农村社会治理现代化实践的法治路径探讨

杨文义

(河南科技学院 文法学院，河南 新乡 453003)

农村问题是中国社会治理的核心问题。农村社会治理是农业发展、农村稳定、农民幸福的基础和保障。2018―2021年的中央一号文件均对农村社会治理作出重要部署，明确治理重点。十九届四中全会提出推进实施国家治理现代化，作为中国社会基础的农村，也必然要求推进实施治理现代化。

一、农村社会治理现代化问题的提出

基层社会是社会治理的主要阵地，基层社会治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础[1]。在基层社会治理现代化实践中，农村社会治理面临的矛盾、难题更为突出。基层社会作为整个社会承上启下的连接点，既是各种社会矛盾产生的源头，也是各种矛盾的集中场所。一般来说，基层社会既是各类矛盾问题的焦点，也是社会治理工作落实的重点[2]。基层社会中的农村地区，地域广，人口多，治理情况复杂，更加需要集中智慧和力量，妥善、高效地解决现代化发展中的各种矛盾和问题。在40多年前的社会转型期，农村居民大胆尝试、探索，推动了村民自治制度的确立；进入新时期，以村民自治为核心的农村社会治理机制，也需要及时回应国家治理现代化的要求，在治理理念、治理方法、治理机制等方面，加强探索实践，实现农村社会治理升级。农村社会治理现代化问题由此提出。

乡村治理是国家治理的重要组成部分，在整个国家治理体系中，始终处于极其重要的中心位置[3]。农村社会治理现代化面临诸多挑战，主要包括村民自治实践对社会发展的回应不够及时、自治制度实践的监督力度不大、治理资源缺乏、治理理念不够科学、治理方式简单粗放等问题。在国家治理力量逐渐向基层社会下沉、外部社会治理秩序日趋稳定、法治成为社会治理共识、政策法律支撑力量逐渐增强等情况下，农村社会需要直面挑战，需要因势而动，顺势而为，坚持以法治理念、法治原则为指导，走现代化治理实践的法治之路。

二、农村社会治理现代化实践的法治需求

在历史检视下，人类社会最终确信法治是最优良的治理方式。无论当代中国人对中国社会的政治法律现状或走向如何评价、作什么样的预测，“法治”已经变成了一种公众的信仰[4]1。法治以其制度性、规范性、程序性、稳定性，成为优良的治理方式。农村社会治理实践也应当秉承法治理念，坚持治理法治化，为全面依法治国奠定基础。

(一)作为直接民主的村民自治实践需要法治规范

村民自治制度是在农村居民自发探索、实行民主管理的治理实践中不断形成和完善的，是中国特色的农村社会治理制度。发轫于1980年前后的农村社会治理变革与探索，是在国家权力逐渐从农村社会抽离的社会变革中，农村居民以农村生态、农业生产、经济秩序、资源保护为出发点，探索“自己管理自己的事情”的大胆尝试。自我管理、自我监督的村民自治实践，把农村社会从队社管理的窠臼中解放出来，打碎了“大锅饭”，打碎了平均主义，打碎了依赖等靠思想，激发出农村居民的生产积极性、主动性、责任感，推动农村社会治理进入新阶段。

自治，相对于他治、外力治理而言，即自己管理自己，自己处理自己的事务，亦即通过内在机制的作用，自己整治和解决自身的问题[5]3。村民自治制度以农村社会发展为出发点，以农村居民利益保障为目标，以尊重农村居民的主人翁地位为基础，就村域内事务，自我管理、自我教育、自我服务，农村社会逐渐形成较为稳定的生产生活秩序。

村民自治制度是一种民主制度，村民自治权的行使必须采用民主方式[6]。但民主权利的行使需要规则、程序、规范，否则会造成民主无序的灾难。经过40余年的制度实践，村民自治已经较为成熟和完善，农村居民的民主意识、权利观念、自治能力均有进步。但随着利益调整、社会变革，村民自治实践受到影响和冲击，滋生出如贿选、拉票、村霸、家族化治理等不良现象，不同程度地侵犯着农村居民的民主权益，农村社会民主环境颇为恶劣。如雅典民主需要法治予以保障一样，村民自治的直接民主同样要由法治予以规范和保障。只有在法治规范下，村民自治民主才是有秩序的民主；只有在法治保障下，村民的基本权益才能真正得到维护和实现。

