中国社会政策体系的结构转型与实现路径

林闽钢

(南京大学 政府管理学院， 南京 210023)

一、以共同富裕为标志的社会政策时代来临

社会政策是工业化和城市化的产物，是现代国家为解决社会问题、提升国民福祉、促进社会融合而采取的原则、方针和行动。在这个意义上，能够增进国民福祉的政策都属于社会政策的范畴(1)James Midgley and Michelle Livermore,The Handbook of Social Policy,London: Sage Publication, 2009.，主要包括社会保障政策、医疗卫生政策、教育政策、公共住房政策、劳动就业政策、社会服务政策等(2)迈克尔·希尔：《理解社会政策》，北京：商务印书馆，2003年，第12页。。社会政策体系则是由满足国民基本生活和发展需要的，相互联系、相互作用的若干个结构结合而成的，具有特定功能的有机整体。随着一个国家经济社会发展的目标及阶段的变化，社会政策体系的结构内容将会被重构，并带来体系结构及功能的转型。

党的十九大提出，到21世纪中叶全体人民共同富裕基本实现(3)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第29页。的新目标，党的十九届五中全会提出到2035年“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”(4)《中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议文件汇编》，北京：人民出版社，2020年，第7页。，开启走向共同富裕的新阶段。共同富裕具有鲜明的时代特征和中国特色，探索如何实现共同富裕将成为时代性的课题。社会政策与国民福祉直接相关，是推进共同富裕的主要政策手段，如何构建与共同富裕相一致的新型社会政策体系，并发挥出社会政策的功能和作用是本文研究的主要问题。

20世纪90年代以来，在改善民生和促进公平正义的发展理念指导下，我国公共政策的重心实现了从经济政策到社会政策的历史性跨越(5)王绍光：《大转型：1980年代以来中国的双向运动》，《中国社会科学》2008年第1期。。一方面，随着经济较快增长，政府的公共财政具备了解决较多民生问题的能力；另一方面，在社会主义市场经济体制建设中出现了一些比较突出的社会问题，政府以紧急应对的思路集中出台了一系列社会政策(6)张秀兰、徐月宾、方黎明：《改革开放30年：在应急中建立的中国社会保障制度》，《北京师范大学学报(社会科学版)》2009年第2期。。

王思斌提出，以改善困难群体的生活状况和普遍增进社会成员的社会福祉为目的的社会政策在我国已普遍形成，我国将迎来社会政策时代(7)王思斌：《社会政策时代与政府社会政策能力建设》，《中国社会科学》2004年第6期。。但我国现有的社会政策不够完善，与社会政策时代的标准还有差距，为此学界对社会政策时代是否到来这个议题展开了探讨(8)郁建兴、何子英：《走向社会政策时代：从发展主义到发展型社会政策体系建设》，《社会科学》2010年第7期；景天魁：《论中国社会政策成长的阶段》，《江淮论坛》2010年第4期；方巍：《中国社会福利的新发展主义走向》，《社会科学》2011年第1期；李棉管：《再论“社会政策时代”》，《社会科学》2013年第9期。。从社会政策的“自性”来看，进入新时代社会政策虽向科学化、精细化、制度化的方向发展，但也仅由“低自性”向“中自性”发展(9)王思斌：《我国社会政策的“自性”特征与发展》，《社会学研究》2019年第4期。。通过进一步分析社会政策弱势状态的主要原因，发现关键在于社会政策还没有成为政府的主要政策工具，社会政策体系有待完善，没能发挥出应有的作用(10)郁建兴、何子英：《走向社会政策时代：从发展主义到发展型社会政策体系建设》，《社会科学》2010年第7期。，社会政策如何从“中自性”向“高自性”发展的问题备受关注。

本文认为，随着我国进入共同富裕新阶段，共同富裕目标将成为促进社会政策向高自性发展的新动能，以共同富裕为标志的社会政策时代有以下三个标志：第一，社会政策将进入国家推进共同富裕政策体系的中心，作为解决社会差异性平等、促进社会融合的主要手段，成为国家治理的重器。第二，社会政策对象范围将由特定的弱势群体持续扩展到全体国民，广泛影响中等收入群体。社会政策目标定位将从满足基本生活到促进发展，社会政策的影响力将持续扩大。第三，社会政策体系转型，新型社会政策体系多层结构相互补充、相互促进，形成推进共同富裕的政策合力；社会政策多主体协同发展，生产主义与保护主义保持平衡，社会发展更具有包容性。

二、社会政策体系：从“托底保险型”转向“共享服务型”

