数字政府概念的社会史考察

吴慧娴，付光伟

(河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475000)

2021年《政府工作报告》指出，“加快数字社会建设步伐，提高数字政府建设水平，营造良好数字形态，建设数字中国”[1]9。“数字政府”概念始于1998年美国前总统戈尔演讲中所提到的“数字地球”，期间经过“电子政务”“政务信息化”“数字化治理”“数字政府”等多个概念的延伸扩展。当下的数字政府是借助大数据、互联网等技术实现政府决策、政务管理、公共服务提供等多领域的数字化，实现政府内部改革及外部行政的创新或再造，继而打造公开透明、民主开放的政府形象的一种政府形态。

本文采用的研究方法为社会史研究方法，即结合社会发展的大背景，对数字政府这一概念在我国不同社会阶段的书面表达方式、具体内涵以及在政府治理中的作用发挥进行分析。在已有研究中，学者观点集中于数字政府的建设性、前瞻性问题，对于其如何产生、如何发展、如何被政府治理运用的发展过程研究相对较少。因此，本文从新的研究视角对数字政府这一概念在我国的出现至今被广泛研究的整个演进过程进行研究，明确信息技术在政府治理过程中的重要作用，对政府与社会、政府与市场的关系是如何随着技术进步而发展的、公共权力是如何随着政府改革而再造的等相关问题进行探讨，并基于上述分析对数字政府的发展愿景进行展望，希望为数字政府在实践过程中的进一步推进提供具有建设性的观点。

一、信息输出：数字政府中的“数字”内涵

目前来看，“数字”普遍情况下指的是阿拉伯数字。人类社会的生产和实践需要设计和规划，生产力和生产技术的发展需要计算，数字是在社会发展的客观需要中产生的。科技革命之前的数字是无差别化、无附加色彩的客观存在，是掌握在专业人员手中的一种科学手段，随着科技革命进程的推进与社会资本的积累，人类社会开始大力发展电气化，数字的应用与处理技术迅速发展。20世纪中期，计算机应运而生，最初的计算机是一种按照已设置好的程序进行自动的、快速的数值计算与信息处理的智能电子设备，互联网的出现使信息革命达到巅峰。计算机朝着智能化方向发展，开始进入工作学习、记忆存储、网络通信等领域，数字经过排列组合转化为每个人都无时无刻都在接触与再创造的数据，数据经过数据系统进行输出与加工，得以转化为信息并输出被利用。21世纪出现笔记本化、专业化，数字在人们的脑力劳动和信息共享中开始广泛应用。如张康之所言：“数字是由我们社会中的少数人(更多的时候是由专家)提炼出来的，而数据则是每一个人都参与生产的，每个人在网络中的一言一行都生产出数据。”[2]因此，“数字经济”“数字化”等概念中的“数字”更多指的是利用多种智能化电子媒介而进行的信息输出。

信息的出现与传播是随着人类社会的阶段发展而发展的，人类社会出现互动交往的同时也就有了信息交流，当将互动交往的内容进行二次互动时，也就形成了传播。在农业社会，社会治理类型为统治治理，社会治理以统治者为导向，政府与民众处于统治与被统治的关系，信息传播媒介以口头传播为主，信息资源掌握在统治阶级手中，被治理者往往很难或者很少获得信息。进入近代社会，社会治理经过了精英治理到政府组织与非政府组织的合作治理再到以民众参与、民主政治的整体性治理，信息的传播媒介也由口头媒介发展到书面媒介、电子媒介。如徐晓林所言：“事实上，一部电脑技术的发展史，就是集权趋向分权的历史。”[3]政府、民众、市场的角色开始发生变化，信息越来越容易被获取、越来越被民众关注，政府治理中的信息不再只是政府机构的工作对象，而是公众、社会团体等非政府成员参与治理的共享资源。如戴长征、鲍静提出的“信息社会的政府职能则以数据融通和提供智慧服务为主……以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化”[4]。

二、从新公共管理到数字时代治理

20世纪70年代末80年代初，西方政府财政危机、科技革命、经济全球化等促进了新公共管理运动，以公共选择和交易成本理论为依据的新公共管理认为官僚制已无法摆脱当前的困境，故以公共管理为改革指导的西方政府引进企业管理模式，旨在构建“无缝隙”政府，进行整体治理、以顾客为导向，公民开始参与政治生活并出现各种各样的公共服务需求，更多的是对政府工作的要求，出于公民对于个人信息保护、政府事务公开透明化的要求，而正值发展巅峰期的互联网技术产业是政府良好的合作伙伴，政府开始与相关企业展开合作，尝试利用互联网提供信息服务，由此出现了“电子政务”的概念。

