健康治理视阈下健康赋权及其法律保障研究

朱姝尧，杨 芳

(1.东南大学 法学院，江苏 南京 211189；2.安徽医科大学 马克思主义学院，安徽 合肥 230032)

新冠肺炎疫情爆发后，全党全军全国人民在习近平总书记的统一领导下，以保障人民生命健康为出发点，统筹安排各项防控举措，短时间内召集精英医疗团队，动员一切力量遏制疫情蔓延势头，全国各省对接湖北各市分片包干，按照分级分区原则优化防御政策，在湖北省采取内防扩散、外防输出的策略，遏制疫情蔓延，短时间内建成火神山、雷神山、方舱医院等对患者进行集中收治。各地政府采取各项措施确保医疗卫生服务和生活必需品的供应，积极引导公民自我防护，及时通告疫情状况，消除社会恐慌，教育公众合理预防控制疫情传播，在交通运输、企业复工、人员流动等多方面完善联防联控机制。健康是人类生存发展的重要基石，个人健康与公共健康紧密相连[1]。

随着社会发展、科技进步、人们健康意识的提高，健康权的内涵和外延不断扩大，其内容和范围必然受到社会经济、医疗卫生水平、政治环境、历史文化传统等多种因素的影响和制约，工业革命时期城市污染等一系列社会问题带给人类健康的威胁似乎已很久远，但公共卫生和健康仍是现代城乡规划事业、我国医疗体制改革的基本原动力[2]。人类在历史发展过程中不断发自内心的追求高质量生活、反思人的尊严、实现人的价值[3]。人们对健康的理解受个人价值观念的影响，因经济条件、文化程度、社会地位等差异而有所不同，健康状况也随着机体功能、基因等生物自然因素的变化而处于能动状态。

健康权绝不意味着公民平等的享有健康，国家在健康权实现途径中发挥着越来越重要的作用，其存在的目的已从维护少数统治阶级利益逐步向保障与发展公众知识、能力、道德与身心健康上过度[4]。国家进行社会治理必须认识到公民健康对于社会发展的重要性，医疗卫生资源的公平分配、国家医疗技术发展水平、工业化及城市化引发环境污染的预防和治理、突发性公共卫生事件的防控、贫富差距、工作环境、交通便利程度、住房条件、公共基础设施建设程度、受教育权的公平获得等社会问题都直接或间接地影响着健康权的实现程度、影响着人们对健康的认知水平，经济发展引发的一系列社会问题只能由国家通过法律、政策等手段解决[5]。基于人类生存发展的必然要求，市场经济和社会化大生产环境下，为公民健康提供社会保障成为国家现代化治理的重要内容[6]。

一、健康权的历史源流

健康作为人们追求美好生活的最基本条件之一，是人类生存和发展的重要基石，爱默生曾经说过“健康是人生的第一财富”。自然法学派认为，健康权是固有的、先验的权利[7]，健康权是人之所以成为人、所应当享有的最基本的权利。由于人们对健康的理解受个人价值观念的影响，因经济条件、文化程度、社会地位等差异而有所不同，个人健康状况也随着机体功能、基因等生物自然因素的变化而处于能动状态。随着人们生活水平的不断提高，越来越多的人开始追求被医学或社会所普遍接受的健康生活方式，培养良好的道德修养，并不断发挥个人潜能等实现躯体健康和心理健康。

(一)由私权利观向社会权观的发展

欧洲近代思想家“天赋人权”观点认为，人生而平等的享有自由、生命、财产等权利不受侵犯。健康权作为基本人权的一种，并非经济社会发展到一定阶段的产物，而是人与生俱来所享有的权利。人类社会早期，受神灵主义疾病观的影响，人类对健康权的认识非常模糊，氏族部落为保护其成员不受伤害，相互协作，共同抵御外敌，血族复仇成为保护生命健康的重要手段。文明的进步使得劳动所创造的财富越来越为社会成员生产生活所必须，等价交换物的出现，劳动分工日益明确，市场交易活动频繁，人们开始通过赔偿金钱、实物的方式解决侵害健康的行为[8]。此时人类基于对自我生命的敬畏和尊重，对健康的追求如同对安全、生活物质资料的需求一样，是人类本性对自身的保护。

