老龄化背景下城市公共服务的供给创新研究——以虹口区市民驿站为例

冯艺

(上海师范大学 哲学与法政学院，上海 200030)

从2019年全国老龄办等单位共同编印的《奋进中的中国老龄事业》可知，中国老年人口占总人口的比例将于2035年左右超过四分之一，在2050年左右超过三分之一，届时中国将进入重度老龄化阶段[1]。人口老龄化逐渐成为各国都严阵以待的问题，近年来我国老龄化进程不断加快，伴随而来的是老年人公共服务需求的大幅增长。但这并非简单的公共服务问题，而关乎中国“两个一百年”奋斗目标的实现。近年来，随着公共服务理论内涵的不断丰富，政府的公共价值取向也愈发明晰。在新发展阶段，民众服务需求的不断增长以及政府财政危机的频发导致公共服务领域的理论研究逐渐丰富，夯实并拓宽了政府的改革视野，最终回应社会发展诉求。我国在多方面积极改革创新，希望立足自身社会主义制度优势，坚持以党建引领为核心，以群众需求为导向，激活多元社会主体优势效能，推动城市基层治理的创新发展，交出一份公共服务多元供给的满意答卷。鉴于此，本文通过对上海市虹口区市民驿站的公共服务多元供给具体实践的实证分析，提炼主要的经验，为老龄化背景下我国公共服务多元供给的可持续发展提供可借鉴、可操作的理论指导。

一、虹口区“市民驿站”的具体实践

上海，地处长江三角洲东缘，服务人口超过3 000万，治理这样一个复杂、开放的巨型城市系统需要更加的精细化与科学化。2020年，上海市提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，真正贯彻落实了习近平总书记考察上海时的重要讲话精神，奋力创造上海的新时代发展契机，满足人民对于美好生活的向往[2]。我国的社会主义制度有其根本优势，在中国共产党领导下，我国基层治理也充分发扬人本价值，植根人民，以更好地创造共建共治共享的新格局。一直以来，立足中国实践提升治理经验既是我党向学界提出的一个重要任务，也是我国经济社会平稳发展的必由之路。2014年以来，上海各区紧扣“社会治理”这一主题因地制宜建造了各类社区综合服务空间，其中虹口区创新实践的“市民驿站”便是较为典型的一个案例。2018年11月，习近平总书记到虹口区市民驿站了解社区的治理与服务情况，并指出城市治理的“最后一公里”就在社区，并且要注重在细微处下功夫，见成效[3]。

虹口区位于上海中心城区的东北部，总面积23.48平方公里，下辖8个街道、209个居委会，常住人口79.9万人，人口密度每平方公里3.4万人，60岁以上老年人口占比39.84%，人口密度和老龄化程度均为全上海市最高。区委区政府坚决贯彻落实党中央“以人民为中心”的发展理念，解决好群众生活需求，特别是老年人的吃饭、看病、取药、社区办事等普遍诉求，以及满足社区幼儿早期教育和亲子活动的需求，在全区8个街道共建设了35个市民驿站[4]。

(一)市民驿站产生的背景

转型期的城市社区公共服务供给方式存在诸多问题，一定程度上影响了服务供给的水平与质量，笔者在对上海市虹口区的几个市民驿站深度调研后总体概括如下。

1.边缘居民难以享受服务

在理论界，公共服务的可及性是人群对于公共服务接触难易程度的主观感受与心理评价，也一定程度上反映了公民对于政府绩效的总体认知[5]。生活在现代城市里，人们有了更多的获得感，但随之也需要承受物理距离加大所造成的生活困扰，公共服务的可及性也难以面面俱到。随着社会的发展，单位制逐渐式微，公共资源的分散性与市场化增强，由政府掌握的资源数量也逐步下降，再加上基层社会的流动性逐渐加强，呈现出一种碎片化的趋势。由于街道范围较大，上海市虹口区的社区公共服务体系在21世纪初不太令人满意。随着城市化进程加剧，居民的工作节奏加快，社区人口老龄化等问题接踵而来。加之部分老旧小区大多在设计环节存在着各类服务设施“割裂”的天然缺陷，一些居民出门配药、查询档案或是办理其他行政业务总是要出门三四趟甚至更多趟才能够解决，部分住在边缘地带的居民也难以享受街道核心圈的便利，公共服务的可及性明显不足[6]。

