把层级带回技术治理——基于“精密智控”实践的数字治理与行政层级差异研究

陈那波 张 程 李昊霖

(1.中山大学 政治与公共事务管理学院， 广州 510275；2.山东大学 政治学与公共管理学院， 山东 青岛 266200)

伴随现代化国家的发展进程，技术应用与国家治理的互嵌互构不断深入交融，成为社会科学领域的重要议题。党的十九届四中全会提出“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”，并在完善社会治理体系方面增加了“科技支撑”的目标要求。科技支撑是技术治理的重要表现，推进技术治理以提高行政效能已是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。致力于实现政府横纵贯通、业务高效协同的技术治理步入快速发展阶段，我国已逐渐形成“一云两端，三群四联”(1)《2020中国数字政府建设白皮书》，https://www.ccidgroup.com/info/1096/21420.htm，访问时间：2021年6月2日。“一云两端，三群四联”是指政务云、两个终端(PC端、移动端)、三大群体(民众、企业、政府)、四级联动(省、市、县、乡)。的数字政府建设模式。2020年新冠肺炎疫情暴发，平衡兼顾经济社会发展和疫情严防严控成为困扰世界各国政府的难题。同时，疫情作为重大突发事件对政府的技术治理能力也构成了严峻的考验。公共卫生突发事件为我们思考与探究技术与科层的关系提供了一个良好的契机。基于此，本文关注几个相互关联的问题：面对大型突发事件，一直以来强调的数字政府建设是如何利用技术治理实现精准战“疫”的？进而言之，特定情境下多类型的技术与多层级的科层是如何互动的，两者的关联与互动机制是什么样的？

一、文献述评与新的研究关注

在数字政府的推进过程中，信息技术已成为数字治理体系的重要组成部分。技术治理在理论研究和经验实务中被不断讨论，积累了丰富的研究成果。关于技术(以互联网、云计算、大数据、物联网、人工智能等为代表的新兴信息手段与技术工具)与科层的关系，已有研究多从结构、价值等维度展开论争，大致形成了相对清晰的两种判断：技术赋能与科层制约。

(一)技术赋能论：信息技术赋能科层治理

“技术赋能论”关注的是技术对科层组织运行的正向推动作用，主要呈现在组织结构、治理效能和理念价值等方面。首先是技术属性对组织结构的影响。由于信息技术的标准化与电子化特征，当其被引入政府组织后，科层间的信息沟通方式变得灵活开放，跨部门、跨层级的信息共享、协同办公、服务整合成为可能，传统科层制的碎片化治理逐渐向整体性治理转变(2)竺乾威:《从新公共管理到整体性治理》，《中国行政管理》2008年第10期。。而广泛应用的互联网技术讲求信息传递去中心化的技术本质，有助于保障公众与政府的在线互动，增加公民参与度，提升决策质量，基于此，治理与技术的良性互动在新型组织结构中得以实现(3)Milakovich, Michael E.,Digital Governance: New Technologies for Improving Public Service and Participation,London: Routledge, 2012, p.15.。其次，在治理效能的层面，已有研究从更为具体的应用领域与治理场景入手，侧重于探究数字治理过程中技术所发挥的实际效用。具体来讲，治理效能分为两个方面：其一是工具性效能，以大数据为代表的技术创新，赋能于政府对海量数据的汲取和研判过程，提高政府对市场、社会的监管能力(4)William Roberts Clark & Matt Golder, “Big Data, Causal Inference, and Formal Theory: Contradictory Trends in Political Science?”Political Science and Politics,48(1), 2015, pp.65-70.。比较典型的是在应用于危机事件管理时，其能对民情政况、病情灾况进行实时捕获评估(5)孟天广、赵娟：《大数据驱动的智能化社会治理：理论建构与治理体系》，《电子政务》2018年第8期。，通过大数据解析、关联关系挖掘和可视化展示来监测评估社会矛盾与风险(6)郭凤林、顾昕：《国家监测能力的建构与提升——公共卫生危机背景下的反思》，《公共行政评论》2020年第3期。。其二指的是权威性效能,权威性效能建立于工具性效能之上，因技术创新而获取的信息为政府治理提供了知识基础，而信息数据所构成的治理权限与能力为科层组织提供了独特的权威基础(7)刘强强：《从治国有“数”到治国有“术”：城市治理中的技术逻辑构建》，《电子政务》2020年第12期。，赋予了政府对社会相应的规训权威。以电子行政审批为例，省级政府所施行的在线审批技术保障了审批的规范化，减少了地方政府的自由裁量权(8)谈婕、高翔：《数字限权:信息技术在纵向政府间治理中的作用机制研究——基于浙江省企业投资项目审批改革的研究》，《治理研究》2020年第6期。，一定程度上证明了技术治理实现了对地方权力的约束、强化了纵向治理权威。再者，信息技术对组织结构抑或治理效能的正向促进作用，本质上都宣扬了技术治理中以科学为基础的效率价值和“还数于民”的公众参与理念(9)沈费伟、诸靖文：《数据赋能:数字政府治理的运作机理与创新路径》，《政治学研究》2021年第1期。。互联网技术并不仅仅是政府的一个管控工具，还可以借助技术理性和多元参与导向实现“数目字管理”的迭代升级，建构制度化的治理规则，重塑新型的国家与社会的关系(10)郑永年：《技术赋权：中国的互联网、国家与社会》，上海：东方出版社，2014年，第50页。。