1998年，美国前副总统戈尔发表的“数字地球——新世纪人类星球之认识”演说中首次提出了数字地球概念[5]，数字治理开始成为新的治理维度，越来越多的国家以数字化建设为政府改革的建构中心，其中，英、美等国家处于数字政府建设领先水平，我国以“电子政务”建设为开端，起步较早，但地区间发展较不均衡，部分地区已建立完备的数字政府体系并充分利用或已完成了智慧城市建设，部分地区仍处于办公自动化建设阶段。

三、我国数字政府概念的演进

信息技术的迅速发展、广泛普及催生了“数字社会”概念，公共管理改革中对技术的重视赋予了政府治理数字化的特征，“数字政府”概念是实践探索和理论发展的必然结果。我国数字政府概念演进过程时间跨度将近40年，演进过程可分为“电子政务”“互联网+政府”“智慧治理”“数字政府”四个阶段。

(一)“电子政务”阶段：1992―2010年

这一阶段中，我国的“数字政府”建设演化形态为电子政务建设。从20世纪80年代末到90年代初，计划经济体制的弊端使改革在国内推行中遇到重重阻力，同时，世界社会主义运动遭遇挫折，面对国内外的严峻局势，为了调动人民积极性、促进国民经济发展，1992年，中共十四大提出了“建立社会主义市场经济体制”的经济改革目标，同时在政府改革方面也以“权力下放”为方向，为了扩大地方政府在经济上的自主治理权，1994年我国又推出了分税制改革，在行政分权的基础上实行了财政分权，此后的数次机构改革从数量和结构的简单调整继而转向政府职能的科学划分及运行高效。

与机构改革相适应，在这一阶段的电子政务建设中，我国政府经历了利用计算机进行相关产业的辅助运算到利用计算机进行政府信息系统建设的转变，这表明我国政府将计算机网络开始运用于政府管理从无到有的过程，初步发展阶段的电子政务在政策制定、技术掌握、制度规范等方面都尚不完善。我国这一阶段的相关实践本质上比较接近吉尔·加西亚(Gil-Garcia)关于数字政府概念的观点，即“数字政府是公共部门使用信息和通信技术，旨在改善信息和服务供给，鼓励公民参与决策的过程”[6]。

在中国知网“全文”索引下搜索“电子政务”，最早的一篇文献为1993年11月22日发表的《江西省人民政府办公厅关于建立江西省政府系统微机加密通讯网的通知》，其内容主要为推行办公自动化，完善政府决策服务系统，关于“电子政务”相关表述为：“通讯网的开通将会为各用户工作站利用通讯网综合信息库提供方便有效的检索手段，各用户工作站还可以进行横向信息沟通，逐步实现电子政务信息多层次、大容量的共享和利用。”[7]

1993年底，我国启动金关、金卡、金桥的“三金”工程，其工程目标是建设“信息准高速国道”；1999年，为了对大量政府信息资源进行有价值的开发利用以及追上各国先进的政府网站建设步伐、提高政府的管理水平及办公效率、促进信息产业的发展，政府机构在全国范围内开始兴起“政府上网”工程；2002年，我国组建国家信息化小组；2003年，电子政务建设进一步确立了“一站、两网、四库、十二金”的工作重点；2006年，国家信息化小组发布《国家电子政务总体框架》。

知网平台“全文”检索状态下搜索“数字政府”，检索结果中最近一篇为梁木生发表于《中国行政管理》的《略论“数字政府”运行的技术规则》一文，作者指出“数字政府”是“赋予政府智能化和技术化属性，是与道德、制度共同预防权力滥用的一种技术规制手段”[8]。综上，此阶段的工作重点是为了提高行政效率而进行的办公自动化，为了信息化发展带动工业发展，进而调整国民经济的政务信息化，此阶段中的“电子政务”在政府工作中是一种辅助性的治理手段，而并非一种完善的治理模式。

(二)“互联网+政府”阶段：2011―2015年

2011年是“十二五”规划的起点，数字政府至此进入一个新的发展期。2013年召开的十八届三中全会提出服务性政府是国家治理体系和国家治理能力现代化的重要组成部分，明确要加快改善民生建设，此阶段的各级政府围绕简政放权、优化政府服务、激发市场活力和社会创造力进行改革。此时的数字政府演化形态为多产业共同推行的“互联网+政府”，所谓的“互联网+”是基于数字技术在社会资源中的优化配置作用而提出的，这也是一种新型的经济形态。

此时的互联网不仅应用于其催生的新兴信息技术产业，同时也广泛应用于传统产业，如传统制造业开始使用智能化的制造平台进行制造跟踪；互联网也开始应用于基层政府的治理中，如建立社区医疗共享信息库等。互联网开始渗透于与民众息息相关的医疗、教育、交通等领域，在购物、通信等方面更是发展迅速，“2011年底，淘宝网单日交易额峰值就达到了43.8亿元”[9]，同时在政府与市场的互动基础上，对产业的相关政策，尤其是新兴信息产业的管制政策方向，也从政府管制逐步形成了市场约束的条件机制，政府在信息产业发展中扮演的更多是投资者与消费者的角色。