2.公共服务的供需不匹配

当前，政府对公共服务的供给遇到了公民的个性化需求、公共服务数量与质量等方面的影响，这些因素共同导致了公共服务供需失衡。一方面，出于基本公共服务均等化的考虑，政府在公共服务供给过程中往往是通盘考虑，对于各地区间公共服务的平衡考虑超过了对于居民满意度的追求。“一刀切”的手法优先解决了供给层面的问题，而忽视了核心——居民在需求层面的问题。由于公共服务的需求细化，部分居民在普及性与均衡性的供给中受惠了，但仍有部分居民的真实需求并未得到满足，这也很大程度上影响了政府与民众间的相互信任，导致公共服务的供给效果没有达到预期[7]。另一方面，公众的需求表达能力有限，且上级政府与条线部门都远离基层，制定生产、供给计划时难以及时反映群众需求。按需供给的机制不完善加上政府监督管理的缺位，需求信息难以“上下贯通”，更是加剧了供需失衡，严重影响公众的获得感与安全感。

3.政府难以独力供给服务

2015年，上海市的街道体制改革全面完成，其工作重心逐渐转移到公共服务上面。随着现代社会逐步异质化发展，传统的政府供给公共服务遇到了前所未有的挑战，政府的兜底公共服务难以调和不同居民的需求。加上群众对于更为精细化公共服务愈发追求，而政府并非这一方面的专家，造成内卷难题。总的来说，为民众提供基本公共服务既是政府的职责所在，也是政府权威社会化与政权合法性的主要渠道[8]。但政府的资源、能力及注意力等永远都是有限的[9]，传统公共服务供给模式中，不同主体之间联系并不紧密，多为单主体供给，且在公共服务供给的改革过程中逐渐产生政府、市场、社会三大失灵现象，由于现实生活中公共产品与服务供给的复杂性，单一主体甚至是政府都难以凭借一己之力揽下公共服务生产与供给这一项大体量业务。

在实践中，由于各种社区处于不同地段，所包含的居民类型不同，利益诉求也不尽相同，政府只能承担托底类基础保障服务，无法承担专业的公共服务供给，这就难以满足部分居民的特殊需求；市场所提供的多数是有偿服务，只有公民出资才可以获得，所以灵活性和选择性更高；社会组织多在专业性和资源方面提供一系列帮助，但社会福利组织有很大一部分是志愿性质的，多数是为特殊群体提供服务，缺乏普适性。在这种情况下，政府如何正确安排各主体的角色定位，为己所用也是一项值得探讨的课题。

(二)市民驿站对于公共服务供给情况的改善

2015年，上海市委出台《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》及系列文件，在各街道党工委与社区党委的统筹协调与组织实施下，市民驿站这类一站式公共服务供给空间诞生，社区资源得到了有效整合，一方面便利了群众的生活，另一方面基层党组织的战斗力和凝聚力明显提高[10]。这一“家门口”的服务站让基层服务更为精细化，让群众更有获得感。

1.依据社区生活圈选址

《上海市15分钟社区生活圈规划导则》(以下简称《导则》)指出，社区生活圈是上海市社区公共资源配置与社会治理的基本单元[11]。市民驿站在选址上就是想要群众在15分钟步行时间内一站式地享有养老、医疗、教育等基本公共服务，有效提升生活质量。在初始设计过程中，市民驿站便尽可能在这一居民家门口的公共空间中纳入更多的生活服务，通过街道的职能下沉与靠近，让居民尤其是老年居民可以在离家较近的站点内解决尽可能多的需求，避免来回跑。其总体设计依照“公共场所的最大化，办工场所的最小化，社会效益的最大化”的思路进行，要求优化空间布局、合理设置功能、力求一室多用，纾解居民办事的一系列麻烦。虹口区发布的《导则》对于市民驿站的选址也制定了一系列标准，要求尽量选择公共交通便捷的、绿化条件较好的地段，若是选址在居民生活区域内，则尽可能设置在底层，并且靠近医疗卫生设施。社区生活圈的建设日益成为城市社区的增能手段，作为符合居民日常活动尺度的空间，匹配社区公共服务与居民时空的需求，社区公共服务的供给势必要依据社区日常生活圈强化补充。

