科研事业单位收支内部控制建设探讨

董镠

（交通运输部规划研究院，北京 100020）

一、引言

《行政事业单位内部控制规范》的印发，对行政事业单位内部控制建设提出了明确的要求和建设框架。科研事业单位作为国家驱动创新的主要领地，又包括全额拨款、差额拨款、自收自支等不同经费筹集形式，由于经费收支渠道复杂，容易在内部控制监管上存在松懈心理，导致科研经费管理不到位。因此，加强科研事业单位的收支内部控制管理尤为重要。

二、科研事业单位收支内部控制相关理论

（一）科研事业单位内部控制概念

随着内控制度的发展和成熟，内控的概念也在不断地更新和完善，目前较有权威性的内控定义来自美国审计总署《联邦政府内部控制准则》：“内部控制指的是政府机关为实现其组织运行的高效，财务报告的实用和配套法律法规的汇总而进行统筹管理的行为。”我国对科研事业单位明确提出内部控制概念是来自于财政部2012年11月颁布的《行政事业单位内部控制规范》，其中明确指出：“内部控制指的是单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序对经济活动的风险进行防范和管控。”一方面，内部控制指的是科研事业单位内部的管理系统，通过环境构建、风险评估、措施执行、监督反馈等循环往复的过程，最终实现对全单位各项业务活动的有效控制。另一方面，内部控制并不是静止的规则条例，而是通过制定—执行—反馈—再制定的循环，不断地发现新问题，适应新政策，从而始终使经济活动风险处在可控范围之内。

（二）科研事业单位收支内部控制的主体与客体

科研事业单位收支内部控制的主体为科研事业单位本身，事业单位分类改革完成后，科研事业单位大多属于公益二类事业单位，其附属的独立核算的生产经营类单位不再作为科研事业单位内部控制的主体。

科研事业单位收支内部控制的客体为科研事业单位发生的各项资金活动。所谓资金活动，就是与单位资金流动相关的日常业务，主要包括：预算管理、资金收支、政府采购、资产管理、项目管理、合同管理等六个方面。其中，资金收支管理直接与单位各项日常业务活动开展挂钩，内容最为繁杂和精细，属于内部控制管理的重要部分。

（三）科研事业单位收支内部控制的目标

科研事业单位带有一定的公益属性，主要为社会提供各类公共服务，但其专业性强、开放度高、创新活跃、探索性强等特点又与其他事业单位有所区别。因此，科研事业单位收支内部控制的目标主要包括：保障单位各项经济活动合法合理合规。任何开放和创新都应当在国家各项法律法规的规定范围之内开展经济活动，尤其是应遵守行政事业单位的各项法律、法规、规章制度、行政法令等。保障单位资金安全和高效。科研事业单位的资产属于国有资产，保障国有资产安全，避免国有资产流失，提高国有资产使用效率，是科研事业单位内部控制的关键所在。保障单位财务信息的真实有效。会计核算有其真实性和客观性原则的要求，科研事业单位的财务会计信息除单位本身使用外，还需要向社会大众公开，只有信息真实有效，预决算信息的公开才有意义。八项规定实施以来，各级行政事业单位都愈发重视预防舞弊的重要性。内部控制通过对各项经济活动的闭环管理，能够最直观有效的控制各项经济活动的风险，从而从根本上杜绝舞弊滋生的土壤。提高单位提供公共服务的效果。科研事业单位不以营利为目的，目标是提供更有效的公共服务产品和职能，因此内部控制的最高目标，就是实现公共服务提供的高效性。

三、科研事业单位收支内部控制存在的问题

（一）对内部控制重要性认识不足

科研事业单位管理层多为科研专业人才，自身科研领域专业化程度高，对科技创新资金需求大，但为资金收支的管理及财务内部控制的重要性认识不足，认为科研活动的开展需要充足的科研资金支持，但对于怎样用好、用活资金，避免资金收支过程中存在管理不清晰、不透明、资金使用率不高、是否符合预算执行要求的情况不够重视。甚至存在资金收支的内部控制会在一定程度上阻挠科研项目的有效进行，财务管理的内部控制是对科研人员工作积极性的打击等想法，在内部控制的实施和反馈阶段不能够理解和配合财务人员工作，降低了单位提供公共服务的有效性。