(二)作为法律制度的村民自治制度需要法治支撑

农村居民对农村事务自我管理、自我教育、自我服务的实践探索，得到了政府的认可，在1982年宪法中取得“合法身份”，村民自治制度正式成为我国政治民主的一项基本制度。1998年，试行10年的《村委会组织法》经修改完善后正式颁行，成为村民自治实践的最直接法律依据和支撑。

《村委会组织法》明确了村民自治的范围，自治权利行使的原则、要求和程序，民主监督和法律责任，基层政府职责等内容。村民自治有法可依，也应当有法必依。但差异化明显的社会生态、自治主体层次分化的民主意识、农村居民多元化的利益诉求等现实情况，导致村民自治制度实践中出现了“过度自治”“无为而治”“强人治理”“家族治理”等问题。“过度自治”情形下，村民自治组织无视村规民约、法律法规的规定，日常事务不开会、不讨论，以土政策、土规定，自己说了算，呈现出“上管不着，下管不了”的不良局面[7]25。“无为而治”情形下，村民自治组织不是积极主动地协调、依法解决农村事务和问题，而是在日常治理中依赖、等靠、推诿，导致农村生产生活失范、失序，并逐渐失去农村居民的认可与信任。“强人治理”则有独断专行的嫌疑，村民的自我管理、民主管理，变成了“强人”的自己管理。“家族治理”则产生出权力私用的危害，家族利益凌驾于其他村民乃至村民集体利益之上，民主自治权利异化为家族特权，村民的合法权益逐渐被所谓的村民意志侵蚀、消解。

法治是有效解决上述问题的有效办法。国家治理现代化要求坚持国家治理法治化，要善于运用法治思维、法治方法和法治手段处置矛盾纠纷[8]。村民自治实践中的问题和矛盾，也需要运用法治思维、法治方法、法治手段解决。只有农村居民依法行使村民自治民主权利、村民自治组织依法实施民主管理、监督机构依法实施高效有力监督，才能保证村民自治始终在法治轨道上实践。

(三)作为治理单元的农村社会治理需要法治保障

农村社会在国家治理体系中居于关键性地位，但是，受法治资源、法治理念、传统观念限制，农村社会的法治水平较低，并未普遍性确立法治秩序。实际上，农村社会还存在较多与法治要求相悖的问题，如“干部”存在浓厚的“官本位”思想，法治意识淡薄，在日常事务处理中以言代法、以权代法，工作方法简单粗暴等[9]；大多数农村居民缺乏必要的法律知识，难以形成用法律维护自身合法权益的自觉性等。十九届四中全会提出，国家治理现代化实践要强化依法治理，要加强基层群众自治的制度化、规范化、程序化,要构建自治、法治、德治相结合的基层治理体系等[10]。自治是基层直接民主的重要内容，也是宪法、法律赋予农村居民的基本权利；村民自治需要依法实践，也需要依法予以规范。德治更加注重引领、带动作用，其功能实现有赖于安定、和谐的秩序和环境。法治作为一种理念、方法、治理方式，为所有人、所有组织提供一套规则，可以保障自由、定分止争、提高效率，保障基层自治所需要的多元主体权利、自主地位以及社会主体的治理空间[11]。因此，农村社会现代化治理实践离不开法治的支撑和保障，只有突出和强化法治的地位和作用，坚持治理法治化，才能有效解决治理实践中的各种问题。