(二)科层制约论：科层组织制约技术效用

“科层制约论”指的是传统科层组织的结构特征、权力秩序与运行逻辑对技术的建设执行以及效用发挥形成约束(11)Bijker Wiebe E., Law John,Shaping Technology/Building Society: Studies in Sociotechnical Change,Cambridge, Massachusetts: The MIT Press, 1992, p.35.。一方面，信息技术受制于科层组织本身的结构。尽管信息技术天然带有扁平性特征，但在实际行政过程中，信息的传递只能在特定系统中进行，很难打破原有的科层壁垒，实践过程并不能实现信息技术的全面价值(12)简·芳汀：《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》，北京：中国人民大学出版社，2004年，第89页。。举例而言，当技术嵌入协同治理时，技术框架往往与现有体制架构呈现出高度相似性，组织往往采取一种任务协同而非数据协同的行动策略(13)颜海娜：《技术嵌入协同治理的执行边界——以S市“互联网+治水”为例》，《探索》2019年第4期。，这种行动策略的选择折射出技术应用受到组织结构的刚性约束，从而在某种程度上会发生对科学理性的相对偏离。另一方面，信息技术的发展与使用受到科层内部多重利益逻辑的影响。出于部门利益，各个部门都仅在自身业务领域内以“事本主义”逻辑发展电子政务,使得跨部门的信息整合和协作共享变得愈加困难(14)黄晓春、嵇欣：《技术治理的极限及其超越》，《社会科学》2016年第11期。。出于现实经济利益考虑，国家和地方政府会依据“成本—收益”以及“利益相关方”(Stake-holder)的关系来对确定对技术的选择、使用和发展(15)Ching Yuen Luk, “The Impact of Leadership and Stakeholders on the Success/Failure of E-government Service：Using the Case Study of E-stamping Service in Hong Kong，”Government Information Quarterly,26(4), 2009, pp. 594-604.，如为增加国家财政收入、减少税收流失，国家的行政系统花费大量资源建设“金税工程”，在“金财工程”上却少有投入，造成技术在国家治理中非平衡发展的局面(16)肖滨：《信息技术在国家治理中的双面性与非均衡性》，《学术研究》2009年第11期。；又如地方政府的资源禀赋限制会导致技术建设所需的基础设施支撑不足，难以覆盖后续技术的创新与升级成本，最终限制技术治理的绩效。出于政绩利益考虑，技术应用演变为权力政治过程，诸如上级意志、执行者策略等因素都约束着技术治理的系统性与卓越性(17)吴晓林：《技术赋能与科层规制——技术治理中的政治逻辑》，《广西师范大学学报(哲学社会科学版)》2020年第2期。，技术本身仅能保证程序的严谨性，而数据信息的测算指令与计算规则都由科层精英们决定(18)韩志明、李春生：《城市治理的清晰性及其技术逻辑——以智慧治理为中心的分析》，《探索》2019年第6期。，使得技术的使用未能发挥出根本性的革新作用，制造出技术治理的悖论——“国家通过技术之眼观察社会时，看到的可能是自己的影子”(19)彭亚平：《技术治理的悖论:一项民意调查的政治过程及其结果》，《社会》2018年第3期。。也就是说，科层对技术的执行与推广可能并不强调发挥全部的实际作用，更为看重其作为政绩工具的政治功能，以及其是否触及复杂的利益结构(20)谭海波、孟庆国、张楠：《信息技术应用中的政府运作机制研究——以J市政府网上行政服务系统建设为例》，《社会学研究》2015年第6期。。

