行政事业单位预决算公开的问题及建议

李洪敏

（大连理工大学，辽宁 大连 116023）

党的十九大就预算管理明确提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”。党的十九届四中全会进一步明确“完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度”，将规范透明作为预算制度的基本要求。预决算公开是行政事业单位预算管理科学长效发展的重点要求和核心举措之一，是国家推进法治政府建设，推进政务公开化、透明化的着力点，是保障人民群众的预算知情权和参与权，实现国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。

一、预决算公开的发展进程和特点

第一，预算主体呈逐年递增态势。中央部门预决算公开主体数量增加近40%，公开预算部门比率逐年递增，已接近96%。同时，公开方式逐步集中，效率逐步提升。有调查显示，十余年间，从人大会议结束至部门预决算信息公开所耗时长逐年递减。

第二，部门预决算公开的内容不断丰富，这一点仅从公开的表格数量就能直观感受到。从2010年2张表增长至如今的8张表，涵盖了部门收支、财政拨款收支、一般公共预算支出、基本支出和“三公经费支出”，以及政府性基金预算的内容，更加全面、真实地反映部门收支总体情况和财政拨款收支情况。

第三，预算法律法规体系逐步建立，为新时代开展预决算公开工作提供支撑和依据。无论是《预算法》还是国务院颁布的《政府信息公开条例》及深化预算管理改革的相关文件，均明确提出了预决算信息公开的要求和内容。2020年10月1日实施的《中华人民共和国预算法实施条例》对预决算公开工作增加了新的规范内容，对预决算公开主体、时间、范围、内容等都有明确规定。

二、目前预决算公开仍存在的问题及原因

（一）预决算公开仍存在的问题

第一，预决算公开的内容仍有待丰富和细化。政府将解除公共受托责任作为预决算公开的最终目标。行政事业单位向社会公开的内容应被全体公众知晓并得到公众的监督。关于行政事业单位预决算公开，公众最关心的几个问题无外乎“钱收了多少”“钱花在哪了”“钱花得是否合法合规”“钱花的效果如何”“单位经营管理得如何”等。虽然缺少权威机构开展公众对预算需求的调查，但显而易见的是，当前行政事业单位预决算公开的信息尚未很好地回答公众最为关心的几个问题。关于“钱收了多少”“钱花在哪了”等疑问，可以通过预决算公开数据大致了解相关情况，但目前公开的数据大多停留在宏观数据的汇总，而缺少明细备查，数据本身的真实性、完整性等存在疑问；对于回答“钱花得是否合法合规”，目前直接有效的途径之一是开展预算执行审计，但审计结果是否适度公开，公开信息能否满足回答该问题的需求同样存在疑问；回答“钱花的效果如何”可以通过公开绩效评价来实现，但绩效评价指标和目标设置的合理性、评价的公允性、结果的可靠性等较难查证；回答“经营管理得如何”，公开信息相对有限，公众不仅想知晓资金的收支情况，更想看到财务状况，并透过财务数据看业务发展。

第二，财务公开报告体系有待进一步完善。首先，行政事业单位财务状况信息公开较少，土地、债权、非经营性固定资产等公众较为关心的单位内部信息公开程度相对较低；其次，当前公开的机关运行经费尚不能很好地反映机关运行成本，政府会计成本核算制度有待建立健全，政府运行成本归集和分摊方法、向社会提供公共服务支出和机关运行成本等财务信息有待明确；最后，当前财务报告体系与推进业财融合和全面绩效管理的要求仍有差距。财务报告信息尚不能全面反映单位事业发展和重要职责的履行情况，绩效评价尚未覆盖所有财政资金，尚未达到从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面衡量部门和单位整体及核心业务实施效果的要求。

第三，预决算公开法律法规体系仍有待建立健全。《预算法》《预算法实施条例》《政府信息公开条例》都对公开预决算提出了要求，但当前财政信息公开规定仍相对笼统，缺少统一、详细的预决算公开“国家标准”，预决算公开的原则、内容、细化程度、公开时限和方式等具体操作内容仍不够丰富和完善，有些仅作了原则性的规定。《保密法》保密范围界定不够清晰详细，“国家秘密”的内涵、外延和认定依据不明确。