(四)作为权利主体的农村社会居民需要法治引领

无论是实施自治，还是实行法治，农村居民始终是农村社会现代化治理实践最主要的主体。农村居民的法治自觉性、确定性、稳定性，是农村现代化治理的坚实基础。

通过制度性的法治宣传，农村居民的法律意识、民主观念得到培育，尤其是权利意识的强化更为突出。出于对自身利益的关注和保护，农村居民在生产、生活中有着强烈的自我保护意识和行为。土地承包分配、土地流转、征地拆迁、宅基地划分、集体资产开发利用、国家资源分配等，是当前农村居民的权利焦点。但是，社会转型期的利益调整，极易引发社会失范问题。农村社会失范是以农民为主体的基于利益诉求的偏离或违反现行社会规范的现象或行为[12]。如果失去法治的引领和约束，失范行为极易导致农村居民之间、个人同集体、集体同基层政府的矛盾和冲突。无论矛盾和冲突在何种场域中产生，都不利于农村社会现代化治理实践。我们既需要肯定农村居民的权利需求和利益主张，也要关注农村居民权益诉求的合理性与合法性。为了保护自身利益，农村居民有时会做出非理性选择，以至于违法、犯罪；即使如此，他们依然得到世俗正义的支持。但法律是远离激情的理性，强调的是规矩。法律面前人人平等，农村居民的非理性行为必然要接受理性法律的惩戒。这又可能为权力机构带来“法律不保护弱者”的诘难。面对这种矛盾，法治无疑是最合理、最优良的方法。农村居民的合法利益诉求和主张，必然要给予法律保障和救济；不合法不合理的要求，一定要给予否定性回应，没有规矩不成方圆。只有在日常治理中坚持法治原则，以法治引领居民依法表达自身权益诉求，才能杜绝“谁闹谁有理”的不良现象，才能让农村居民真正地学法信法用法守法。

三、农村社会治理现代化实践的法治困境

国家治理现代化实践，关键在基层社会，难点也在基层。尤其是农村社会还存在诸多困难和不足，陷入法治困境，影响治理目标的实现。

(一)主体困境：治理主体多元与一元的矛盾

“治理主体多元化”是转型期社会治理的一个主要特征，这也是农村社会治理特征之一。实践中，基层党组织、基层政府、村民自治组织、社会组织、农村居民等多个主体，均是农村社会治理的主体，各自发挥着自身的治理作用。但这并不意味着基层多元化治理机制已经完善，实际上，农村治理存在着表面上的多元化治理与实际中一元化治理的矛盾和冲突，如果不解决，农村社会治理所面临的主体困境就一直存在。

当前的农村社会治理主要表现为“能人治村”“富人治村”[13]。从某种意义来说，“能”和“富”相辅相成，已经成为农村社会当家人的两个非典型性特征、标签。“能”可能表现为治理理念、工作能力、生产技能、治理方式、发展思路等方面的素质和能力；也可能表现为对上关系协调和政府资源获取、对内维护秩序等方面的经验和技巧。“富”则主要表现为“家有余财”，早已摆脱了生存、生活、发展的压力。“能”和“富”并不矛盾，“能”和“富”在大多数情况下也不应予以非正常的联想和联系。但“能人治村”“富人治村”所折射出的农村社会治理的主体困境却不容忽视。目前，农村空心化现象仍然十分突出，青壮年治理主体向城市转移或者季节性流动仍然非常普遍。农村社会治理主体的缺位，成为“能人”“富人”脱颖而出的契机，并进而成为农村社会治理的主角。实际上，“能人”“富人”已经通过自身的“努力”，推动农村社会形成稳定的治理规则和秩序。政府资源支持、社会组织协助、农村居民需求，无不经由“能人”“富人”表达和实践。无论是主动委托，还是被动借助，离开了“能人”“富人”，农村社会可能立刻面临治理难题。这就是农村社会表面上的多元化治理，而实践中的一元化治理，这是与社会治理要求不相适应的。农村社会现代化治理，首先要关注并解决主体困境，这是关键性问题。

(二)方法困境：乡规民约与法律的冲突

十八届四中全会提出要“充分发挥乡规民约在社会治理中的作用”，这是对“乡规民约”积极性作用的肯定。乡规民约作为农村居民基于长期共同生产生活实践而形成的关于日常社会管理的规则，具有内生性、自发性、自愿性、自主性，并作为农村社会“长治久安”之策，发挥着国法难以达到的社会控制作用，成为维护乡土社会秩序的一种重要方式[14]。乡规民约基于村组成员的自愿、自觉遵守，成为农村社会治理的主要依据，维护了农村社会秩序的稳定。但需要明确，乡规民约是乡村社会所具有的国家制定法之外的社会规范[15]，是一种非正式制度，其在执行过程中依靠的是自发和自愿，不具备法律约束力[16]。制定乡规民约是村民自治内容之一，具有民间性，虽不具有法律的强制力，但其作用却不可替代。不可替代，并不意味其必然合法合理，如某些地方对外嫁女权益的限制，就与法律规定相悖，是违法的。实践中，作为治理依据的乡规民约等“土政策”同国家法律规定之间产生冲突的现象并不鲜见。