生活圈的构建缩短的不仅仅是生活上的物理距离，更是充分发挥了街道党工委、社区党委的统筹协调作用，辐射周边社区，坚持群众需求导向，将服务点建在社区，设施建在家门口，资源和服务嵌入生活圈内，全面“兜底”了居民日常需求。

2.按需定制公共服务

自2008年始，虹口区搭建的这一市民驿站的平台转型升级已走过了十余个年头，通过长时间的运行实施，各街道市民驿站的相关工作人员也总结出了很多宝贵经验，从设计环节便着手最终目标，以降低后期改建、翻建的成本。街道在制定驿站整体标准框架的基础上，将一些个性化的设计权限下放到具体的驿站，让驿站负责人根据不同类型的小区、不同居民群体的个性化需求，自主探索最适合的运行方案。另外，为了不断拓展服务功能，虹口区的市民驿站根据周边居民不断进阶的需求完成自我迭代，在原有的服务功能基础上多方面深挖潜力。

各街道的几个市民驿站往往会通过社区党组织与居委会收集民意需求，针对各片区居民的人口特征或是需求进行功能上的微调，有的偏向于助餐，有的偏向于助老，有的偏向于休闲娱乐。总的来说，一个街道的几个驿站加起来所能够提供的公共服务足够多元化，各类社会组织又会在不同驿站间串场活动，满足各片区居民的不同需求。

其一为助老服务。在虹口区市民驿站中，来的最多的是“双白”人群，其中“白发”人群占七成，年轻的白领占三成。因老年人的比例较高，儿女又大多因为工作繁忙难以时刻照顾老年人，老龄事业便成了社区工作的重点。虹口区下达指标，在每个区设置多个日托点，分配到各个地方，解决年轻人上班的后顾之忧，也让老年人在日托点能够结交老伙伴，不孤单且老有所养。例如曲阳路街道第一驿站的长者照护中心，老年人可以先在居委会进行预约，接下来市民驿站会对老人进行资质审核，满足条件的老年人便可来市民驿站日托或者长护。驿站的设计、装修都非常温馨，助浴间会提供洗澡、护理，休息室里有按摩沙发，公共客厅中也有书架、电视机等供老年人日常消遣娱乐的设施。在驿站中，老年人还能够享受医疗养生、健康理疗、休闲娱乐等养老服务，也可以享受延伸点所提供的的社保服务。

其二为助餐服务。2008年，社区助餐点的建设首次被纳入政府实事项目。市民驿站转型升级以来，虹口区便大力发展居民家门口的助(就)餐点，将其融入市民驿站的初始架构中，让群众在家门口便能吃到物美价廉的中晚餐，受到了居民的热烈欢迎。遍布虹口区的助(就)餐点让家里不想开火的老年人、忙于上班没空自己烧饭的年轻人等群体获益。并且，这些助(就)餐点的菜价非常便宜。物美价廉的助(就)餐点进一步对接了老百姓的现实需求，使得市民驿站的服务内容与质量进一步提高。

其三为助医服务。社区居民对于美好生活有着更多的向往，譬如保健养生、医疗健康等问题。街道也敏锐地捕捉到了这些社情民意，树立了一批符合要求的项目形成驿站服务包，点对点地配送至居民区，驿站中的社区医院也是其中一项。曲阳路街道第五驿站的二楼便是一个小型的社区医院，笔者去的当天居民非常多，在自助挂号机前也有很多的人在自觉排队挂号，大家纷纷表示驿站中的社区医院使得自己的日常生活方便了许多，小痛小病也不用跑很远到大医院看了。不仅是小型社区医院，虹口区更是结合了居家养老的热点导向，与第三方专业医疗机构合作，在一些没有医疗点的驿站内开设了服务专区，为居民建立电子健康档案，包括测血压、血糖、推拿按摩、中医耳穴保健等服务。并接受居委“点单”，定期将保健服务配送至居委活动室，这也是市民驿站的延伸点服务之一。