(三)新的研究关注：技术类型与层级治理的适配性

上述研究文献揭示出技术与科层间的诸多关联性，并提供了“技术赋能论”与“科层制约论”两种竞争性的解释，但仍为我们留下了可待深入论证的研究空间。在关注技术治理这个议题时，已有研究涵盖了组织结构、制度安排等一系列变量，但常常容易对技术治理范畴中的“技术”作整体性讨论，忽略了在同一制度框架中不同治理技术存在着特质差异和效用差异。另外，已有研究在关注技术与科层间关系时，也倾向于将政府作为一个整体进行讨论，对政府层级鲜有细致的区分，对技术治理与不同层级的政府存在着差异化适配性这一问题考虑不足。技术类型特质与政府层级这两个变量是至关重要的，两者都是技术治理的情境要素，技术类型的差异暗含着不同的应用逻辑，技术的执行意义由应用情境界定(21)Barley, Stephen R., “Technology as an Occasion for Structuring: Evidence from Observations of CT Scanners and the Social Order of Radiology Departments，”Administrative Science Quarterly，31(1), 1986, pp.78-108.，不同层级政府因目标定位、激励结构和约束条件的不同在技术治理的不同维度也会有所选择和侧重(22)艾云、向静林：《分布式网络、复杂性与金融风险治理——一个多层级政府行为的分析框架》，《社会学评论》2021年第9期。。

因此，为进一步探究技术和科层间的互动机制，本研究主张关注技术类型特征，并对所涉及的政府主体作层级上的区分。也就是细分不同类型的技术治理工具，考虑政府多层级的视角，在“技术赋能”与“科层约束”两类论争的基础上，讨论多样性的技术和多层级的政府之间所存在的张力。

二、研究方法与案例简介

新冠肺炎疫情暴发以来，浙江省率先采用“一图一码一指数”作为“精密智控”机制的重要技术抓手，以实现疫情防控与复工复产的双重目标，后“精密智控”机制迅速在全国范围得到借鉴与推广。当面临疫情防控与复工复产的双重压力时，大数据成为“精密智控”的风向标，技术治理成为政府不可或缺的治理手段。本文选取浙江省A市为分析对象，关注其在疫情防控背景下的“精密智控”治理实践。基于这样的特定情境和连贯的时间阶段，不同技术手段在不同层级的政府中得到采纳与应用，这为我们观察技术与科层之间的关系提供了相对周全的观察视角。浙江省作为推进数字治理的先行省份，省、市县、街道(乡镇)各级政府都不同程度地参与到数字战“疫”之中，这意味着本文所选取的案例对象具有一定的典型性，且本文的分析是基于相对稳定一致的观察情境而展开的。具体而言，本文以浙江省A市疫情防控领导小组中的相关部门人员为调研访谈的主要对象(见表1)，观察“精密智控”中的疫情“五色图”、三色健康码、精密智控指数等多种技术手段的应用过程，尤其关注技术治理的层级差异研究。

表1 案例访谈记录信息

(一)“一图”：以县域为对象，整体防控

“一图”即疫情“五色图”，该图是浙江省根据总病例数、聚集性指标、连续几天没有确诊病例数、家庭性聚集四个指标对全省90个县(市区)的疫情风险进行总体评估的反映。县域疫情“五色图”由省级疫情领导小组办公室发布，基于系统后台大数据而动态变化，确诊病例越多，颜色越深，后随着疫情防控形势的逐步好转，“五色图”的发布频率由每天调整为每周。“一图”的作用可分为内外两个维度，对外面向公众提供疫情信息，公众可通过红、橙、黄、蓝、绿五色来获取全省县域疫情风险情况；对内省级政府通过县域疫情“五色图”，对省内各地疫情风险进行实时监测，并根据五色图制定相应的防控政策及复工的政策。