（二）单位内部控制制度建设不健全

科研事业单位作为公益二类事业单位，相当一部分体量为差额拨款或自收自支事业单位。科研事业单位的非财政拨款资金来源复杂，依靠着公共职能的特殊性能够获得大量由各级政府机关提供财政支持的科研项目收入，管理层甚至财务机构负责人对这一部分非财政拨款资金的收支存在有着松懈管理的心理。同时，科研事业单位主要从事专业的科研工作，事业支出内容有限，导致科研事业单位资金存量较大，资金沉淀期长，构成复杂。科研事业单位的资金收支管理既不能完全照搬行政事业单位的内部控制管理体系，又不能完全借鉴企业内部控制管理手段，制度建设存在风险和漏洞。

（三）资金审批管理力度不足

近年来，国家为了进一步鼓励科技创新，在科研行业投放了大量的研究资金。科研事业单位在存在非财政拨款存量资金的基础上，主要职能在于提供公共服务而不在于获得盈利，生存压力较小。且科研事业单位为了提高科研工作的效率，加强科技成果转化的有效性，对科研项目的业务部门放宽资金审批的权限，但由于业务部门对资金管理重要性认识的缺乏，尤其在财务部门指导力度小，部门沟通不畅时，容易产生科研项目资金管理与单位整体预算管理的脱节，科研资金使用效率低，资金浪费情况严重等现象。

同时，科研事业单位的监督部门不够明确，监督频率和力度较低，科研项目资金周期长，受客观环境影响大，资金流向难以严格按照预算制定把控，预算更改频繁，都使得科研事业单位在资金收支的预算执行和控制漏洞的内部整改不够重视。

四、科研事业单位收支内部控制问题完善策略

（一）充分提升全体人员的思想重视程度

各财政部门可通过加强对科研事业单位负责人的内部控制培训，使广大科研事业单位的负责人充分认识到科学管理、合理使用科研项目资金的重要性，从而认识到资金内部控制的重要性以及控制缺失的风险。只有管理层高度重视，并且建立起内部控制领导小组，才能从根本上为资金内控建设提供强有力的支撑和源源不断的动力。

同时，通过加强单位内部全体人员的培训，科研事业单位业务人员专业能力强，专注度高，对科研项目的完成迫切性强。只有提高科研业务人员的风险意识和科研事业单位财务人员的管控意识，才能实现业务人员和财务人员的沟通畅通，配合紧密，单位资金管理的形势才会越来越好。

（二）科学建设收支内部控制的制度和流程

科研事业单位的收支内部控制应当建立收入管理、票据管理、支出管理、债务管理等四个方面的内部管理制度。管理层及财务机构负责人要高度重视科研资金管理的重要性，明确各项业务控制的目标，充分梳理目前自身单位存在的关键点、薄弱点和风险点，借助专业第三方团队的帮助，梳理出明确的业务控制流程图，从而使资金核算、审批、使用井然有序。

在制度建立的基础上，合理的配置内部控制岗位。明确各资金业务的归口管理部门、管理岗位、职责权限、责任划分、替代机制，确保不相容岗位相分离。通过不相容岗位的相互监督、审核，从而形成各岗位的制衡态势，从而最有效的防范内控风险的产生。

（三）加强审核审批控制，定期编制收支报告

科研事业单位应根据国家发布的收支控制的各项法律法规及时确定和更新收入、支出、债务的具体核算范围。在收入方面，通过明确单位的职能和职责，确定所收收入类别，如所收收入属于非税收入，则应按照国家规定明确、公开收费标准和收费机制，采用“收支两条线”的方式，及时足额上缴财政。在支出方面，通过在支出管理办法中明确各支出项目的支出范围、标准和应提供的原始单据。在债务方面，通过合理、谨慎的确定债务范围，明确各类债务的时限，定期清理和偿还，从而避免债务导致的各类财务风险。