“十一五”时期，各地市推行办公自动化进行协同办公，在此基础上，“十二五”期间的云基础设施服务和云平台建设服务在品种和数量上急剧增加，电子政务建设的市场大环境推动了电子政务实践发展，其中技术创新、概念创新层出不穷。单个部门开展或多个部门共同建设的电子政务相关项目在全国范围内铺展开来，如“国家下一代互联网示范城市”建设项目等，微博微信软件的流行促使各级政府建立了政务官方微博、微信公众号等政务信息平台。

2013年不仅出现了余额宝、微信支付等金融创新项目，利用大数据分析揭露证券市场基金黑幕，更出现了电商经济、物流革新等新势力，因此，2013年被称为大数据元年。2014年，“大数据”首次被写入国务院工作报告。2015年，我国启动了大数据战略，“大数据”成为这一阶段的“热词”。

在我国政治体制改革方面，“简政放权”被多次提到重要引导地位，2013年3月发布了《国务院机构改革和职能转变方案》，5月，国务院召开的全国电视电话会议提出，要处理好政府与社会、政府与市场的关系，放管结合、优化服务成为政府建设的价值取向。同年7月，国务院发布的《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》指出，要建立两化融合管理体系、培育跨界融合新模式、进一步完善国家信息基础设施等目标，这表明我国已进入“互联网+”时代。

2015年12月16日，在浙江乌镇第二届世界互联网大会上，习近平主席指出，“以互联网为代表的信息技术日新月异，引领了社会生产新变革，创造了人类生活新空间，拓展了国家治理新领域，极大提高了人类认识水平，认识世界、改造世界的能力得到了极大提高”[10]。同年年底，李克强总理指出，“政府的监管模式须与之(互联网+)相适应”。这表明，互联网除了应用于公共服务的提供、公共信息的整合之外，还将作用于政府监管模式的变化，政府与市场开始出现双向监督的互动倾向。互联网已渗入政府工作的多个环节，此时的电子政务概念应具有更深层次的含义，是对治理模式的改变，属于数字政府的第二种演化状态。电子政务应是在全球背景下，政府利用互联网等信息技术和其他相关技术，以完善信息整合、政府监管、服务优化等方面构建更适合全球信息时代的政府结构为目标的治理模式。

(三)“智慧治理”阶段：2016―2017年

从2016年至2017年，数字政府进入新阶段，同时也是数字政府概念发展的第三个阶段。这也是我国经济发展转型的关键期，如何理清权力、发挥制度优势、释放出我国改革的巨大潜力是经济转型的关键保障。

2016年，国务院总理李克强在政府报告中明确提出了简政放权、放管结合、优化服务的改革要求，深化“放管服”改革的重要着力点就是要继续以简政放权为抓手，刺激地方政府活力，调动市场力量，运用新型手段，不断提高人民生活质量，而利用互联网进行的“互联网+监管”“互联网+政务服务”是完成“放管服”改革价值取向目标的首选良策，如国务院发布的《关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》提出：“建立健全首问负责、一次性告知、并联办理、限时办结等制度，积极推行一站式办理、上门办理、预约办理、自助办理、同城通办、委托代办等服务，消除 ‘中梗阻’，打通群众办事‘最后一公里’。”[11]

在这一阶段，4G网络的普及和微博、抖音等智能手机软件的盛行使民众获取社会信息的渠道和内容更加多元化，社会舆论的引导功能日益强大，如近年来社会恶性事件引起的社会广泛关注，都在一定程度上起到了推动作用和监督问责作用，但也存在一定的恶性舆论引导。此阶段，政府也开始使用智慧软件建设在线相关官方通道，进一步深化与民众的联系，政府与民众在传统意义上的正式关系基础上有了更直观的信息发布与沟通渠道，同时政府部门在网络平台建设中也起到监督作用，进而能够及时、准确地引导社会舆论、纠正错误信息，为社会治理有序进行添砖加瓦，此时的政府在社会治理中担任了“舆论引导者”和“社会信息筛选者”的角色。

习近平同志在2017年底论述大数据国家战略时，指出要“加快建设数字中国”，同时要“运用大数据提升国家治理现代化水平”[12]。此时，信息化已处于全面渗透的阶段，大数据与互联网不再只是一种辅助的政府治理手段，而是成为公共治理本身的一个组成部分，政府的角色不再只是发布命令的权威者，而是互联网的智慧型管理员，管理依据即为人民日益增长的美好生活需要。政府机构、民众、企业都是互联网中不同的节点，各节点之间存在着明显的线性联系，各种联系相互交叉，构成了密集的网络，期间的相互监督在加强约束市场的同时约束了政府不合理行为，促进政府公共服务及民生保障更完善。因此，政府的数字化走向是趋势所在，在具体的信息化政策方面也有体现，如数字城市与物联网相结合而成的新型智慧城市建设，从2012年的首批国家智慧城市试点到2017年底，已有超过500个城市明确提出或正在建设智慧城市。