此外，自2020年始，虹口区最新推出了百事通综合窗口，居民到市民驿站可以提意见、咨询。该窗口主要受理居民的生活类、政务类的意见、建议咨询等，也能够受理居民反映的问题与投诉，并将其转交给相关部门，拓宽了居民与政府的沟通渠道。

3.多元主体通力合作

21世纪以来，国内外学者均赞同这样一个观点：第三部门、市场与政府一样都不是万能的，这三类主体在进行公共服务供给过程中仅能满足部分需要，难以完全且高效地覆盖公民日益增长的公共服务需求，总会产生“市场失灵”“政府失灵”或是“志愿失灵”等现象。这三种失灵现象的发生也表明仅有市场、政府或第三部门都是不够的，一个健全的公共服务供给体系必须建立全新的协作模式，创新公共服务供给体系。笔者调研发现，在动员社会主体参与公共服务供给中，虹口区市民驿站做的非常好。

市民驿站是老百姓家门口的“一站式服务中心”，面对不同类型的小区、不同利益诉求的群众，《导则》指出，要在党建引领下有效整合多元主体资源，坚持因地制宜、统筹兼顾的原则实现资源共享，最大限度地发挥资源配置效益。在各街道党委与社区党支部的动员下，社会组织、学校、医疗机构、企业等多方力量共同搭建共建共治共享的服务平台，通过党建带动社群建设，生活的多元业态出现在家门口，并有效覆盖了居民生活的方方面面。

作为一个能动平台，市民驿站在强调政治引领的基础上，整合生活圈内各类公共服务资源，从群众需求出发，有方向地提供“一站式”“综合化”的服务，塑造基层治理的一张靓丽名片。在实际操作中，市民驿站通过街道负责运行、委托社会组织运作、条线部门垂直管理、志愿者参与服务等多种方式，在社区生活圈内有效整合政府、社会、市场等各类主体，为区域内人群提供服务，形成公共服务合作供给的合力。虹口区曲阳路街道更是借助区域化党建、“金牌店小二”、创业就业服务联盟等平台，吸纳了11家银行、2家律所、2家物业等单位以及公安、统战、司法等部门入驻，旨在满足市民出门步行15分钟内获得想要的公共服务[12]。在深入调研后，笔者总结市民驿站中的公共服务供给主体主要有以下几类。

其一为政府。在公共服务供给体系中，政府处于主导地位，而其他主体均在政府的主导、协调下参与公共服务的供给，起着辅佐补充的作用。作为市民驿站的统筹主导者，政府(街道)的角色也随之转变，从以往的供给者转变为管理者与监督者，主要负责制定总体规划，出台相关管理条例与准则，组织协调服务方式、服务数量等，对公民负责。上海市虹口区站在全局调控的局面上出台了《导则》，从设施、功能等11个方面对市民驿站的建设提出具体而细致的要求。对于入驻的社会组织与企业，每年都会进行招投标，在考核办法上采取一年两次考核，包括他们的服务态度、精神面貌、服务效果、资金流水等，准入退出机制较为完善。

其二为社会组织。社会组织有其非营利性与专业化的优势，它是介于政府与公民之间的桥梁，有着较为良好的组织沟通与协调作用。它与人民群众有着直接的联系，可以向政府传达民情民意。现在很多政府的项目都是由民办非企业单位承接的，在政府项目的竞标中优势更大。在市民驿站中提供助老服务(日间照护与长期照护)的社会组织(申养、福寿康等)，属于民办非营利组织的性质，其在市民驿站的收费标准要远低于在社会上的收费。这类社会组织在市民驿站中自负盈亏，街道提供相关设施与场地，它只负责运营与管理，绝大多数时候是亏本经营，为的就是一个在街道片区的宣传与企业形象的维护。社会组织或是企业入驻市民驿站的目的是公益，政府在租金、水电煤等方面有相应的优惠政策，尽力让其运营成本降低，提供价廉且优质的服务，在让利于民的基础上填补政府所无法触及的公共服务领域的空缺。