(二)“一码”：以个人为单位，“点穴”智控

“一码”即健康码，一码的信息来源包括个人填报和后台信息两部分。疫情防控前期主要基于个人信息填报申领健康码，初期的健康码经历了从“余杭绿码”到“杭州健康码”两个版本的迭代，完成了从区级到市级的验证升级。“杭州健康码”上线一周后，由浙江省大数据管理局牵头,健康码迅速推广至全省乃至全国。浙江省政府联合各大通讯运营商和大型互联网企业，结合个人的消费、出行、住宿等信息，对个人自主填报的信息进行校验和核查，精准动态地管理人员信息。健康码以个人为单位，面向社会公众，通过“绿码”“黄码”和“红码”将人员进行分类管理。一方面，作为个人“健康凭证”，健康码主要用于基层重点人员管控和交通卡口管理，为企业复工和群众生活提供便利；另一方面，在科层内部省级大数据局通过汇集人群健康码数据，实现对全省人群健康状况的实时监测，利用健康码获取到的监测信息也成为“图”和“指数”运行的重要信息来源。在上级政府提出复工复产与疫情防控并行后的一周内，A市在健康码的基础上，开发出“健康码+白名单”机制和企业复工管理系统服务于企业复工复产。

(三)“一指数”：以指标为抓手，“疫”战“数”控

“一指数”即“精密智控”指数，其随着疫情防控和复工复产局势的变化而不断更新。“精密智控指数”1.0版由管控指数和畅通指数构成，是衡量各地防输入、防集聚的重要指标，也是着力通畅物流、人流、商流的风向标。到2020年7月21日，为提升管控效能，“精密智控指数”升级至5.0版(见图1)，从“防人为主”转向“人物并防”。

图1 “精密智控”指数与MEI指数的发展历程

2020年3月初复工复产后，浙江省为“抢时间、补增量”，自4月启动实施“争先创优”行动，借鉴“精密智控”指数的思路，创新推行企业复工电力指数，并按照“季目标、月评比、专班干、重激励、争高分”的要求，建立了“一图一表一指数”赛马机制(23)《浙江建立“一图一表一指数”赛马机制》，https://ishare.ifeng.com/c/s/7wyyqx7HgTa，访问时间：2020年6月2日。。其中，“一指数”是指经济运行月度综合评价指数(MEI指数)。“一图”是按月绘制经济运行综合评价五色图，分别赋“绿蓝黄橙红”五色，分为“优+、优、良、中、差”。“一表”是月评比表，有关部门公布每月各市、县(市、区)的工业、投资、出口、消费、社零等报表。可见，疫情防控领域的“一图一码一指数”的“精密智控”治理机制与经济发展领域的“一图一表一指数”的“争先创优”赛马机制齐头并进，通过一系列的量化指标，使疫情防控与复工复产情况以数字化的形式得以呈现。

三、案例分析与研究发现

(一)信息的分级治理

信息治理是突发公共危机治理的核心机制(24)贾哲敏、孟天广：《信息为轴：新冠病毒疫情期间的媒介使用、信息需求及媒介信任度》，《电子政务》2020年第5期。，及时掌握真实的决策信息是有效治理的保证。因此，由图、码、指数构成的“精密智控”机制背后是包括信息的收集、流转、研判应用在内的一系列技术治理行为，这也成为此次疫情防控与复工复产背景下技术与科层的互动核心。从纵向层级来看，浙江作为推行省管县体制的省域地区，省对县区的控制是相对直接的。基于此，我们以省、市县、街道(乡镇)构成三级科层主体，借鉴“控制权”理论(25)周雪光、练宏：《中国政府的治理模式:一个“控制权”理论》，《社会学研究》2012年第5期。，构建出“多层级的信息治理框架”(见图2)，以此来反映多层级政府中的信息治理。传统工作机制和技术治理机制在不同政府层级间得到了不同程度的应用，两者共同构成了整个信息治理的闭环。