进入奴隶制社会，私有制产生、社会阶级的出现使得一些应然权利成为实然权利。公元前5世纪，古罗马颁布的《十二铜表法》中第四表、第十表就有对公共卫生安全保障的规定。受机械唯物论哲学思想的影响，当时主流医学观认为，任何疾病都能在组织、细胞、生物大分子层面上找到病因，医生对疾病的治疗停留在躯体层面功能的恢复。此时对健康权仅进行私权性质的保护，国家在发生纠纷时提供最后的救济手段。随着商品经济的发展，都市相继出现，海上贸易往来频繁。到了中世纪，工业化、环境污染等问题导致黑死病等传染病肆意流行，严重威胁公民的生命健康。为巩固政权、稳定社会秩序，控制疾病流行，统治者开始关注社会卫生设施建设，医疗卫生方面立法开始出现，譬如法国13世纪颁布的《医师开业法》、威尼斯14世纪颁布的检疫法、1601年英国颁布的《伊丽莎白济贫法》标志着国家开始承担保护公民健康、提供公共卫生服务的有限道义责任。

欧洲资产阶级革命时期，生产技术革命与社会关系变化的同时带来流行病、职业病、工作环境恶劣等公共卫生问题再次激化了社会矛盾，迫使国家着手治理工业“三废”，改善城市环境，防治传染病，促成了公共卫生学的发展[9]。1848年,英国国家卫生委员会成立,并将第一个公共卫生条例列入法令全书,正式确立国家在维护公民健康中的责任[4]。1883年，世界上第一部医疗保障法《企业工人疾病保险法》在德国颁布，标志着个人、社会、国家共同承担风险的新型医疗保障制度诞生[10]，健康权社会权属性开始形成。

(二)健康权的提出与发展

16世纪法学家海尔曼在他的著作中最早从人格权角度提出“健康权利”概念[11]。16世纪末，空想社会主义思想家托马斯·莫尔在《乌托邦》中对公民健康的生活状态进行了描述，反应了公民对健康的追求和渴望[12]。这一时期，国家虽通过立法保障公民健康，但医疗卫生资源的可获得性不强、基础设施建设不足、城市环境较差，医疗技术水平的限制导致健康权的实现仍主要依靠个人自我保护，私权属性占据主导地位。17世纪英国哲学家洛克对健康权进行了阐述：人们既然都是平等和独立的,任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由或财产[13]。人权概念形成后,受古典自由主义法哲学、功利主义经济学的影响，工业革命、卫生革命和公共卫生学的发展促使健康权成为社会权范畴的积极权利[14]。同其他经济社会权一样，健康权起源于拉丁美洲，健康权等社会权反应了拉美独立运动领导者们构建独立、正义社会制度的渴望。过度集体主义使得因社会集体责任的存在而忽视个体健康差异，过度自由主义导致健康成为个体自主行为而失去共济制度保障，过度集体主义与自由主义的平衡是权利保障公民健康发展的政治哲学基础。权利机制下公民健康利益的保护能够调和过度集体主义和自由主义的矛盾，在关注个体健康差异性的基础上，为国家介入公共卫生资源配置提供合法性、正当性的制度契机[15]。二战后，科技的发展、经济的繁荣推动了医药卫生立法进程，各国相继将健康权纳入国内宪法，确定健康权的基本权利地位，将制定医疗卫生领域立法作为实现国家现代化重大战略目标的手段。

