论协商民主在城市社区治理中的实践形态、困境及优化路径

包婉婉

(安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230601)

社区是社会的基础单元，协商民主在社区治理中的应用成为社会治理的重要内容，社区协商民主机制的建构作为一种有效的社区治理方式而被深深地嵌入社区治理当中。近年来，社区协商民主实践有较多创新，也形成了较为成熟的实践形态。虽然社区治理面临的问题越来越需要协商民主的进入，但社区协商民主的制度设计与实践发展是一个需要持续探索的过程。厘清当前社区协商治理的实际情况，以及面临的具体问题，对社区协商治理取得实效具有重要意义。

一、概念界定及制度发展概述

协商民主理论渊源于我国的治理传统，植根于当代中国的治理语境，是有助于解决公共治理难题的理想形态。我国经过长期探索与实践，逐渐形成了具有中国特色的社会主义协商民主理论。

(一)协商民主理论的内涵

厘清协商民主的内涵是分析和研究其他问题的逻辑起点[1]28。我国学者俞可平在《当代西方政治理论的热点问题》中强调了协商民主的价值所在，他指出“协商民主是当代民主政治的发展方向与核心”，之后对协商民主进行了概念界定，即协商民主是公民通过自由平等的对话、沟通、讨论和审议等形式，有序参与公共决策和政治生活[2]。林尚立则对协商民主的概念作了另一种解释，他认为协商民主是一种民主政治，是基于民主程序的协商性价值偏好和由此衍生的协商性运作程序、制度体系运行及发展的民主政治[3]。陈家刚则从协商民主的价值出发，认为协商民主能够强化公共决策的合法性和正当性，公共协商能够产生的前提条件是公民必须进行平等而自由的对话交流，公共协商才可以真正发挥其功能和优势[4]。张敏提出，协商民主追求理性对话的民主治理过程，它以基本的民主价值为取向，强调在公民之间以及参与者与公共机构之间的有效协商[5]。总体来看，我国学者对协商民主的概念界定不一，但具有相同含义，即协商民主作为一种民主运作程序，可以对制定公共政策和实现有序政治参与发挥积极作用。

(二)协商民主的广泛多层制度化发展

在我国的民主实践中，社会主义协商民主作为中国特色社会主义民主政治的特有形式和独特优势，贯穿了我国社会主义民主政治全过程[6]173。我国协商民主起源于抗战期间的“三三制”政权，这是经过协商建立基层政权的典型代表。1949年第一届中国人民政治协商会议的顺利召开成为协商民主和协商治理发展的重要起点，这标志着我国的协商民主建设步入了新的历史方位[7]。1978年，国家推行改革开放政策，为社会主义协商民主实践的快速发展创造了良好的经济和制度环境。党的十三大正式提出建立社会协商制度，确保领导与群众之间、不同的群众之间以平等的方式展开面对面的沟通交流，从而实现便捷沟通信息和协调关系的目标[8]。2000年以后，基层民主的实践创新催生出更多新的协商主体和协商形式，协商载体与程序体现出越来越多的非政治性和社会化特征。如城乡社区的民主恳谈会、民主议事会、民主听证会等制度，具有地域性、非政治性等特征，强调制度的工具性和目的明确性，有学者称之为“社会协商”[9]。随着时代的发展，协商民主的制度规范和实践发展呈现出新态势。2012年党的十八大提出将协商民主正式作为我国的一项民主制度，这为推进社会主义协商民主建设和协商治理进程明确了制度方向和政策遵循。2015年中央颁布《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，强调在统筹推进政党协商、政府协商、政协协商的基础上，广泛开展人大协商、人民团体协商、基层协商，并逐步探索社会组织协商，进一步扩展了协商民主的主体[10]。2019年党的十九届四中全会对协商民主建设提出了新的目标，将各方主体纳入社会主义协商民主实践中，构建合理和完整的协商民主体系，落实协商民主机制，丰富协商民主的制度化实践。在党的领导下，我国的协商民主实践将民主的真实性进一步落实到政治建设的具体实践中，进一步促进了协商民主的广泛多层制度化发展，更加注重和强调多元主体协商的包容性、有效性以及人民参与协商过程的实质性，为城市社区治理引入协商民主奠定了稳固的制度基础。