图2 多层级的信息治理框架

首先，浙江省级政府作为委托方建立起庞大的数据信息系统，直接掌握多源流的基础性大数据信息，这不同于以往上级政府因缺失基础性数据而处于初始被动的信息劣势。

浙江省跟阿里巴巴集团展开了相对全面的合作，那么阿里会给他们提供很多这种数据，因为支付宝或者说是钉钉，这种后台都有大量的数据，主要还有三大运营商，都有后台大量数据，这就像我们的“天线”，像有风险地区的人来我们市，数据直接从省里下来，自上而下会要求我们核查。(20200716，A市大数据局L局长)

同时，浙江省首创疫情“五色图”以直接反映全省县域疫情风险分布情况，为复工复产提供了宏观可视性指导，并创新推行企业复工电力指数，减轻了基层和企业报送相关数据的负担。疫情防控领域的“一图一码一指数”的“精密智控”治理机制逐渐扩散到疫情常态化后的经济发展领域，形成了“一图一表一指数”的“争先创优”经济赛马机制，即省级政府执掌整体激励分配权，在市县之间形成明显的横向竞争，借此激发县域经济社会活力。在此基础上，无论是疫情“五色图”、经济运行“五色图”，还是“精密智控”指数和MEI指数，其颜色管理和指数得分的背后蕴含着省级政府对下的经济激励与政治动员。明显的颜色差别和高低不一的指数得分的常态化发布，并配以严格的考核细则，在各个县域之间催生出强力竞争，不断动员县域集中资源加强疫情防控，激励县域提高疫情防控的积极性。

五色图有个作用，调动每个地方的积极性，假设我这个地方是红色的，我肯定想把它变成绿色的、变成黄色的，是吧？这就是调动你的积极性，让你去加强疫情防控、抓好经济，能够让他抓紧变成绿色，这个是五色图的作用。指数就叫作智控指数，指数由几十个指标组成，包括地方交通的恢复率，境内人员的核查的情况，境外人员核查的情况，老百姓办事的情况，每个道口查健康码的情况，智控指数的意义是什么呢？也是一样调动每个县市区的积极性，让每个县市区去争取智控指数能够高一点，把工作做得更细更好，做出更好的复工复产成绩。(20200716，A市大数据局L局长)

其次，市县级政府作为中间管理方，受省级政府委托，自然承托起县域治理的责任，发挥了重要的信息中转节点的作用。作为县级市的A市，成立了以领导班子为主体的“复工复产工作专班”，建立了以派驻和下沉干部为抓手的“三驻三服务”工作机制。“复工复产工作专班”由市领导挂帅，下设多个工作组，分别向领导小组报送各行各业的问题。领导小组利用领导权威协调各部门工作，通过高位引领以实现复工复产的全面展开。“三驻三服务”机制是指干部驻村、驻企、驻社，干部定期报送民情日记、企情日记，发挥在基层村社、企业与政府之间的信息枢纽作用，以结构嵌入、关系嵌入两大形式实现嵌入性治理，确保政府在复工复产过程中对治理对象底数清、情况明。可以说，依托“三驻三服务”工作机制实现了县级政府对企业、村社的垂直嵌入，实现了实际问题和经验的直线传达，提高了信息的流转效率。同时，县级政府对乡镇街道的指数指标进行再分解，将干部考核与信息治理实行挂钩，将其纳入2020年度工作目标责任制考核，对典型问题进行曝光通报，对渎职失职行为依法依纪严肃处理。也就是说，市县级政府作为中间管理方，通过掌握主要的人事激励权和纵向压实属地责任，实现了对基层政府的有效控制。

另外，乡镇、街道以及村社作为最下层的代理方，发挥的是在地信息的收集作用，且信息收集任务具有刚性特征，具体到每个个体的健康状况以及在地人员的实时流动分布。基层所搜集的大量信息是省(市)级政府大数据信息系统所无法覆盖的，这类信息的摸排工作弥补了技术治理效度的不足之处。以健康码为例，健康码的开发虽在省级，但实际的使用层级在基层政府，使用方式更多是自主申报、人工摸排。全面摸排采取的是传统的动员式治理方式，全市将社区分为“全封闭、半封闭、开放式”三类绘制“管理地图”，市级部门干部下沉社区，广泛发动物业公司、业委会、社区居民、志愿者等力量共同参与防控工作，建立责任清单，随后将所有数据报至市重点人员管控组予以分析研判，最终再由省级进行核查。