乡规民约功能和作用的实现，所依靠的不是国家的强制力，而是村民群众出自内心的自我约束力，以及乡村社会公共舆论的约束力[17]。这种自发、自觉的认同和遵守，在农村居民中逐渐形成一种固有的思维模式：内部规则优于外部法律，应当“先内后外”。农村社会治理，首先依照“约定俗成”的规则、规矩，即使与法律规定相冲突，也常借“自治”的名义固守法外秩序，即使侵犯农村居民权益也在所不顾。这也是前文所述农村社会“过度自治”的表现之一。法律是公共意志的体现，是国家对社会秩序、社会关系进行调整的最重要、最根本的规范，以维护公民权益为价值目标。乡规民约的多样性与国家法律的统一性，在农村社会相冲突，导致治理方法的困境，形成农村社会法治秩序构建的障碍。

(三)民主困境：制度民主与实践民主的脱节

村民自治是农村居民根据法律自主管理本村事务的基层民主制度，是一种有中国特色的基层民主形式；亦是新的历史条件下农村治理的一种重要形式，在社会主义民主建设和国家治理农村的格局中居于重要地位[18]3-4。农村居民通过创造性、开拓性地行使民主权利，把制度民主转化为实践民主，在维护自身权益的同时，还推动了农村社会治理。

自治是基层社会运行的重要方式和依托，是基层社会充满活力的重要源头。它不但有利于激发群众的积极性主动性创造性、增强社会认同，还有利于减少矛盾冲突、增进社会和谐[19]。但在实践中，因主体缺位、程序虚置等问题，农村社会治理的民主困境已经出现，即制度民主与实践民主产生脱节。具备必要自治能力的治理主体不断向城市转移，民主权利行为能力有限的老弱妇孺难以对农村事务进行充分、有效的民主表达，村民集体民主逐渐被异化为“村官”们的少数人民主，甚至是村主任个人的自主、自治、自决。这是民主制度实践的困境，而非民主制度设计的问题。农村社会治理现代化实践，必然要解决这种困境，要考虑如何有效激活农村社会治理资源，真正实现制度民主的功能和价值。

(四)约束困境：内部监督与外部监督的乏力

“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”[20]294。村民民主权利通过法定程序，委托或者授权给村民选举产生的村民自治组织行使。本质上，村民自治组织行使的是权利而非权力，但这种权利基于村自治秩序、村公共利益的需要，具有由自觉和舆论保障的约束性，对农村居民产生一定的强制性，也因此具有“权力”的部分特征，可视为准权力，而且是与农村居民权益密切相关的权力。权力必须受到监督和制约，村民自治组织的权力也必须受到制约，否则权力就有私用、滥用的危险。

习近平总书记曾多次强调：没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律。在村民自治制度和国家监督机制设计中，对村民自治组织权力的监督机制在不断完善，村民个体监督、村民集体监督、村务监督委员会监督等内部监督，基层党组织监督、基层政府监督、监察委员会监督、舆论监督等外部监督，共同构成村民自治组织权力的监督机制。监督机制虽然发挥了必要的作用，但依然不能否认实践中存在的内部监督、外部监督乏力的困境。从内部监督来讲，主体缺位、程序虚置、村务监督委员会与村委会勾连，导致内部监督等同于无。这也是农村社会村官腐败、违法犯罪的根本原因所在。从外部监督来讲，基层党组织和村民自治组织“一肩挑”设置，导致基层党组织监督成为自我监督；基层政府因在诸多工作中需要村民自治组织的支持和配合，从而形成权力共同体，其监督流于形式；舆论监督借助于社会关注效应，是否能产生监督效果，还取决于舆论压力能否传导至有关机关，其监督效果存在不确定性。外部监督机制中，监察委员会是最有可能形成强力、有效监督的机关。根据《监察法》的规定，监察机关对“基层群众性自治组织中从事管理的人员”进行监察。监察委员会的监督是制度化、常态化、法治化的监督，有望使村民自治组织权力监督难题得到解决，但监察力量有限与农村社会情况复杂、权力主体多元、权力行为小微隐蔽等问题，可能会影响监督的效能。

四、农村社会治理现代化实践法治路径的构建

现代化治理实践中，法治已成为党和国家治国理政常态化的基本方式、首要方式。从历史经验的总结看，法治也更是夺取新时代中国特色社会主义伟大工程走向伟大胜利的必然方式[21]。农村社会治理现代化实践，应当始终突出和坚持法治原则、法治理念的运用，坚持走法治之路。