国际社会上，1946年《世界卫生组织章程》序言中第一次对健康权进行了规定；1948年联合国《世界人权宣言》正式确立了健康权的基本人权地位[13]。1966年《经济、社会和文化权利国际公约》第12条对健康权的定义“人人有权享有能达到的最高体质和心理健康标准的权利”已被广大学者所普遍接受。此外，1948年通过的《美洲人的权利和义务宣言》、1961年《欧洲社会宪章》第11条、1979年《消除对妇女一切形式的歧视公约》中第12条、1981年通过的《非洲人权和人民权利宪章》、1989年《儿童权利公约》中第24条、2000年公布的《享有能达到的最高健康标准的第14号一般性意见》指出“享有健康权必须被理解为一项享有实现能够达到的最高健康标准所必须的各种设施、商品、服务和条件的权利”。这些对特殊群体健康权保护的国际性、区域性条约已从健康权概念、制度保障的规定发展到对医疗、环境、食品安全乃至对弱势群体健康权保护的重视，开始关注健康资源获得的公平性和非歧视性等问题，关注缔约国对健康权的初级保障。健康权的人权属性在国际社会上得到普遍认可，为推动其发展发挥了重要作用。

二、健康权的法律保障

健康问题早已从个人、家庭层面上升到了国家、社会、乃至全球性关注的问题，食品药品安全、医疗资源分配不均、环境恶化、贫富差距加大等社会问题对健康的影响不容忽视[1]，有些社会问题对健康的影响譬如环境污染已日益成为威胁健康的重要因素。国家、政府在健康权实现途径中发挥着越来越重要的作用，而国家存在的目的已从单纯的维护少数统治阶级利益逐步向保障与发展公众知识、能力、道德与身心健康上过度[4]，国家开始通过积极的制定法律法规、公共政策等手段，采取有效措施防止公共卫生事件的爆发，为公众提供平等的医疗保障服务，促进医疗资源的公平配置。

(一)健康权内涵的厘定

对健康权进行法律保护首先要明确其保护的客体——健康的具体内涵。目前对健康的定义有三种学说：生理健康说，该学说最早诞生，人类最初便从躯体层面对健康进行认识，该学说认为，健康指生理机能的正常运行和完善发挥[16]。身心健康说认为，健康是身体各项生理机能正常运转以及心理良好状态的保持。《经济、社会和文化权利国际公约》第12条就参照了身心健康说。身心健康与社会适应说认为，健康不仅限于躯体和心理两个层面，现代文明社会更重视个人的社会适应能力以及自我价值的实现程度，健康权是个人以其生理机能的完整性和持续保持稳定良好的心理状态为内容的权利[17]。目前,被学者们所普遍接受且最权威的“健康”定义是1989年世界卫生组织提出的：“健康不仅是没有疾病，而且包括躯体健康、心理健康、社会适应良好和道德健康。”对健康权进行法律保护时应当区分法律上的健康与医学上的健康，医学基于对人体机能完满发展的期望，对健康提出更高的标准，将心理以至道德因素都纳入健康的范围；而法学上的健康需迎合公民权利的逻辑体系，与人格利益相联系[18]。虽然法学上健康概念应借鉴医学对健康的理解，但若完全依照医学对健康的定义将导致其内涵过于宽泛，缺乏社会属性，实践中将导致权利的滥诉[16]425。目前我国民法典人格权编草案采用“身心健康说”，将健康权定义为“自然人维护自己身体完整和身心健康的权利”。

(二)健康权的功能

第一，防御权功能。健康权的防御权功能使得其实现主要依靠个人、家庭发挥主观能动作用选择健康的生活方式。国家在考虑社会整体利益的基础上，为公众确定健康权的行使范围，确保权利自由行使的同时为权利受到侵害启动事后救济，公民在该范围类行使权利国家不得随意干涉，应尊重个人的选择自由，不得强制公民将其所享有的资源让渡给其他个体享有。第二，受益权功能。现代社会国家职能的转变使得国家对于个人行使的权利不再消极地扮演着“守夜人”的角色，国家通过积极立法、制定各项公共政策，为公民基本权利的实现提供服务。社会契约论认为，公民将其所享有的一部分自然权利让渡给国家，由国家承担公共管理职责，以此来保障个人权利的实现，这种职能的转变使得国家成为履行社会权义务的重要主体[19]。健康权的社会属性决定了“健康”已成为一种社会规范，作为基本权利的健康权，受益权为其主要权利功能，国家应承担经济、物质、程序上的帮助和给付的义务[14]。国家有义务为其公民追求社会大众所认知的“健康”提供各种公共资源，相关医疗保障体制的建立、健全成为健康权实现的重要社会基础[20]。第三，客观价值秩序功能。国家除了承担针对防御权功能的“不侵犯义务”和针对受益权功能的“给付义务”外,还应当运用一切可能的、必要的手段来促成基本权利的实现[21]。人类社会发展到今天，个人利益与社会、国家利益联系日益紧密，服务型政府、福利型社会使得一国公民有权要求国家为其生活提供必要保障，为其国民谋利益。国家必须保障社会秩序才能专注于经济建设，而保障社会秩序的最核心问题即为社会资源的公平分配，这就包括国家尽可能为公民平等追求健康提供机会，保障公民平等的获得基本医疗卫生服务[22]。