其三为市场。市场(企业)以利益最大化为重要原则，这很大程度上区别于政府的强制性与社会组织的志愿性。但正因为竞争的存在，公共服务(产品)的质量才能够得以保障。在这种竞争机制下，服务质量与供给效率的提升是其竞争优势所在。以市民驿站中的助餐点为例，针对三餐的提供甚至配送，政府工作人员有限，很难抽出人力与时间对于这方面的事项进行管理。但若是外包给专业的餐饮企业，其既能够提供物美价廉的菜肴，甚至配备专业的外送人员进行一系列延伸点的外送服务，一举两得。将这类专业化的服务委派、外包给专业的市场进行提供，可供选择的选项也较多，且更容易满足公民的多样化需求，提高其满意度。

其四为社区居民。在市民驿站中，其中一项特征是一些有专业技能的社区居民在动员下积极地参与公共服务(志愿型的便民服务)的供给。在笔者到曲阳路街道第三驿站时，正好碰上老年人协会的一些老人正在开展朗诵者的兴趣班，而他们的老师是以前在广播站上班的退休老人，他们因为兴趣而聚到一块，定期来这边组织活动。现今，原本都可在街角巷尾找到的磨刀匠、修伞工渐渐淡出我们的生活，居民磨刀修伞之类的需求难以得到满足，而市民驿站专门每月组织一次大篷车活动，由街道挖掘一批有一技之长的老人、小摊主组成志愿者团队，打造了社区服务的“老工匠”队伍。以大篷车活动的形式，将磨刀、修伞、扦脚、家电维修等深受居民欢迎的几大类项目定期在驿站轮转，受益居民众多。此外，在站长的安排上，不仅仅是有街道派出的工作人员做站长，更是有外籍高管参与轮值站长的安排，也有社区内退休的一些具有威望的志愿者轮值，实现市民驿站的365日全年无休。

在市民驿站的活动开展过程中，公民一方面是重要的参与者，另一方面也是服务的受益者。当两种身份重叠，居民间互帮互助的氛围达成，传统的公共服务更能落到细微处，人民的生活也越来越美好。

二、应用建议

在新时代发展的背景下，国家政策一步步从社会管理转向了社会治理，为公共服务的供给赋予了新的时代内涵。虹口区市民驿站提倡社会价值的共创，为了满足居民在日常生活中的基本需求，以达到基层善治的目标。为此，笔者提出以下几点应用建议。

(一)政府角色实现重塑

面对上海虹口区这一人口密度大、老龄化程度高、土地资源稀缺的老城区，虹口区政府可谓是绞尽脑汁满足辖区居民对于美好生活的向往。为实现国家治理体系与治理能力的现代化，需要转变传统的政府职能，进一步理顺政府、市场、社会与公众之间的关系，实现“传统管理思维”向“现代治理逻辑”的转变[13]。在虹口区市民驿站的实践中，街道等行政力量通过构建党建共同体制与互利共赢机制充分整合社会资源，在党建引领下积极调动辖区企业、社会组织及社区居民等主体的主动性、创造性，力求形成“人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享”的良好格局，建立“全能型”市民驿站[14]。在这一方面的具体实践为政府的管理重心下移，同时动员社会力量参与公共服务供给，推进党建引领规范化、为民办事集中化，有效弥补了传统公共服务供给的不足，各类社会主体也在公共服务的供给过程中实现了自身社会与经济利益。

(二)平台构建明确定位

虽然政府在公共服务供给中的主体责任明确，但只有政府与社会的“双到位”，公共服务供给的最终质量与效率才能有所确保。社会治理的创新强化了多元主体之间多项度的协同与合作，在这一背景下综合性公共服务供给模式逐渐形成，该模式涉及不同主体、不同领域，逐渐形成一种跨界合作的形式。此类公共服务供给需要一个综合的协同平台来运行，并由政府部门负责统筹协调，并依照“有效协调保证组织的高效运作，提高组织的绩效”这一原则加以运行[15]。结合虹口区市民驿站的实践现状，本文将公共服务领域的多元主体平台概括为类似市民驿站的居民公共空间，政府与各类社会主体均聚集其中，凭借其社会责任感与志愿公益的精神发挥各自的优势效能，为民众提供一站式、贯通多样的公共服务。其中最为关键的是公众的有效需求表达与参与供给的过程，使社会力量在平台的共创共享中提升获得感与满足感。