二、协商民主在城市社区治理中的比较优势

为了改善治理效果，增强社会治理能力，强化政治权威的合法性和有效性，协商民主理论被运用到我国的社会治理中。协商民主理论强调协商治理，以实现治理效率为价值导向，具有无限潜能。而社区治理作为国家治理的重要组成部分，治理过程中融入协商民主理念，借助其在政治、生活、社会等领域强大的耦合性[11]，在创新社区治理方式、拓展社区治理渠道、实现社会利益整合以及破解居民自治困境等方面具有比较优势。

(一)创新社区治理方式

城市社区是我国具有地域性特征的社会生活共同体，也是社会治理的基层单元。近几年社区建设开展以来，社区功能在逐步完善，但是也存在一些问题，如明显的行政化的“他组织”色彩[12]。对此，社区治理应当推动构建党领导下的协商共治的社区治理体系和治理格局，实现体制内和体制外组织、正式和非正式组织以及社群网络的多方联动。社区治理本质上是对社区公共事务的治理，治理主体包含基层政府、社区组织、社区居民、社会组织等，由于涉及主体诸多，利益交错繁杂，因此很多事务并不能全部采用行政化手段来解决，很难制定出一个令所有人都满意的最优方案，每项公共决策对不同群体或个人的成本—福利函数存在非均衡不对等的影响，而决策的实施通常都会同时存在得利方和受损方[9]。最好的方法是社区居民进行公开理性的对话、交流、商议甚至是彼此妥协，来找到符合绝大多数居民利益的“最大公约数”，最终共同落实协商结果。党领导下的共治是社区治理的发展方向，而协商民主是实现共治的创新方式，在此基础上建立的协商共治格局更符合社区的共同体属性，更能够使大家在彼此意见相左的情况下达成共识。因此，协商民主与社区治理的结合能够将居民自治与基层社会自我调节及基层政府治理进行联动，实现社区治理方式的创新，提高民主化水平。

(二)拓展社区治理渠道

社区协商民主作为一种民主生活化的微观治理机制，主要通过行政机构植入、社会组织互嵌和居民内生推动三种路径进行创新扩散，内容包含利益整合、矛盾疏解、平等对话、决策参与和合作执行等机制[13]。协商民主所具备的这些特点和内容是有效拓展社区治理渠道的重要优势，社区治理中的主体比较多元，公共事务又和社区居民的切身利益相关，而社区居民中包括新入住居民和老居民、城市居民和农村居民、房屋购买居民和租住居民，居民的社会身份存在差异，因此基本诉求具有多样性和复杂性特征。面对这种治理现状，协商民主的优势就在于它能够最广泛地吸纳多种利益诉求，以更好的协商共识处理社区治理中的棘手事务，不仅有助于丰富和完善社会激活的路径，也增强了国家对社会的吸纳能力。

除此之外，社区协商民主改变了传统的权威式社区治理，挖掘治理场域和创造治理条件，将社区居民、社会组织等引入社区治理，以“行政吸纳社会或服务”的嵌入式治理机制的形式，突破了以往社区治理中以集体主义和传统伦理为价值取向实现稳定的范式。社区协商民主治理模式通过加大对民间组织的支持提高政府提供公共服务的能力，促使居委会、业委会和物业公司对社区内的公共事务进行分类控制，也使得地方政府转变治理的行为策略，从培育市场转向对市场和公民社会的协调控制。这种治理渠道的拓展避免了对抗性社会结构的出现，更大程度上实现基层社会的稳定与团结。