(三)我国健康权法律保护现状

我国于1997年加入《经济、社会和文化权利国际公约》，且未对该国际公约第12条关于健康权的规定作出任何声明和保留条款，因此我国应当履行该国际公约规定的保护公民健康权的义务[23]。宪法层面上，我国《宪法》未提出健康权的概念，但诸多条款对此均有所涵摄：第33条第3款规定了“国家尊重和保障人权”；第21条为我国医疗卫生事业发展、保护人民健康提供宪法依据；第49条对老人、妇女、儿童特殊群体的健康进行保护；第45条规定了弱势群体从国家和社会获得物质帮助的权利；第42条从劳动者的角度，侧面保障公民健康权。除此之外，第25条、第26条、第36条分别从计划生育、保护环境等角度表明国家在保障公民健康权实现中的责任。

我国对健康权的公法保护多分散在行政法、社会保障法、卫生法等领域，如《残疾人权益保障法》《母婴保健法》《未成年人保护法》《老年人权益保障法》针对弱势群体健康权保护做出了规定；《传染病防治法》《职业病防治法》《突发事件应对法》等公共卫生领域专门性法律针对疾病的预防、控制、保健进行规定，保障公民健康；《食品安全法》《药品管理法》等对生活物品进行规范管理；《劳动法》《环境保护法》《医疗纠纷预防和处理条例》等诸多法律规范从侧面保障公民健康权。

现行民法规范对健康权的规定较为笼统，大多通过保障患者权利的方式实现，多分散在《民法总则》第110条第1款以及《侵权责任法》中也有专章规定医疗机构的侵权责任，立法价值体现了患者中心主义的医疗伦理范式。在《民法典》第1 005条中规定:“自然人的生命权、身体权、健康权受到侵害或者处于其他危难情形的，负有法定救助义务的机构和人员应当依法及时施救。”该条规定了有关机构和个人对公民健康权保护负有积极作为义务[16]428。

(四)我国健康权法律保障中出现的问题

目前我国在立法、司法层面对健康权的重视不够，理论研究不够深入，法律保障缺乏针对性，权利导向性不强。虽然诸多法律对健康权的保护做出巨大贡献，但由于缺乏一部统领健康保护的基础卫生法，使得目前法律法规对健康权的保护缺乏系统性的体系思维，杂乱无章，各部门法之间缺乏衔接性，且更多的倾向于制度化的政策性管理，对健康权的具体保护范围、救济程序略有轻视。健康权是权利束，法律体系需对健康权中的隐私权、知情权、健康服务受领权、健康保障救济权等诸多权利进行系统性规定。

司法层面上，由于宪法未明确指出健康权的基本权利地位，健康权常与人身权中的诸多权利如身体权混为一谈。实践中，健康权的保护大多通过医疗体制改革等政策的推行得以实现，虽在一定程度上取得了显著的成效，但由于政策本身的特点使其对健康权的保障缺乏稳定性和可预测性。公民因社会地位、收入差距等原因，健康权遭受医疗机构、个人侵害时赔偿范围难以弥补所遭受的损失，健康歧视等问题难以避免。由于健康权的客体——“健康”概念过于抽象，其外延随着经济社会发展不断扩大，公民健康保护的最低标准无法确定，个人健康的判断标准难以明确衡量，使得健康权缺乏明确的支配性利益[24]；诉讼过程中健康的侵害程度难以定量，常与身体权侵害判断标准界限不清，可操作性较差。