综上，这一阶段赋予了“数字政府”概念普适性、前瞻性的特征，进一步表明数字政府是在大数据驱动作用下建立的一种新机制、新渠道、新平台、新选择，是现有条件下提高我国治理能力、促进治理体系现代化的良策。

(四)“数字政府”阶段：2018年至今

第四阶段为2018年至今，这一阶段为数字政府的明确转化阶段。2019年召开的党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》首次明确使用“数字政府”这一概念，这是我国从电子政务到数字政府跨越性的一步，各地也开始响应党中央号召，积极思考与谋划，在政府服务中引入互联网技术，结合自身需要进行政务服务的改革，出现了一系列中国方案。如2018年3月份被正式写入李克强总理政府工作报告的浙江省“最多跑一次”改革[13]、广东省发布的《广东省“数字政府建设”总体规划(2018―2020年)》指导文件[14]、贵州省建立了“云上贵州”政务数据平台[15]。《2020联合国电子政务调查报告》显示，中国电子政务发展指数排名提升至全球第45位，在衡量国家电子政务发展水平核心指标的在线服务指数排名上，中国表现跃升至全球第9位，达到“非常高”水平[16]，我国已进入全面建设数字政府阶段。

综上，这一阶段把数字政府上升到了国家新高度，数字政府建设在一定程度上具有了合法化、制度化。“数字政府”不再只是一个政府治理的模式选择、技术倡导，而是我国伟大进程中应有的一个发展阶段，是建设灵活高效的政府、民众积极参与的社会环境及充满活力的市场的必需之路。“数字政府的实质是为治理赋能，其价值追求应该是通过在线服务和数字民主，构建政府与公众和企业之间的网络命运共同体”[17]。因此我国国情下的数字政府概念如下：数字政府是借助大数据、物联网等技术实现政府决策、政务管理、公共服务提供等多领域的数字化，实现政府内部改革及外部行政的创新或再造，继而打造公开透明、民主开放的政府形象的一种政府形态。

四、数字政府：公共管理改革新形态

数字政府可以加强公共权力的技术规制。在过去数十年的发展中，办公自动化提升了政府机构工作效率，同时也加速了政务信息化过程，简化了公务人员的工作程序，互联网的接入延伸了信息流动的范围和深度，拓宽了民众参与的渠道及覆盖面。社会治理的中心是“人”，治理者与被治理者都是“人”，人具有经济人、社会人两种属性，政务人员的效率低下往往来自于其角色的属性冲突，根本上就是公共权力的不合理运行。目前，对公共权力的约束包括制度约束与道德约束，而大数据平台、物联网等具有即时的、不可更改的技术属性，与政务人员不确定性较强的道德属性具有高度耦合性，因此能够加强约束公共权力、规制公共权力的组织与运行方式。

科学技术发展一直是社会发展及治理的重要支撑。数字政府这一新型政府形态在提高政府治理能力、推动治理体系现代化方面提供强大动力，在社会治理中具有使治理更精确、政策方向更科学、公共服务更优质等显著优势。自20世纪90年代以来，不同演化形态下的数字政府在我国的政府建设中发挥着强大的辅助和补充功能，与社会的进步与发展有着密不可分的联系，在如今的互联网时代，大数据的普遍应用及人工智能的快速发展表明数字化可以发挥更大的作用。

数字政府已成为政府治理和社会治理共同面临的新形态。公共管理始终处于改革与寻求改革的过程中，新公共管理这一理论使管理这一活动自由化、市场化，其在很多国家应用实践过程中具有局限性。丹哈特夫妇的著作《新公共服务：服务而不是掌舵》中，在对新公共管理理论反思和批判的基础上提出的新公共服务理论，指出政府应追求公共利益，更加符合现代社会，其观点认为“效率和生产力等价值观不应丧失，但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中”[18]。此后出现的整体性治理理论提出了协同治理、无缝隙公共服务，整体性治理一个明显的特征就是利用共享的数据库和互动的信息，这一理论对我国行政体制改革的一个重要启示就是注重数字信息技术的应用，而数字政府也就是这一启示作用的重大建设成果。因此，推进数字政府建设是规范政府权力运行过程、扩大社会公共利益的有效策略，是国家治理能力和治理体系建设现代化的技术支撑，更是政府治理和社会治理的新形态，在数字政府变革中，社会组织形式、社会权力关系都面临着被重新塑造的问题，如何在数字政府时代，增加国家理性，提升社会治理和公共管理的整体效能，是公共管理体系优化的未来目标。