体、企业事业单位和其他组织作为档案主管部门监督检查对象的身份[26]等举措，都是为了加强机关、团体、企业事业单位和其他组织对档案工作重要性的认识，推动其档案工作有序化、规范化和科学化。

其次，对机关、团体、企业事业单位及其他组织的档案工作进行规范是为了充分发挥档案和档案工作在其业务办理、职能履行、机构运转中的作用与功能，进而推动机关治理、团体治理、企业治理和事业单位治理等。档案产生于生产经营、金融贸易、工程设计、教育卫生、文学艺术、军事外交等领域，具有“记载组织机构行为的基础性、历史文化传承的根源性、经济科技活动持续的依据性”[27]，是过去业务活动的记录和将来开展业务活动的条件，其在每一个业务领域中都发挥重要的凭证和参考作用，并且“在各项业务活动中形成的档案不仅可以维持业务活动的正常运行，有时还可以产生明显的社会效益和经济效益”[28]。因此，严格规范机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作，确保档案收集齐全、整理有序、利用便捷，加强档案安全检查，推动档案信息化建设等，就是为了充分发挥档案在其各项业务活动中的信息支持和保障作用，保证机关、团体、企业事业单位和其他组织正常、连续、稳定地履行其公共管理、业务办理和社会服务等各项职能，进而实现完善自身治理体系和提高各自治理能力的目标与任务。

最后，作为国家国体和根本制度实现的途径，国家治理包含着政府治理和社会治理[29]，而机关治理、团体治理、企业治理和事业单位治理等作为更细颗粒度的治理概念，显然也被包含在国家治理之内。国家治理体系的核心在于制度建设，新修订档案法对机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作构建了一套较为全面、完整的制度，无论是站在档案治理的角度，还是站在机关、团体、企业、事业单位治理的角度，都是对国家治理体系的一次完善。“国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，较高的治理能力意味着国家对经济社会运行具有较强的调节能力。”[30]机关、团体、企业事业单位和其他组织作为调控市场运转、促进经济发展、服务人民群众的中坚力量，其自身治理能力的提高将对稳定国家的经济社会发展有着直接作用，进而影响到国家治理能力的提升。因此，推动机关、团体、企业事业单位和其他组织档案工作的发展和进步，维护好单位权益和职工权益，共同构建良好的组织氛围和稳定的社会秩序，在一定程度上能够有效推动国家治理体系和治理能力现代化的进程。

除了重点规范机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案和档案工作之外，新修订档案法也同时对县级以上各级各类档案馆工作做出了许多规定。档案馆馆藏档案绝大部分都是在立档单位存储十年甚至二十年以后移交的，档案馆在档案开放利用方面设置有封闭期，其中不少到期不能开放的档案还需要继续限制利用。档案馆馆藏档案的特点及档案馆提供利用服务的边界，导致了档案馆社会服务工作在促进经济社会发展方面具有滞后性和间接性，进而决定了其在推动国家治理体系和治理能力现代化进程中的地位和功用。

3 新修订档案法立法重心转移的意义

3.1 突出档案形成单位，压实档案工作责任

“国家档案工作责任主体是一个职责权限分序列、分层次的领导系统、组织系统、决策系统和执行系统”[31]，其中“机关、团体、国有企业事业单位和国家资助的社会组织是负责本单位档案管理和提供利用的基层组织，并承担向各级国家档案馆移交档案的义务”[32]。新修订档案法坚持问题导向，针对档案工作中长期以来未能解决的重点问题和难点问题，理顺档案工作的体制机制，完善档案管理的各项制度，明确了机关、团体、企业事业单位和其他组织作为档案管理主体的权利和义务，突出了档案形成单位的主体地位。新修订档案法中对机关、团体、企业事业单位和其他组织档案工作的所有规制不仅仅是对组织内部档案机构的要求，更是对各档案形成单位自身的要求。这不仅可以提高各档案形成单位对档案工作重要性的认识程度，还能够有效压实各档案形成单位的档案工作主体责任，从而突出档案工作重心，打牢档案事业发展的基础。

3.2 完善档案工作机制，推动国家档案治理

从现实意义来讲，机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作在我国档案事业中占据着较为重要的位置，其档案移交完整与否直接影响到馆藏资源的结构和利用效果、档案整理的有序与否直接关系到档案馆工作的质量和效率。新修订档案法不仅要求机关、团体、企业事业单位和其他组织建立档案工作责任制，健全档案管理制度，还将档案工作责任制和管理制度落实情况作为档案主管部门监督检查的内容之一[33]；不仅规定了机关、团体、企业事业单位和其他组织向档案馆移交档案的义务，还指明了其应当归档的材料类型；不仅明确了机关、团体、企业事业单位和其他组织与档案馆同为被监督管理者的身份，还详细列出了档案主管部门对其监督检查的事项等。在新修订档案法中，有关机关、团体、企业事业单位和其他组织的法律规定形成了一个完整的闭环，明确了档案工作主体、完善了档案工作机制、细化了档案工作责任，能够为推动国家档案治理现代化进程提供有力的制度保障。

3.3 引领档案立法实践，夯实档案立法重心

新修订档案法作为我国档案领域的基础性法律，对档案行政法规、地方性档案法规、档案规章、档案行政规范性文件的制定、修改、废除具有引领和导向作用[34]。为有效贯彻落实新修订档案法，加快建设系统完备的档案法规体系，其配套法规制度的立改废将会成为下一阶段档案立法实践的主要内容。新修订档案法确立的立法重心将会是后续档案立法实践的重要指引，档案法规规章对机关、团体、企业事业单位和其他组织档案工作的规范必将会由宏观到微观、由抽象到具体，进一步凸显其主体地位、完善其目标任务。如此，档案法规规章立法重心调整的效果才能真正地与新修订档案法的立法宗旨衔接起来，才能有效地服务于国家治理体系和治理能力现代化，进而推动国家档案事业整体稳步前进与发展。