三、健康治理视阈下健康权的实现路径与法制创新

全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中我国已经初步形成了以宪法为核心，以卫生领域行政法和民法等为基础，以健康领域的战略、纲要、计划和措施等为行动指南，促进、保障人民健康权益的积极公共政策体系，从发展趋势来看，这个政策体系正在以权利为本位而不断重构或变革[25]。近年来，党和国家政府高度重视全民健康问题，“推进健康中国建设”的新目标在2015年10月中共十八届五中全会上提出；2016年《“健康中国2030”规划纲要》的公布和习近平总书记在全国卫生与健康大会上发表的重要讲话，标志着“健康优先”战略的正式提出；2017年“健康中国战略”明确写入党的十九大报告。党中央政府深刻意识到，全民健康不仅是经济社会赖以生存发展的基石，更能体现社会文明的进步程度，公民的健康水平反应一个国家国民的幸福感和公民社会自由程度，也是全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内涵[26]。

党和政府对全民健康问题的重视已上升到了全新的高度，是对人民群众所期盼和向往健康生活的现实回应[27]，“健康中国”战略将成为今后全民健康和医疗卫生事业发展的重要行动纲领。随着医疗体制改革进入深水领，体制性、结构性等深层次问题日益凸显，医疗卫生事业的进步与快速发展的经济社会不相适应，公民缺乏健康卫生医疗和法制教育，健康意识虽有所提高但无法与高速发展的经济文化生活相匹配，国家首先应在立法层面贯彻落实健康优先政策，为国民健康权的实现提供完善的法律保障。

(一)法治保障健康治理的实现

健康权作为一项基本人权，国家是主要义务主体，宪法中确立健康权的基本权利地位，是建立健康权各种制度保障的首要前提，其他法律对于健康权规范的制定以宪法为逻辑起点[6]。一国自由、民主与法治进程在一定程度上取决于该国宪法对基本权利、人权的保护程度，只有明确健康权的基本权利地位，应然权利才能逐渐发展为实然权利，才能真正成为可获得、具有可诉性的权利。

国家应完善相应社会救济法、社会保障法，切实保障公民平等获得基本物质生活条件，尤其是对特殊困难群体衣食住行提供生活保障，使公民平等获得健康生活所需的基本生活要素，如加大对食品药品、饮用水的监管力度，规范食品药品检验检疫程序及标准的确定。社会资源的公平分配要求国家通过各种手段协调社会各组织间相互配合，这一过程离不开行政手段的积极干预。

公共卫生领域通过立法保障相关医疗体制改革的落实，制定相关基本法统筹医疗卫生法律，确保全民医保的覆盖面及医疗资源的可及性，严格控制医疗服务费、器械检查费等相关费用的增长，以个人责任为基础，政府承担部分费用[28]，确保个人医疗费用得到充分落实，有效解决因病致贫等问题，制定与各项收入等级相适宜的医疗保险制度。公共卫生立法也应对科学技术的发展所带来的新型社会问题做出法律上的回应，新型医疗技术譬如：人工辅助生殖、人体实验、器官移植、新型药品的研发等，带给人类健康保障的同时，拓展了疾病诊断治疗的方式、途径和观念，也造成了不少负面影响，如人格尊严、人格同一性、生命价值等社会问题，极大的考验着医疗工作者的伦理道德品质和自我科学修养[29]。

司法方面对健康权保护应从两方面出发，首先对自然人已有健康状态的保持，在损害健康的行为即将发生或已经发生，他人不得非法干涉或强制其采取必要的手段排除危险[10]。其次是健康维护权，当公民身心出现不良状况时，有权及时选择医疗救助，使自然人整体机能和精神状态达到完满或恢复原有状态；当健康受到第三人不法侵害时，有权寻求司法救济。