(一)强化监督，依法加强对农村社会治理权力的约束

农村社会治理实践中，党组织领导力、政府行政力、村民自治力等并存，各自有自己的权力职能，掌握着不同类型的治理资源。把各类权力均纳入监督范围，规范其行使，形成共治合力，是农村社会治理现代化的关键。

1.强化对基层党组织的监督

在国家治理现代化实践中，基层党组织处于基础地位，是实现党的各项任务的基础和依靠力量[22]。《中国共产党农村基层组织工作条例》明确规定“农村基层党组织是农村社会治理的领导者”，主要职责有“领导社会治理，做好法治宣传教育、社会治安综合治理等工作”。《条例》还在第六章专章规定了基层党组织在“乡村治理”中的具体职责。农村社会治理现代化在基层党组织的直接领导下展开。但在实际工作中，少部分基层党组织领导力弱，并不能成为农村社会治理实践的核心和中坚。另有个别党员在利益调整面前，丧失理想信念，违背为人民服务的初心，把上级党委的嘱托、基层群众的信任当作自己谋取私利的工具，引发党群关系紧张。《中国共产党纪律处分条例》对基层党组织、党员的监督进行了全面且明确的规定，以防范在农村社会治理中出现贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊、浪费国家资财等违纪、违法行为。因此，农村社会治理现代化实践，要首先抓住基层党组织这个关键，要通过依法、依纪实施强有力的纪检监督，强化基层党组织党员的责任意识、大局意识、服务意识，确保基层党组织成为农村社会治理的坚强堡垒，成为农村社会治理的中坚。

2.加强对基层政府权力的规范与约束

不管承认与否， 国家权力对于城乡基层社会的控制和影响始终存在， 而且不论城乡基层自治发展到何种程度， 都不会改变[23]96。基层政府权力一般不会直接介入农村社会治理实践，多是以政策宣讲、资源分配、治理指导等形式，同农村社会保持必要联系。但实际上，受传统“政经合一”管理体制的影响，基层政府的权威性在农村社会一直是根深蒂固地存在。基层政府在中国社会治理结构中处于承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础[24]。如果硬要让基层政府从农村社会治理中抽离并不现实，尤其是在乡村振兴战略目标驱动下，基层政府与农村社会的联系与互动只会更加频繁、紧密。在基层，地区发展不平衡、贫富差距拉大、利益分配不均、社会阶层多元并分化、人民价值取向多元等矛盾交织在一起[25]。这些矛盾或者问题，已经超出基层群众自我治理的能力范围，农村居民也习惯于直接找乡镇政府、县政府反映问题。因此，基层政府权力在农村社会治理实践中是不可或缺的。既然基层政府权力向农村社会延伸不可避免，就要注意防范权力的恣意滥用，要注重以制度规范基层政府权力行使，把权力关进制度的笼子。实践中，基层政府拥有最丰富、最广泛的资源，因而享有高度的权威性和合法性，主导社区治理的方向和内容[26]。通过制度性规范、约束和监督，确保基层政府权力行使的边界、范围，确定行政权力同自治权力互动的机制，以防止基层政府权力越界、滥权。

3.强化对农村社会自治权力的制度性约束

实践中，农村腐败呈现出新的态势，如腐败案件占比提高、涉案金额攀升，“村两委”一把手腐败占比上升，腐败主体泛化多元，腐败多发、易发的重点领域向扶贫、惠农、征地拆迁等领域转移，腐败形式更加多样化，腐败手段更加隐性变异，等等[27]。一方面，我们要肯定“村官”在农村社会治理中的积极作用，另一方面，也要警惕“村官”已经实质性地参与到农村社会的资源运作和配置领域，掌握着中央和地方政府向农村地区投入各种资源的控制权和分配权[28]。只要是权力，就有滥用、腐败的可能，就有监督和制约的必要。2018年《监察法》制定实施以前，“村官”的腐败行为缺乏有力、有效的监督和惩戒，如果说具备党员身份的村官还能予以纪律惩戒的话，对非党员身份的村官的惩戒几乎缺位。纪律追责范围有限、村民监督缺乏力度、司法监督依据不足等体制性矛盾，已经成为农村社会治理的严重阻碍。2018年《监察法》把“基层群众自治组织中从事管理的人员”纳入监察范围中，正是在总结经验教训的基础上，从国家和社会治理大局出发，以农村居民根本权益保障为目标，完成了对农村社会自治权力进行有力监督的制度安排，司法实践上对其责任追究也有了明确的法律依据，制度性、规范性、经常性、严肃性兼具的有力监督，是农村社会治理法治化的重要保障。