(一)社会政策体系三层结构的提出

从1601年英国《济贫法》开始，到1883年、1884年、1889年德国《疾病保险法》《意外事故保险法》《老年和残障保险法》三项社会保险法的颁布，再到1948年英国首相艾德利(C. R. Attlee)宣布每个公民都享受社会保障，社会政策的对象从最初的贫困者扩展到所有公民，让他们享有基本生活保障(11)安东尼·哈尔、詹姆斯·梅志里：《发展型社会政策》，北京：社会科学文献出版社，2006年，第5页。。构建一个相对完备的社会政策体系，是市场经济和工业化发展的功能要求和必然结果。从西方发达国家社会政策体系演变过程来看，它们已发展成为以兜底性、基础性、普惠性三层结构来满足国民的基本生活和发展需要的体系(见下页表1)(12)参见吉尔伯特、特雷尔：《社会福利政策引论》，上海：华东理工大学出版社，2013年，第51-52页。。

本文采取层次结构分析法，运用兜底性政策、基础性政策、普惠性政策三层结构分析框架，考察我国自建立社会主义市场经济体制以来，社会政策体系结构的演进过程，判断进入共同富裕新阶段后社会政策体系的结构转型。

表1 社会政策体系的三层结构

(二)社会政策体系演变过程

1.1986—2011年：“托底保险型”社会政策体系。从1986年开始，特别是21世纪90年代以来，为适应计划经济体制转变为市场经济体制，同时为了应对1997年亚洲金融危机和2008年世界经济危机，国家先后围绕社会救助、社会保险等领域出台了24项改革政策(13)参见郑功成：《中国社会保障发展30年》，北京：人民出版社，2008年；胡晓义：《走向和谐：中国社会保障发展60年》，北京：中国劳动社会保障出版社，2009年；金维刚、李珍：《中国社会保障70年》，北京：经济科学出版社，2019年。根据三本书附录大事记内容整理，每项政策都选取了初创的文件，但也有例外，如选取2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》是因为它第一次规定实施义务教育不收学费、杂费。此外，2011年11月《关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》开始在集中连片特殊困难地区实施，故归类社会救助。(见下页表2)，其中有关社会救助的政策有10项，有关社会保险的政策有10项，合计达20项之多，这个时期社会政策体系构建具有明显的应急特征(14)张秀兰、徐月宾、方黎明：《改革开放30年：在应急中建立的中国社会保障制度》，《北京师范大学学报(社会科学版)》2009年第2期。。到2011年，以社会救助、社会保险为主的“托底保险型”社会政策二层级结构基本形成，发挥了社会安全网和市场经济压舱石的作用。

2.2012—2020年：兜底上移的过渡型社会政策体系。从2012年开始，经济困难的高龄老年人、困难残疾人、困境儿童等特殊群体基本生活问题突出，受到舆论的关注。政府有关部门以“解决问题”的方式，推动“社会救助”兜底功能上移，解决特殊群体的基本生活问题，如民政部儿童福利司成立后，出台的第一份文件就是《关于进一步做好事实无人抚养儿童保障有关工作的通知》。这期间先后出台的10项政策文件不仅“以社会救助方式做了社会福利的事情”，还以应急方式来应对有关特殊群体基本生活的突发事件(见下下页表3)。从体系结构来看，社会政策体系中缺乏普惠性项目，造成社会福利的“短板效应”突显。

(三)构建“共享服务型”社会政策体系

1.社会政策转型的标志和动力进入新时代。我国社会政策体系出现转型的两个标志：一是2016年2月，习近平总书记在江西省调研时指出，要从实际出发，集中力量做好普惠性、基础性、兜底性民生建设，不断提高公共服务共建能力和共享水平(15)《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第362页。。围绕民生建设，习近平总书记提出普惠性、基础性、兜底性三个层次的政策体系结构，不仅指明了我国社会政策体系的发展方向，而且使政策体系的结构短板——普惠性层次缺失问题得以更加明确，因此不断健全和完善社会政策体系将成为未来民生建设的重点任务。二是2019年1月，民政部按《民政部职能配置、内设机构和人员编制规定》设立了儿童福利司、养老服务司，特别是儿童福利司的建立将能更好满足儿童发展需求，健全儿童发展，有效发掘其潜能，对加速构建我国现代儿童福利体系具有重要意义。