（二）预决算公开问题的成因

第一，公开氛围尚未形成。一些部门和单位受长期以来的体制、工作思路、固有观念等影响，认为预决算数据公开是行政事业单位按要求被动完成的规定动作，详细地公开信息可能暴露财务管理甚至是事业发展问题，也存在违反《保密法》规定的风险，因此，主动公开积极性不高。

第二，公众参与成本较高。公众有权利参与财政信息公开的监督，但目前并没有良好的环境来鼓励公众参与，在一定程度上也削弱了公众参与的热情。

第三，政府综合财务报告体系正在健全的过程中，政府成本会计改革刚刚起步，和预决算公开改革不同步。

三、对新时代做好预决算公开工作的建议

（一）丰富预决算公开内容，做到“按需公开”

预决算公开是否真正满足公众的需求是检验预决算公开工作是否到位的关键。做好预决算公开工作，要从完善公开内容和增强公开信息可读性两个方面入手。一方面，加大政府综合报告体系和预决算公开改革力度。公开信息应逐步涵盖财务状况信息，逐步增加风险信息、绩效信息、机关运行成本信息的比重，使公众既能够了解行政事业单位运行过程中的相关风险，又能及时掌握相关资金是否实现既定目标，是否做到“花钱要花在刀刃上”。另一方面，使用公众能够理解的语言编写预算。预决算公开不能停留在表面信息的精确性或丰富性上，而应尽可能使用通俗易懂、让公众能够看懂的语言。由于普通公众大多是非专业人员，这就需要财政部门及各行政事业单位丰富公开信息的同时，保障公开信息的可读性、可靠性、可信度，以保证公众顺利实现公共参与和民主监督。

（二）推进业财融合，大力发展管理会计

大力推进业财融合、全面推进管理会计体系建设，已经成为行政事业单位发展的内在要求。相关学者研究发现，不论是单位还是个人，认为财务报告披露的有用信息都集中在财务预测、风险信息和人力资源管理等方面，而这些信息均属于管理会计的范围，所以从某种意义上说，单位的利益相关者是依靠管理会计系统来获取符合其利益的有用信息的。因此，做好财务会计向管理会计的转变工作非常重要。

（三）推进预决算公开的法治化进程

建议在现有法律法规的基础上，进一步细化预决算公开的具体披露方式、操作规则、惩戒措施等，推进国家预决算公开标准的研究和制定，行政事业单位按照统一标准进行公开。一方面，相关主管部门能够对预决算公开工作作出科学评价；另一方面，专业机构、媒体和社会大众可以根据统一标准，对各部门、各单位预决算公开情况开展监督。

（四）增加公开途径

预决算公开应当采取更加灵活多样的公开途径，以达到满足公众对预决算信息需求的目的。可以考虑结合政府公报、年鉴或书籍等纸质形式，也可以充分发挥网络平台的作用，例如在官方的财政门户网站设置政府信息公开专栏，集中、连贯地公开预算、决算、“三公经费”、机关运行经费信息等必要内容，并通过设计方便、快捷的网页布局方便公众查询。预决算公开应坚持以主动公开为常态，应及时利用新闻发布会、网络直播、广播等多种媒介对预决算公开信息进行宣传解读。对于需要依申请公开的信息，严格按照法定工作的步骤及时、认真做好公开工作；对按规定不予公开的信息，要按规定程序及时予以答复。

四、结语

虽然行政事业单位在财务信息公开方面已经取得了较大进步，但受预决算公开体制机制等诸多因素的影响，预决算信息公开质量还有待进一步提升。在政府会计改革不断深入推进的背景下，行政事业单位应更加重视财务信息公开工作，从公开内容、公开法治化建设、公开方式和途径等方面多管齐下，实现预决算信息公开的规范化和透明化管理。