(二)以法治为中心构建“三治融合”农村社会治理体系

十九大明确“三治融合”是农村社会治理的重要机制。“三治融合”治理体系下，自治是强调农村居民的主体性地位，是农村社会治理的坚实基础；法治强调法律在农村社会的规范性作用，是农村社会治理的有力支撑；德治强调建立在农村居民自我约束、自觉遵守基础上的内生规则的规范与引导，是农村社会治理的有力促进。一般认为，三治融合的关键逻辑是树立自治的核心地位[29]，或者强调“三治融合”应该坚持以自治为核心、法治为保障、德治为基础的原则[30]。但考虑在社会转型期，村民自治面临的根本性障碍是农村治理主体流失、农村空心化趋势加剧。尤其是在城镇化进程中，农民的离农是不可逆的，且离农趋势处于加速期，乡村治理的核心主体将延续“缺位”状态[31]。治理精英和治理主体流失，“空心化”“老龄化”现象加剧，村民自治经受着严峻的现实考验。考虑到村民自治主体缺位、村民自治实为村民委员会自治或者村官自治、民主管理实为村官管理等现实性自治障碍，推动构建以法治为原则的农村社会现代化治理体系，是一种有效的选择。

(三)加强制度性法律宣传，强化法律意识与权威

作为诸多治国方略之一，法治是人类社会在维护自身权益、规范公共权力、构建社会秩序的最理想、最优越的模式。法治强调，宪法和法律至高无上，人人皆受法律统治而非任性统治，任何人和组织都无僭越法律之权力[32]。而农村社会以村庄为基础形成一个个相对独立的生活共同体，在长期生活中已经形成较为稳定的规则与秩序。而村庄自古以来就是一种制度与秩序的装置，利益关联者一般都通过制度规范、相互作用与行为关系来影响社会秩序[33]。在多种规则作用下，农村社会中矛盾多发、频发，且各种利益纠葛交织在一起，导致基层工作看似简单，实则难以彻底解决。特别需要指出的是，因农村居民自身文化知识和法律意识的不足，具备普遍性效力的法律，在农村社会的实施似乎遭遇阻碍，具备规范性、权威性的法律很难在农村社会得到普遍的认同和遵守。

2020年12月，中共中央印发《法治社会建设实施纲要(2020―2025年)》，部署实施“八五”普法规划。自1986年开始实施的制度性普法工作，虽取得了一定的效果，但也存在着与农村社会关系不大、关联性不足、针对性不强等问题。因此，在新一轮的普法工作中，应当根据《纲要》的要求，要分地区、分对象，突出针对性、实效性，真正把与农村社会生活中联系紧密、农村居民利益相关的法律宣传到位，落实到位。只有这样，才能保证法治观念、法治意识在农村社会得以形成和确立，才能在农村社会广泛形成敬法畏法尊法守法的意识，才能为农村社会治理法治化奠定基础。

农村社会的法治资源比较贫乏，政府应当加强法治资源供给保障，除了制度性法律宣传外，也要通过制度性设计和实践，不断推动法治资源向农村社会转移，如培养农村法律工作者、法律服务人员下乡、多样化法律文化培育等，通过资金、智力、人才支持，实现法治服务农民、法治保障农村的目标。2019年的《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》就“农村法律服务体系建设”提出，要求“均衡配置城乡基本公共法律服务资源”，要“充分发挥司法所统筹矛盾纠纷化解、法治宣传、基层法律服务、法律咨询等功能，发挥律师、基层法律服务工作者的作用，健全村法律顾问制度，加快推进村法律顾问全覆盖”[34]。《法治社会建设实施纲要(2020―2025年)》也已经部署“法治乡村创建活动”，就律师等法律从业人员参与农村法治建设提出要求。总的来讲，在政策层面上，法治资源向农村社会转移已经有所保障。接下来，就是把政策规定落到实处，不断推进农村社会治理法治化实践。