表2 1986—2011年出台的主要社会政策

从比较社会政策视角看，社会政策体系转型动力来自内外因素的共同作用。以日本、新加坡和韩国等为代表的东亚福利体制先后从生产主义福利体制转向包容性、保护性的后生产主义福利体制，推出了一系列平衡生产主义—保护主义的改革措施(16)林闽钢、陈颖琪：《东亚福利体制研究争论及新议题》，《中国社会科学评价》2020年第4期。。韩国在亚洲金融危机冲击后，提出转变“先增长后福利”的模式，走向既能充分挖掘潜力又能实现社会福利先进化的“同步发展”模式，实施一系列新的社会福利方案和扩张既有的社会福利方案(17)林闽钢、吴小芳：《代际分化视角下的东亚福利体制》，《中国社会科学》2010年第5期。。如今，在开启全面建设社会主义现代化国家新征程中，共同富裕作为中国社会主义现代化的一个重要目标，表明我国经济社会发展进入新的发展阶段，由此中国社会政策处在转型的时间窗口期。

表3 2012—2020年出台的主要社会政策

2.社会政策转型的目标取向。一是中国社会政策体系的重构目标要与共同富裕目标一致。共同富裕，前提是富裕，核心是共同，紧扣共同富裕的共享性，促进从增长福利价值观向分享福利价值观的转变，让发展成果更多更公平惠及全体人民。社会福利制度是以改善社会成员生活质量为目标的制度安排，具有满足民生需求、促进社会发展的作用，即向社会传递公平正义的价值理念，塑造共同富裕社会的道德价值基础。当前我国社会福利的建设任务应是进一步加快社会福利制度转型，站在保障人的生存权、维护人的发展权的高度，本着人人可享、均等普惠的原则，朝着打造社会建设基础性机制的方向，加快从救助性社会福利向制度性社会福利转型，提升社会福利普惠度(18)江治强：《转型加速期的民生问题与社会福利改革取向》，《学习与实践》2010年第12期。。二是需要构建超大规模国家的社会政策治理能力。共同富裕具有鲜明的中国特色，中国的超大规模性、城乡区域发展不平衡和收入分配差距较大，决定了政府不能、也不应该大包大揽。在政府主导下，需要充分调动社会政策体系多元主体的积极性，这对大国社会政策的能力建设是一个巨大的挑战。

3.社会政策转型的主要任务。要用系统思维推进社会政策体系建设，改变将社会政策当作一种“头疼医头、脚疼医脚”的应急工具，通过收入再分配方式，不断增加普惠性社会福利和社会服务，补上社会政策体系结构的短板，使社会政策体系早日定型。在“托底保险型”社会政策体系结构基础上，按照生命周期、生活层次及风险类型来设立普惠性项目，扩大社会服务范围，不断提高全社会的共享水平，促进社会融合。

4.社会政策转型的创新要点。长期以来，为了适应社会主义市场经济体制，我国重点发展了以社会保险、社会救助为主要内容的社会政策体系，存在“重现金给付、轻服务提供”问题。如果中国社会政策体系发展不走传统福利国家的老路，就必须回答“中国在新的历史条件下应如何超越福利国家”这一重大现实问题。在构建新型中国社会政策体系中，需要结合国情充分发挥出社会服务的作用，突出社会服务“下沉”作为体系转型创新的要点。

从每个人的生命阶段看，不同时期需要不同社会服务：在幼年期需儿童照顾、学龄期需教育服务、失业后需就业服务、患病期需医疗照顾服务、老年期需养老服务，社会服务的作用就是在全生命周期提供多方位的服务支持。当前，社会服务“下沉”作为体系转型的重点，是构建与社会救助、社会保险等收入支持相对应的社会救助服务、社会养老服务、医疗卫生服务、劳动就业服务等，改变我国社会政策单一的现金给付手段，用服务给付抵消现金给付的上涨压力，探索社会服务和现金给付组合的优势，建立具有中国特色的社会政策体系(图1)(19)林闽钢：《走向社会服务国家：全球视角与中国改革》，北京：中国社会科学出版社，2020年，第85-86页。。

图1 中国社会政策体系的层级结构变化

此外，要善于运用社会服务，在普惠式的关系平等服务中，借助服务中间体输送带有价值的服务来实现社会整合，建立“和而不同”的共同富裕的社会形态。

总之，中国社会政策体系经历了托底保险型结构、社会救助“上移”过渡型结构，目前开始构建共享服务型社会政策体系，以实现共同富裕为目标，重点补齐社会福利短板，让社会服务“下沉”，构建兜底性、基础性、普惠性多层项目相互补充、相互促进的复合型新型政策体系阶段。