如若发现重点人群，省大数据局会实时将相关数据发送给市级大数据进行筛选，市级大数据筛选之后将数据发送给县级大数据局开展人员摸排工作，从而实现对人群健康状况的实时把控。(20200716，A市大数据局L局长)

(二)技术治理下“信息控制权”的层级分布

上述部分展现了A市以“精密智控”的图、码、指数等技术为抓手，各层级政府围绕“信息”进行分级治理、分级运作的图景。我们可以看到，针对不同类型的信息，不同层级的科层主体采取了不同的策略进行采集与回应。在这一系统中，传统工作机制和信息技术治理在各个层级呈现出了不同程度的效力，由于大数据等新技术手段的加入，传统科层机制在治理过程中所掌握的信息要素以及所依据的主要治理手段发生了变化，同时三级科层各自所掌握的信息控制权也因为技术逻辑与科层逻辑的相互作用而产生了变化。本文在“控制权”理论的基础上，尝试勾勒出省、市县和街道(乡镇)政府的三级信息控制权的分布情况(见下页表2)。

委托方依托既有的大数据平台，在复工复产中融合使用“五色图”“精密智控”指数。通过整体目标设定，采用技术属性较强的图、指数工具，赋能职位晋升、资源奖励等传统手段，以与数字技术相结合的形式展开政治动员，直接在省、市、县(区)间形成激励分配，提高了委托方的信息监督和控制能力。就中间管理方而言，因其本身相对欠缺大数据治理能力，故出于控制属地信息的考虑，运用的是传统的干部下沉派驻机制，以嵌入基层治理的方式相对直接掌握实际的信息与问题，条块并举地来解决企业复工复产面临的具体难题，促成政策落地，本质上是将干部考核与下沉驻派绩效相挂钩，以实现对基层政府行为的实绩量化考核。代理方作为事务的最终承接者，本身能调动的技术能力有限，因此以全员摸排的方式实现在地信息的采集。即便健康码等技术手段降低了摸查成本，但其传统的动员式治理的本质并未改变。

表2 多层级主体的信息治理机制

(三)基层政府的应对之策：文件生产精细化对冲技术治理简约化

值得注意的是，在这场信息治理的过程中，技术手段的应用程度呈现出层级递减的趋势，省级政府作为信息平台的牵头与建设主体有力增强了委托方信息监督和控制能力，市县政府尚能够借助传统权威与信息技术的结合将任务压力下传，但街道(乡镇)政府，也就是基层代理方对信息技术的应用是有限的，其依靠传统机制完成治理任务的方式并未发生本质改变。这一现象提醒我们，脱离了政府层级去讨论技术赋能与科层制约是缺乏现实意义的。

在坚持疫情防控和经济社会发展两手抓的特殊背景下，技术简约化和治理精细化之间的张力也在各层级的实际信息治理过程中得到了放大。具体来讲，重大突发卫生事件成为上级政府依托信息技术加强信息监测能力与扩大信息控制权的契机，而基层政府的信息技术能力并未得到相应的赋能，委托方与代理方作为科层的两极，两者间的信息治理能力悬差越来越大。因信息技术广泛应用所产生的效率要求，也转化为基层政府应对上级任务压力的助推器。在这场不可退出的技术势能失衡的层级博弈中，基层政府也催生出一系列的应对策略。在上级政府极力宣称利用技术治理打通科层信息壁垒，以达到治理简约化效果的同时，基层工作人员反而越来越倾向于通过生产大量的报表、台账等文件，以追求复工复产工作推进的可视性，出现了文件生产精细化与技术治理简约化并存的冲突景象。其背后的逻辑是，下级政府凭借纷繁多样的文件生产来传递治理精细化的信号，制作精细的日报表、月报表、台账、管理地图等图表，一定程度上能够将上级政府的注意力引导至看似愈发精细的特定治理结果，从而达到弱化治理风险的效果。在A市案例中，上级政府原本以技术性的“一图一码一指数”来激励引导下级政府，但下级政府在关注图码颜色，追求较高指数的同时，也大量生产了各类各样的文件图表，实际的一些运作细节逐渐为精细的文牍所消弭。