(三)实现社会利益整合

20世纪80年代，我国进行城市经济体制改革，逐步取消“单位制”，为应对经济体制转轨和社会结构变迁带来的挑战，国家先后启动社区服务和社区建设，希望通过这一平台，为居民提供及时和便利的公共服务，并实现基层社会的政治整合。随着市场经济的发展，社会结构也发生重大变化，如大量的农民工涌入城市务工，成为新兴行业群体等，社会成员出现明显的阶层和群体分化，导致利益诉求更加复杂和难以调和。市场经济的发展带来的社会问题和矛盾在社区内逐渐显露出来。与此同时，社区内的新老居民对社区条件如卫生、环境、医疗、安全和秩序的要求也越来越高，服务诉求呈现出复杂、多元和个性化等特点[11]，由此也激发了很多社区内的矛盾和冲突，这些现实情况使社区治理面临难以突破的困境。而协商民主作为一种民主运作程序，能够引导居民通过平等理性的交流和商议，表达意见，提出需求，寻找“最大公约数”。居民在经过审慎商议之后达成共识，这种民主运作程序能够吸纳多元化的利益诉求，为社区居民和各类社会组织创造自治空间，既可以增强社区共同体的自我调节功能，又能够协调多元利益主体，实现基层社会利益整合。

(四)破解居民自治困境

社区居民自治包括民主选举、民主管理、民主决策和民主监督四个方面的内容，是相辅相成的四个环节。但是目前居民自治的实践呈现出居民“浅表性”参与的特点，即社区居民通常仅是周期性地参与选举投票，在其他方面处于疏离甚至冷漠状态，民主管理、民主决策和民主监督的有效实现受到很大局限，逐渐被弱化或者虚化，相当多的居民在社区公共事务中缺少话语权，由此出现居民选举、居委会自治的趋势[14]。居民参与社区治理的程度不高，其热情和积极性也有所降低，严重削弱了社区居民的政治效能感，使得社区集体行动很难有效开展。而协商民主恰好可以破解这一自治困境。协商民主的实质在于实现和推进公民的有序政治参与，与社区有着先天的契合度，社区是最适宜协商民主的场域，社区内的协商民主具有成效显著、主题丰富、逻辑清晰、成本低廉四种优势[15]。将协商民主引入社区，在决策的各个阶段开展积极有效的社区协商，促使居民深度参与决策、议事过程，共同协商处理社区共同体的公共事务，重新找回社区居民的民主权利应有的价值和意义，对于补齐基层民主的“短板”，引导居民实现高度自治，破解社区居民自治困境具有积极意义。

三、城市社区协商民主的实践形态

随着城市社区协商民主实践的深入发展，社区进行民主协商的内容也越来越广泛，从实践形态上来看，大体有三种类型：就关系居民自身利益的公共事务决策开展协商，即决策型协商民主；就社区治理热点问题开展咨询和议事性协商，即议事型协商民主；就社区居民与社区自治组织之间、社区群众之间的矛盾进行调解性协商，即调解型协商民主[13]。

城市社区内的决策型协商民主，是由城市基层自治组织召集居民就社区公共事务进行协商并达成决策的一种民主形式，主要有居民会议、居民代表会议、居民决策听证会等具体协商载体，很多地区推行的民主恳谈会，实质上也是对基层社区重大公共事项进行决策的公开听证会。居民决策听证会是最为频繁和广泛的决策型协商民主形态，是居民直接参与处理社区公共事务以行使民主权利的一种新机制。协商治理是民主公开、理性审慎的科学决策过程，在社区进行重大公共事务决策之前和决策之时引入社区协商，为居民直接参与社区公共事务搭建制度平台，有效整合他们的利益诉求，提高社区公共决策的民主性与合法化程度。除此之外，社区协商民主也是当前社区内锻炼居民参与公共事务能力的重要举措。