此外，明确功能定位是这类公共空间发展与升级的前提条件，也是共公共服务可持续发展的重要基础。不同生活圈层的区域大小不同，所囊括的居民生产生活特征各有千秋。人本主义理论注重以服务对象为中心，以需求为导向，促进服务对象自身需求的满足。因此，类似于市民驿站的这类公共服务“一站式”供给空间需要根据每一片区划周边实际情况进行功能定位。首先是根据社区的人口结构进行定位。因为某一特定区域的人口结构能够较为直观的形成不同的社会需求，包括居民的性别、年龄、受教育水平、职业等。其次是根据社区的规模大小进行定位。一方面以行政区划的面积与人口数量划分具体的生活圈层，另一方面根据周边的社区规模确定驿站功能的聚焦点，最大限度地满足居民出行15分钟的日常生活需求。最后是根据社区的特色进行定位。每个社区都有其自身的特点，随之产生的公共服务需求也是不一样的。相应地区的公共空间需在公共服务设计、供给之前具体分析当地民众需求，具体问题具体分析，以此明确对口服务愿景。

(三)利益整合多方共赢

市民驿站是虹口区政府为了满足城市基层治理需要和公共服务供给的产物，也是党建引领基层社会治理的创新品牌，这一平台的建立就是为了解决群众“最后一公里”的急难愁盼，足够体现基层政府意志的展现过程与社会的参与。多年间，党与政府的服务理念不断革新，服务项目也不断推陈出新，虹口区街道办在整合多方利益的基础上努力拓展、优化公共服务事项，多措并举实现服务群众的“最后一公里”。

这类公共空间有效破解了社区公共服务资源配置效率低的问题。为了解决当前政府在供给公共服务过程中存在的配置效率底下、服务供给不足等难题，虹口区委区政府积极培育和发展各类专业化社会组织，完善政府购买服务机制，鼓励更多社会主体参与社区公共服务，同时引导一群有专业技能的退休居民参与市民驿站的服务供给，从广度与深度上双轨推进公共服务的供给侧改革。实现了服务平台由社会各界共建、服务资源由全社会共享的局面，也正是市民驿站的一站式集成枢纽平台让党建引领下的社区治理转变为社会共治。总体来说，在多元共治的社会治理模式下，社会组织能够得到迅速的发展并且在公共服务供给中发挥更加重要的作用，为居民提供更多更为方便快捷的基本服务。此外，社会主体在社会共治中实现了自我价值并获取有利资源。一些民非组织在市民驿站中提供服务，街道减免其水电煤与房租等支出，这些以公益性为导向的组织既为居民提供服务完成了自身使命；也借助了驿站的平台给自己的服务打了广告，宣传造势。而让公民参与公共服务的供给过程，形成一个互帮互助的氛围也是为了在具体实践中不断动员与引导居民实现服务接受者的角色转变，通过志愿服务积极参与社会治理，实现自我价值。

三、结语

中心城市不同于一般城市，在新时代的发展过程中，上海需要担负起更多的使命与责任。习近平总书记连续四年考察上海，深入基层，赋予了上海新的历史使命，以上海的具体实践为指南，推动了这座城市接续奋斗、再创辉煌。十九大报告明确了“打造共建共治共享的社会治理新格局”，国家政策着眼点也一步步从社会管理转向了社会共治。只有多方携手，共同补齐社会治理“短板”，才能真正落实“老有所依、幼有所养”的民生目标。虹口区调动各类优势资源与积极因素，基层党建便成了一根“绣花针”，穿起了基层治理中的各类难题，提升了社区治理能力。以市民驿站为圆心，不断延长服务半径，扩大服务覆盖面，更是增加了周边社区居民的获得感、幸福感与安全感。这些都可以看出，上海正在全面探索一条中国特色的城市管理的新路子，通过精准化的群众需求导向，大力进行供给侧改革，将公共服务项目向驿站集中，力求通过党建引领办好一系列民生实事。通过十来年的项目运作，市民驿站也取得了令人骄傲的成绩，得到了政府部门及社会各界的关注与肯定，这一系列社会治理创新的举措都值得我国的其他大中型城市借鉴学习。