(二)发挥政府在健康治理中的主导作用

现代社会健康权的实现仅靠个人、家庭、社区的力量早已无法满足现实需要，公民必须从社会环境中获取满足其物质、精神生活的各种资料。一在公共卫生方面，国家必须通过各种手段推行健康优先政策，将社会资源分配给公民，完善各项基础设施建设。公共卫生事件的爆发必须通过政府采取紧急有效的措施控制疫情，治理工业化、城市化带来的环境污染等社会问题需要政府通过政策支持、科研经费的投入进行有效的治理，充分发挥政府在健康治理中的主导作用。二在医疗服务方面，加大医疗卫生事业发展的投入，为医疗工作者再教育提供必要的资金及制度支持，调动医疗卫生领域工作者的科研兴趣，采取政策措施鼓励医学毕业生进入基层卫生体系工作。三在医疗保障方面，加快深入推进医保体制改革，强化基本医保、大病医疗、医疗救助等多种医疗费用支付渠道，统筹医疗救助力量，减轻公民医疗负担，建立健全门诊供给保障机制，加快推进商业健康保险的发展。四在药品供应方面，完善药品价格制定标准，建立药品价格披露、监管机制。完善药品审批机制，使得价格低廉的高效国外仿制药能够在法律监管下进入国内市场，加大扶持价格低廉但利润底的特效药的生产销售，合理配置区域公立医院药品资源[30]。

(三)充分发挥社会治理、跨部门协同治理的积极作用

随着人们对于健康理解的不断深入，无论是躯体层面的健康还是心理、社会适应层面的健康都离不开社会系统的支持。躯体层面的健康同样需要社会提供相应医疗卫生服务，发挥市场机制在配置与健康相关产品和服务资源中的作用。心理、社会层面的健康则是社会整体诸多因素综合作用的结果，在社区内宣传健康文明生活方式，培养居民健康生活意识，普及健康生活技能，强化健康中国建设的社会基础。

政府应在相关部门间形成联合决策和共同执行的制度框架，让整个有关健康权的公共政策体系真正以公民健康利益为价值取向[25]。由于我国古代儒家思想对公众疾病观的影响，仍有大部分公民缺乏健康生活理念，因此，在个人健康保障方面，一要加强卫生部门与教育部门的协作，加大对疾病防治、卫生保健等知识的宣传教育，发挥社区健康教育的能动性，鼓励基层医生进行健康宣传教育，提高全体公民的健康意识，为全体公民营造良好的健康生活氛围。二要加强卫生部门与环保部门的协作，由于环境污染对人体身心健康造成的侵害本身具有潜在性、长期性、累积性等特征，侵害结果可能短期内无法通过医学诊断查明甚至侵害者无法感知，加强环境治理是保障公民健康权的重要举措。三要加强卫生部门与体育部门的协作，通过提高公民参与健康体育文化活动的积极性来帮助公民矫正不利于健康的生活方式和生活理念，促进公民机体对疾病的预防，更能使心理、社会层面的健康得到良好发展，促进健康权的完善和实现。四是要加强卫生部门与劳动部门协作，保障公民劳动环境、卫生安全，当今社会生活节奏加快、就业压力巨大，对劳动者的保护不仅要从职业病防治角度，更应当意识到劳动环境、工作内容对于其心理、社会层面健康的影响，劳动者的工作状况对公民社会适应能力及自我价值实现层面的健康具有核心作用。

四、结 语

新型冠状病毒肺炎疫情的爆发充分说明国家在保护公民健康权、合理分配公共卫生资源中的重要作用，也让人们正视公民健康权保障问题的重要性和急迫性。目前我国在立法、司法层面对健康权的重视不够，并没有为医疗科学、疾病防控等技术发展起到应有的促进作用，其保障公民生命健康和经济效益发展不尽人意，实现“健康中国”战略任重而道远。政府应大力发展医疗卫生事业，制定、完善各种法律、政策保障医疗资源的可及性及公平性，加强卫生部门与教育、环保、体育、劳动部门的协作，在相关部门间形成联合决策和共同执行的制度框架，并鼓励其他行为主体参与健康治理，充分调动全社会成员参与健康治理的积极性，保障公民健康权的实现。