城市社区内的议事型协商民主，是由城市社区内的自治组织召集居民就涉及自身利益的事项进行协商、议事的民主形式，主要包括居民协商议事会、居民恳谈会、居民论坛等，其中居民协商议事会是最具代表性的议事型协商民主形态。南京市鼓楼区是最早实践居民协商议事会的地方，鼓楼区推行“六步工作法”，围绕社区协商的内容、主题、载体、程序、成效、机制，在区内120个社区实行“六化协商”，根据不同社区定制个性化社区协商目录清单，并给予专项资金支持协商清单的落实[12]。同时整合互联网资源，创造出理事制、云协商等众多特色化协商制度。可以说，南京市鼓楼区的议事型协商民主实践是我国城市社区发展议事型协商民主的良好开端。值得注意的是，议事型协商民主侧重于议事和协商，只为决策提供依据，并不以形成公共决策为最终目的。

城市社区内的调解型协商民主，是指利用协商的方式对本社区内的一般性事务以及居民之间的矛盾进行调解处理的一种协商民主方式，主要包括小区协商、业主协商、社区警务室开放日、群众诉求服务中心等具体形式。目前我国多个地区都引入了社区调解型协商民主方式，来协调和化解居民内部的利益矛盾和冲突。如吉林省安图县为广泛倾听公众诉求、反映公众利益、调解社会各类矛盾纠纷，创造性地搭建了高效率、低成本的群众诉求服务中心。该中心推行法律援助、行政来访接待、群众评判“三位一体”的社会矛盾化解模式，其中，群众评判中心就是基于协商民主的基本理念与运行程序而开展的民事民议实践。再如宁波市鄞州区大力开放行政资源，打造由政府官员、专家学者、社区干部、本地居民、外来务工人员共同参与的“共识论坛”，开拓了如“四方例会”等多种形式的民主参与渠道，构建社区—社会组织—社区工作人员“三社联动”机制，协商处理涉及居民自身利益的矛盾争议事件。

四、城市社区协商民主的困境

近年来，随着基层社会治理现代化建设的不断深入，城市社区协商民主也形成了良好的对话机制和多元格局。当前我国城市社区一方面正在形成以基层党组织为核心的多方协作的协商民主，另一方面通过社区协商会、座谈会等形式鼓励和引导社区居民的广泛直接参与，不仅保障社区协商的正确政治方向，还将社区协商民主落到了实处。社区协商主体通过对话、交流、商议等方式，处理事关居民自身利益的重要公共事项，逐步形成了以平等理性的制度化协商达成决策共识的民主治理机制。但这并不意味着我国的社区协商民主已经完全实现制度化发展，在具体实践中受到各种因素的制约，我国城市社区协商民主仍然存在诸如协商主体未得到有效整合、弱势参与主体的话语权较弱、协商过程的协商性不足等问题。

首先，社区缺乏统筹协调机制，多元协商主体未得到有效整合。随着社区的发展，社区内的主体日益多元化，每个主体都有自己固定的活动领域和范围，社区难以对其进行适度协调和统筹，渐渐处于一种分散化和碎片化的状态[16],从而造成社区协商呈现运动化的倾向。目前我国社区大多都未建立统筹和协调社区内各主体的健全机制，很多情况下都是各做各的，互相不产生交集，一旦出现问题，只能临时聚集协商，结束后便各自分散，由此社区内便呈现出一种“虽然利益多元，但事不关己”的碎片化状态。当社区内出现亟待解决或比较棘手的现实问题，并关系到各利益主体时，或者当基层政府发布开展社区协商的通知时，社区内各利益主体就临时聚集进行协商，问题解决后，各主体也就随之散去。社区内缺乏就潜在问题和社情民意等内容展开的日常性民主协商，从而导致社区协商处于运动化状态。

其次，社区内弱势参与主体的话语权较弱，难以在协商过程中发挥出平等的影响力。一个人的表达能力主要由其所掌握的组织、经济和文化资源等可利用手段的数量，并且表达能力随着社会层级的降低而减弱，社会成员实际上可以区分为强势表达群体和弱势表达群体[17]256-257。社区内的多元协商主体也包括强势和弱势参与主体，二者在社会地位、资源信息等方面的差距，带来了协商过程中双方话语权利的不对等以及对公共决策影响力的不对等。公共决策的制定过程实际上就是各利益阶层的利益博弈过程，强势参与主体拥有充足的经济资源、组织资源以及强大的人脉关系，他们不仅可以通过自己的影响力干预社区公共决策的制定，还会和其他强势参与主体结成同盟，共同影响社区治理过程。而弱势参与主体的可支配资源较少，在社区协商治理过程中的话语空间比较狭小，不能有效表达自己的利益诉求，对协商过程和结果难以发挥应有的影响力。