有关指数，主要体现的是注意力的问题。每天都有各种的表格要填，表格是一天一变化，我们每天都安排了专人来进行填表，填表是很重要的。省里虽然有综合数据，我们还是坚持汇报信息，每日一报，填报越细致，工作做得越到位。在基层没有说什么很高大的信息收集方法，至少目前都是不可行的事情，通过大数据或者通过其他信息收集其实都没太大用。在技术助力下，省处理数据的能力提升了一万倍，但是基层收集信息的能力可能只提升了十多倍，两者是不匹配的，基层能力扩张是赶不及上面能力扩张的，基层永远是基层，农村永远是农村。上层的话，的确是靠分析靠大数据，到基层的时候还靠大数据是不太现实的。(20200726，A市基层干部M主任)

从本案例来看，技术治理的运行并非完全独立于科层组织，在“省—市县—街道(乡镇)”三级治理过程中，科层逻辑始终贯穿其中。这同时也验证了“技术赋能”确实与“科层制约”并存，但技术治理在不同政府层级之间的应用情况是极具差异的。伴随信息治理的分层运作，治理的技术特征自上而下呈现逐级减弱的趋势。对于基层政府而言，以传统工作机制为主的治理方式填补了基层技术能力不及的治理缝隙，同时还派生出用繁复精细的文件生产来应对自上而下的技术治理要求的策略性行为。

四、结论与讨论：把层级带回技术治理

本文跳出“技术赋能”与“科层制约”的二元竞争格局，致力于展现不同技术应用于不同政府层级产生的差异化的经验效用，揭示出技术治理下科层间的权力分配图景。本文归纳出一个技术治理的分析框架，将图、码、指数三类技术工具的差异与实际治理情境直接关联，在此基础上进一步评价技术的作用效度。疫情“五色图”的应用层级是县区级政府，其背后指标的选取依据为疫情的流行阶段和传播特点，信息来源为专业的卫健部门。疫情“五色图”的效用范围为省市对各县区疫情防控的可视动态评价，自县级政府以下甚少设置和使用街道(乡镇)五色图。疫情“五色图”隐含省市政府对县区政府抗疫工作的激励，其生命周期更多是体现在疫情防控阶段和复工复产的前期指导阶段。2020年3月2日，“五色图”浙江全省“变绿”，疫情“五色图”的作用大大减弱，逐步走完其生命周期。而后疫情“五色图”的可视化激励原理在经济领域得到延伸，产生了经济运行“五色图”。“健康码”的应用层级为乡镇街道乃至村社，赋码规则明确，属于底层的基础性数据，信息来源为群众申报信息与后台数据的校验比对结果，效用为基层政府在摸排过程中对人员流动、健康状况的快速读取和监控，具有刚性任务的信息特征，其生命周期相对较长。因零和性质，其一直处于被高度重视的地位，随着疫情防控形势渐趋稳定，对码的关注也渐趋常态化。“精密智控指数”的应用层级贯穿三个层级，效用范围在于层级之间的层层激励，其指标构成随疫情防控形势而稳步改进，其中部分指标更是和五色图、健康码相互重叠。因此，图码对指数的影响是联动的，指标的多元性也使其信息来源多口多源。指数的生命周期在于复工复产的稳步推进阶段，且被重视程度呈现渐强的趋势，甚至成为复工复产的指挥棒。本文通过对技术治理中技术工具和作用效度的进一步细分，展示出在复工复产过程中技术治理和多重工作机制并行的政府行为，揭示出技术效用与客观治理问题之间的张力，尤其是面向突发公共卫生事件背景下的多个治理领域，因问题的不确定性和治理规模的扩大，政府层级越低，技术治理适用性的局限可能越发凸显，往往只是在传统文书工作机制之上增加了局部的技术利用。