三、“共享服务型”社会政策体系的实现路径

(一)坚持实现经济发展和民生改善良性循环的整体观

习近平总书记指出，在保障和改善民生问题上，绝不能满足现状、止步不前，要实现经济发展和民生改善良性循环(20)中共中央宣传部编：《习近平总书记系列重要讲话读本》，北京：学习出版社、人民出版社，2014年，第110页。。进入共同富裕新阶段，国家财力和人民生活水平有了根本改善，保障和改善民生一定要持续发展，这是今后需要坚持的根本发展方向。没有经济发展，不可能有民生改善；没有民生改善，经济发展也将停滞不前。经济发展和民生改善二者之间相互支持、相互促进，就像一枚硬币的两面(21)林闽钢：《实现经济发展与民生改善的良性循环》，《人民日报》2016年12月7日，第10版。。因此，要用整体观来消除经济发展和民生改善的对立观，今后经济发展和民生改善在共同富裕的发展中具有同等重要的战略地位，从“先增长、后民生”改变为实现经济发展和民生改善的同步发展。

为此，本文认为，要在做大经济“蛋糕”前提下，持续推动社会政策体系转型。在继续保持国民经济较高速度增长的情况下，更加重视社会财富的合理分配，让经济建设的成果通过社会政策惠及全民。通过建立健全社会政策体系，使国民共享的份额变大，让社会平等与公正的程度变高。即使国民经济处于中低速的增长，也仍然坚持把更多的财政增量资金用于社会福利和社会服务项目中，使社会政策体系的结构得以健全，共同富裕下的社会政策制度得以定型，并发挥出积极的重要作用。

(二)走社会投资之路，从积极社会政策方向加以突破

长期以来，社会政策被视为远离资本市场，不涉及经济发展效果。国际上兴起的社会投资理论认为，社会政策是一种生产性要素，社会政策对经济发展，特别是对劳动力素质的提高有直接的作用(22)OECD,Extending Opportunities: How Active Social Policy Can Benefit Us All,Paris: OECD Publishing， 2005, p.5.。其作用机理是社会性公共支出中用于社会福利的支出水平决定了家庭、企业的人力资本投资决策，从而影响作为生产要素的人力资本的需求和形成。目前国际社会的一个普遍共识是：社会政策应被看作是对人力资本与社会资本的投资。社会资本与人力资本的提高有助于对瞬息万变的经济环境做出积极的响应，并对提高竞争优势有着极为重要的作用(23)梁祖彬：《演变中的社会福利政策思维》，《中国社会科学》2004年第6期。。

今后，国际和国内经济发展背景无论如何变化，都应优先从社会投资视角来判断和决策，目前应重点选择儿童福利、妇女福利等积极社会政策领域率先突破，形成示范作用。从世界范围来看，保护儿童、改善儿童的成长环境是各政府及社会成员最早致力的社会福利之一，儿童是劳动力在市场人力资本的“存量”(24)Anton Hemerijck and F. Vandenbroucke,“Social Investment and the Euro Crisis: The Necessity of a Unifying Social Policy Concept，”Intereconomics,47 (4)， 2012, pp.200-206.。对于中国来说，社会政策的投入已经不是一个财力的问题，而更多的是对发展优先次序的选择问题。本文认为，要将更多的财力和服务投入到普惠性人力资本——儿童福利的发展上，为国家未来发展储备更多、更为优质的人力资本。在儿童福利事业方面，全社会有较大共识，实施起来也最为容易，也最具有发展战略性。

近期，国家全面放开三孩政策，但妇女福利存在短板，不能有效降低育龄人群的生育成本，从而打消了许多育龄人群生育三孩的意愿，这已成为社会关注的热点问题。我国社会政策体系转型能否成功突破，取决于能否成功解决妇女进入劳动力市场与养育孩子、照料家庭这二者之间的矛盾。以性别平等为基础，构筑以工作为中心的社会政策体系，发展更多的儿童照顾服务，在实现社会投资的同时，帮助女性平衡工作与家庭(25)岳经纶、颜学勇：《工作—生活平衡：欧洲探索与中国观照》，《公共行政评论》2013年第3期。。在这个意义上，社会政策体系的结构转型也必然是儿童友好型、妇女友好型社会的来临。