最后，社区居民之间的情感基础薄弱，难以建立可靠的信任体系，再加上居民缺乏一定的协商意识和能力，导致协商过程存在协商性不足的问题。社区协商过程中居民参与讨论时表达能够被广泛接受的理由，确保结束时达成的意见被广泛认可，是协商民主的价值追求，也是讨论具备协商性的关键体现。在实践中由于社会资本要素的匮乏，群际冲突就会以多种方式在既有社区结构中存在[18]81。在我国社区的协商民主过程中，由于社区居民长期处于“原子化”状态，彼此之间缺乏信任基础，又难以摆脱利益冲突和分化的制约，导致讨论过程中自利性偏强、公共协商性缺失[19]。社区内存在多元分化的利益主体，受到环境、知识水平和自身素质的影响，协商过程中居民在表达自己的利益诉求时很难保证脱离自利性，“这对我有益”的观点比比皆是。这种现象和协商主体的能力强弱也存在很大关联。协商能力的强弱很大程度上表现在协商技术的运用，协商中的协调、引导和监督的技术运用不善时，协商会出现争论不休甚至是武力相向的情况。另外在协商民主的推进过程中会受到原有制度和规则的制约，导致协商全程普遍缺乏公平性。很多社区在进行公共决策之前并未引入社区协商，而是在政策执行阶段引入公民协商，这会使得协商治理技术的运用范围受到限制，从而降低协商过程的民主包容程度。因此社区协商民主的有效运用离不开宏观治理情境提供制度支撑，否则会诱发协商性不足的困境。

五、城市社区协商民主的优化路径

推动社区治理和协商民主理论的深入融合，对国家治理体系建设具有重大意义。目前社区协商民主治理面临着诸多困境，需要从以下四个层面进行社区协商民主的优化与完善，以此推动社区协商民主的制度化建设和实践创新。

第一，加强社区协商主体建设，形成多元主体统筹协调机制。首先,要加强基层党组织建设，基层党建是协商民主的群众路线。充分整合互联网资源，将互联网与党建紧密结合，加强党员的理论学习，改进和提高党员的工作方式与工作水平；加强城市社区基层党员干部建设，提高党员干部的待遇水平，进一步扩大党内民主，提高党组织的制度化水平。其次,加强自治组织建设，提高居委会的民主意识和工作能力，充分发挥引导居民自治的重要作用；对于社区内引入的社会组织，设置更加规范化的引进门槛，通过常规的培训活动提高社会组织的合作意识和协商能力。最后,厘清社区内各方主体分工，明确各方权责，形成多元主体统筹协调机制。如社区党委作为社区的领导核心，要把握协商方向，监督协商成果的落实；居委会要加强自治特性，弱化行政性和依赖性，做好资源调配，搭建平台，发动和整合社区力量；社区居民要关注公共利益，积极响应共同体的号召，开展广泛的政治参与；社区内社会组织要做好公共服务的提供，做好内外接洽。构建统筹协调机制，促使多方利益主体协调发挥作用，面对社区公共问题进行共同协商处理，对于社区治理现代化能够起到关键作用。