科研事业单位可以精细化审批流程，从而加强审批控制。收支事项审批可设置事前审批—事中审批—事后审核—确认/支付审核四步骤。在审批时也可以根据不同类别的事项，事项的轻重缓急程度，涉及资金额度的大小，归口部门的不同来细化审批流程，通过复杂精细的审批环节设置，既能够实现事项审批最简化的流程，又能够提高收支事项的办事效率，还能够从根本上控制各类收支事项的风险产生。

相对于行政单位，科研事业单位主要以取得科研成果，更好地为公众提供公共产品为目标，并不具备政府职能，所取得的财政资金有限，对资金的控制要求没有那么严格。相对于企业，科研事业单位财务管理目标不是营利，因此对财务分析的重要性认识不足。科研事业单位应加大财务分析的力度，通过财务分析来发现资金业务活动中存在的问题、单位财政收支平衡的情况、预算执行的结果、各部门收支平衡及变化程度、各支出类别占比及合理性，从而保障整个单位的可持续发展。

五、科研事业单位收支内控信息系统建设方案

科研事业单位收支资金流动量大，内容复杂，人员编制受限，因此，建立一个良好统一的信息系统，既能够一定程度避免人工操作出现的失误，也能够提高工作效率，提高数据统计分析的准确性。

（一）收入内控系统建设方案

收入内部控制系统可涵盖工资薪金收入、劳务咨询收入、合同咨询收入等方面。工资薪金收入系统建设方面，可重点针对单位薪资发放中普遍存在个人所得税、工资外收入、劳务报酬收入多次发放计税难、计税不精确等难题，重点将工资统发部分与其他收入部分整合管理，通过调整人员分类、定岗、定级及日常人事变动，自动计算工资、住房公积金、各类保险数据。劳务咨询收入方面，通过信息采集审批，系统校验人员身份证与银行卡号信息来降低资金支付中可能产生的风险。在合同收入方面，收入系统与合同管理系统实现有效对接，实现合同签订—合同执行—发票管理—收入确认—财务核算一体化，并在各个环节对接审批系统，实现多环节重复审批确认，“三重一大”事项更要谨慎审批确认，避免大额资金支付风险。

（二）票据内控系统建设方案

将传统的纸质申请流程传递信息化，票据信息申请、开具、统计、分析均由票据系统完成，同时票据系统与审批系统、税务/非税系统连接。经办人网上申请时可自动关联税务系统，通过模糊查询搜索出正确的收票方信息，最大程度避免开票信息错误。同时，通过财务系统与电子票据系统的对接，开具实现自动化、智能化管理，提高开票效率，降低错误率，财务人员从而可以从以往繁杂的手工开票、打印票据中解脱出来。通过票据统计与分析，可以实时监管资金回流情况以及重点需要关注领域，避免出现长期未回收款项。

（三）支出债务内控系统建设方案

资金支出是科研事业单位乃至整个行政事业单位最日常、最繁重的工作。支出债务内控系统最重要就是要实现网上报销、网上审批、审核制单、财务记账、资金支付的一体化。网上报销环节可根据具体财务管理规定设定报销金额、票据限制，降低财务人员人工审核的工作量。网上审批环节可根据业务类型、资金金额、经济分类、归口部门管理的不同，尽可能保证审批环节精细化，对于重点关注的大额合同签订和大额资金支付，要多环节审批。审核制单和财务记账环节可从系统自动抽取数据，避免人工失误。资金支付与财务审核记账贯通，同时增加大额资金复核功能，确保资金安全。

六、结语

科研事业单位的内部经济活动管理与内控建设是一项至关重要的长期工作，在实际落地时更需要深入的调研、建设、反馈、再实施，从而从根本上保证内控体系能够与单位业务开展紧密连接、与时俱进，加强对科研事业单位的内部监督、审计监督、信息披露程度，对科研事业单位的发展提供更加积极向上可持续的保障。