(三)走“社会服务国家”之路，建立低投入、低成本的社会政策体系

长期以来，传统福利国家重点聚焦显性社会政策，主要依靠收入再分配手段，通过政府财政投入，实施各种福利津贴计划，但现金给付的刚性上涨给传统福利国家的运行带来了较大压力。中国社会政策体系的转型发展，要吸取传统福利国家的教训，积极地超越传统福利国家这一发展陷阱。本文认为，要在“隐性社会政策”(implicit social policy)领域发力，“隐性社会政策”是指在专门社会保障政策领域以外的、但同样能够影响国民对社会风险的抵御能力和改善国民社会福利的政策(26)参见蒙克：《从福利国家到福利体系：对中国社会政策创新的启示》，《广东社会科学》2018年第4期。；围绕发挥社会服务功能，建立社会服务的运行体制和机制，走中国特色社会政策体系的转型发展道路。

一是重新认识社会服务所具有的综合性功能和作用。一方面，社会服务对象范围不仅扩大到全社会成员，而且对社会成员人生各阶段都有不同的社会服务支持。另一方面，社会服务在激活劳动者潜能、支持家庭发展、提供特殊群体保护等领域，都具有赋能作用，让人们依靠自身力量来改变现状，提升发展能力，迈向美好的生活。在这个意义上，社会服务超越了收入支持再分配的作用，也超越了从风险角度所提供的社会保护。如今社会服务正成为国家提升社会福祉的主要手段(27)林闽钢：《积极社会政策与中国发展的选择》，《社会政策研究》2016年第1期。。

二是充分发挥社区社会服务的平台作用。基层社区治理与服务是中国特色社会治理体系的重要组成部分，通过社区实施各项社会政策、开展社会服务是我国的政治优势。社区作为社会服务的平台，起到连接国家与家庭的枢纽作用，一方面能便捷有效回应家庭多方面的需求，另一方面能在社区集结和整合多主体的资源，如社区内外的人力资源、机构设施资源、组织资源、社会资源等。社区社会服务是成本最低、效益最优的选择。

三是建立健全社会服务管理的体制机制。随着中国人口老龄化速度的加快，特别是家庭结构的变化和产业结构的调整，社会服务进入快速发展期，以公益性为主的社会服务供给侧改革成为关键。为适应我国社会服务从“政府直接供给”“单位直接提供”式向“相分离供给”式的转变，国家采取“准市场”(quasi-market)的机制，在发挥政府的主导性作用，履行其筹资和规制职能同时，积极采取政府补贴、使用者付费、价格管理、社会化提供等方式，实现社会服务体系的低投入。鼓励社会服务领域中各类社会组织积极参与，通过市场竞争降低运行成本和提高效率。此外，国家还以云计算、大数据、“智慧城市”等新兴技术和业态为支撑，推动信息化在社会服务领域的广泛应用，有力促进社会服务资源统筹、管理效率提升，这也正是社会服务管理高效、便捷、低成本的保证。

总之，中国将进入一个崭新的发展阶段，以共同富裕为标志的社会政策时代来临，昭示着经济政策和社会政策关系的调整，社会政策的改革创新将成为这个时代的风向标。中国社会政策体系的结构转型的难度远大于任何一个后发现代化国家。为扭转这个局面，中国社会政策改革创新应抓住两个关键：一是强化体系的结构转型以产生持续的引导作用，建立健全社会政策体系使国民共享的份额变大，社会平等与公正的程度变高。二是中国社会政策体系能否转型成功取决于我们能否超越传统福利国家的弊端，关键在于我们如何以社会政策改革创新的视角，重新探索社会政策结构转型的内涵以及实现路径的可能性，即实施积极社会政策，建设“社会服务国家”，使之成为共同富裕的社会机制。

长期以来，中国社会政策以分散、应急性的方式逐步扩展，总体上缺乏一个系统、整合性的国家社会政策发展战略，这也是中国经济社会发展“一条腿长、一条腿短”的重要原因。2021年2月27日，习近平总书记在中共中央政治局第二十八次集体学习时指出，我国社会保障制度改革已进入“系统集成、协同高效”的新阶段(28)《完善覆盖全民的社会保障体系 促进社会保障事业高质量发展可持续发展》，《人民日报》2021年2月28日，第1版。。“系统集成、协同高效”指明了我国社会政策改革创新的方向，一是从全局角度加强改革系统性、协同性；二是从顶层设计角度，以问题导向、目标导向聚焦社会政策重点领域和关键环节，把握社会政策各个方面之间、社会政策领域和其他相关领域之间改革的联系，确保改革创新形成整体合力。正是在这一点上，今后社会政策改革的复杂性和艰巨性大大增强，中国社会政策从“中自性”向“高自性”发展任重而道远。