第二，更为平等、包容、广泛地“赋权”协商主体，激发社区协商治理的活力。在社区协商过程中，由于协商主体的地位不平等、资源禀赋差异和信息不对称而造成的协商程序和结果的异化，是当前面临的重大问题。因此要消除强势参与主体的官僚化和行政化意识，给予弱势参与主体更多的话语权和决策权，营造平等公正和谐的社区协商氛围，对于社区协商过程的高效运行具有基础性意义。在社区治理中，涉及居民自身利益的重大公共事项，需要构建公平公正的制度框架，由合适的组织单位牵头，凭借如民主议事会、民主听证会等各种协商治理平台，在重点吸纳威望高、能力强的经济社会精英的同时，也要重视基层群团组织负责人、社区社会工作者的共同参与，将所有利益相关方有效组织起来，对公共事务进行协商处理。社区内协商主体涉及各级党政机关和部门、基层党组织、自治组织、社会和市场组织等多元主体，参与主体的广泛性和包容性对公共决策的制定、推行和落实具有积极意义，既能保障公共决策制定的合理性和民主性，又能使得公共决策在推行阶段畅通无阻，实现公共决策的高效落实，为社区居民带来切实益处。

第三，提升社区居民开展公共事务协商的意识和能力。协商民主是否有效取决于居民参与的程度。培育社区居民的公共意识，提高他们的协商能力，是增强协商过程的协商性和完善社区协商民主体制的重要举措。首先，社区内要进行定期的宣传活动或培训，在无形中向居民传递要积极参与公共事务的信息，提升他们对社区公共利益的关注度。一项关于中国五个城市社区治理的调查显示，居民参与率不高的原因是对议题不感兴趣或者居民没有时间[20]。因此在进行社区协商时要注重议题的选取，重点向涉及公共利益的相关议题倾斜。其次，通过社区内办事公正的榜样性人物进行引导，深度挖掘这种社区精英作为社区治理的“代言人”，可以有效增强居民的参与度。最后，要引导居民在社区协商中保持理性。协商民主是一种理性的民主程序，居民的自利性会影响协商过程的顺利进行，也会影响协商结果的落实，因此居民的理性在协商过程中显得尤为重要。总体来说，通过外力的激发和自身的努力，唤醒社区居民对社区共同体的内在情感与归属意识，打造情感“有机共同体”[21]，同时社区居民能够逐步了解和适应集体决策程序，提高公共协商和对话的能力，在潜移默化之中增强共同体话语认同，习惯参与公共事务和具备现代公共精神。

第四，积极培育社区协商的社会资本。帕特南的社会资本理论包括信任、互惠规范和网络，社区治理中民主协商体制的形成，需要有效培育和构建由普遍社会信任、共同规范和社会关系网络所组成的社会资本。首先，社区协商需要可靠的社区信任体系，巩固社区内的信任基础，提升社区各主体之间的信任韧度和密度，让邻居或居委会成为居民遇到问题的首要求助对象。信任是社会资本中的基础部分，社区信任体系的构建是培育社区社会资本的基础前提。处于普遍信任体系中的居民以及各协商主体能够快速有效地展开社区协商，推动协商工作成果的落实。其次，形成社区内共同的规则体系，作为社区协商的制度保障，不仅要划清各利益主体间的义务和权利边界，加强社区内各种社会组织的制度规范；也要将协商民主的原则和规范嵌入社区协商程序和机制之中，塑造更加合理、科学的社区协商过程，增强社区协商的专业化和程序化；更要在协商过程中保障弱势协商主体如社区社会组织、社区居民的合法权益，保持并增加社区社会资本的存量。最后，优化社区内的社会关系体系，开辟道德评判的现代化网络协商民主途径，畅通道德信息传递的渠道，以有效的道德调控提升社区集体的社会资本。定期开展需要协作的相关比赛或活动，为居民的日常对话创造条件，使居民在交流协作中能够体会到“平等协作”“民主参与”“友好相处”的社区公共精神，不仅是提升社会关系网络密度、增强协商性过程的有效途径，也是协商民主机制生成和运行的社会基础。

六、结语

近年来，随着社区建设和社区服务的落地发展，我国城市社区引入协商民主以实现更加开放、民主化的社区治理模式，在具体实践中也取得了很大成效。城市社区作为我国地域性的社会生活共同体，是社会治理的基层单元，持续推进社区协商民主的有序发展、建立健全常态化的社区协商民主运行机制以及注重培养社区居民的协商民主意识是实现社会有效治理，完善国家治理体系以及实现国家和社会良性互动的重要一环。