临沂开发区体制机制改革与经济发展关系研究

张福臣

（临沂市商务发展服务中心，山东 临沂 276000）

改革与发展是整个社会不变的主题，而体制机制的变革与经济的发展又是人类社会改革与发展的主题。临沂市开发区改革就是通过革新开发区原本的体制和机制，从而为开发区未来能够更好发展探索出一套合适的体制机制，也为临沂市经济更好更快发展作准备。

一、改革的背景

1984年，在邓小平同志的积极倡导下，党中央、国务院作出了创办开发区的重大决策。30多年来，开发区以小平题词为精神指引，勇担改革开放试验田重任，锐意进取、开拓创新，已经成为带动我国区域经济发展的重要引擎，为我国的经济腾飞和改革发展作出了重要贡献。实践证明，开发区是改革开放的产物，是全国经济增长和产业集聚的主要载体。开发区建设是我国改革开放的成功实践，对促进体制和机制的改革、改善区域间的投资营商环境、引导优势产业集聚发展、发展外向型经济作用巨大。

随着经济全球化和国际国内产业布局的发展变化，我国经济和社会发展进入新时代，开发区改革创新、加快发展的优惠政策和发展优势在不断弱化，管理手段不够科学、运营效率欠佳等制度性障碍制约了发展。近年来，国家、省、市对加快转变开发区发展方式、促进体制机制方面的改革创新、完善现有的管理体制等作出了安排部署。2017年，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》。2019年，山东省出台了《关于推动开发区体制机制改革创新促进高质量发展的意见》。各项措施都重点聚焦开发区的体制改革创新，倡导简政放权，完善管理体制，实施高效灵活的运营机制。

二、改革的原因

（一）产业发展不够优

一是产业规划不够科学合理。一些开发区缺少产业发展规划，存在边规划、边建设、边招商的现象，产业功能分区划分不明确、布局较为混乱。二是产业层次不够高端。多属于劳动密集型和资金密集型产业，集聚度和相关性低、产业链短、配套政策弱，处于产业链低端。三是产业结构不够合理。部分开发区过分追求项目数量，产业结构雷同，如机械制造、生物制药、化工产业、建材家居、房地产等传统产业占比较高，新一代信息技术、休闲旅游、现代物流、会展经济等现代服务业为代表的新兴产业规模不大。四是企业整体竞争力不够强。开发区普遍缺少顶天立地的大企业、大集团，尤其是高科技、高附加值、带动能力强的龙头企业、优质企业偏少。五是产城融合度不够高。开发区多属于“工业孤岛”，金融、商贸物流、技术水平、信息产业等生产性行业和商业、交通、医疗、教育和消费等与生活息息相关的服务业发展滞后，配套设施不健全、功能不完善。

（二）体制机制不够活

一是职能权限落实不到位。改革前，市、区县政府未向开发区定向下放过经济管理权限，集中审批、综合执法等权限下放落实不到位，项目办理手续繁、环节多、周期长。二是干部管理体制不够灵活。多数开发区没有中层干部任免权；部分开发区虽采取聘用制解决人员不足问题，但由于所聘人员不是公务员或事业编制，上升空间受到制约。三是分配激励机制不够科学。开发区干部职工大部分时间都工作在项目建设一线，长年累月“5+2”“白+黑”，但现行考核机制及收入分配制度不能充分体现优绩优酬，难以面向国内外吸引人才，难以调动工作人员的积极性。四是社会管理任务较为繁重。随着开发区规模扩张、功能多元、人口增多，处理和应对区内教科文卫、计划生育、劳动就业等社会事务将牵扯不少时间和精力，一定程度上弱化了经济发展职能。五是行政效率偏低。改革前，开发区存在政出多门、职能交叉、多头管理、难以协调等问题，阻碍了行政效率提高，又造成行政成本居高不下。六是财政体制不够完善。大部分开发区目前不具有一级财政，各类税收直接上缴当地政府，加之投融资渠道相对单一，基础设施及公共服务投资乏力、建设缓慢。

（三）经济开放度不够高

开发区新上项目多以内资为主，利用外资、进出口贸易规模较小，特别是在拉长产业链、形成产业聚集、企业集群的外资项目上没有重大突破。与苏州工业园相比，2020年度临沂市外贸进出口总额排名第一的临沂经济技术开发区达到319.2亿元，仅占苏州工业园的4.9%左右；临沂市实际利用外资排名第一的费县经济开发区达到1.05亿美元，仅占苏州工业园的5.3%左右。另外，从2020年度全省综合评价成绩分析来看，虽然临沂市开发区实际利用外资增长率、进出口总额增长率两项指标分别高于全省平均水平，但实际利用外资、进出口总额总量较低，均低于全省平均水平。

（四）发展后劲不够足

一是发展空间受限。临沂市开发区批复面积普遍为3～5平方公里，远远不能满足目前发展需要，很多大项目、好项目因没有土地指标而迟迟无法落户。二是土地利用率不够高。土地缺口较大，整体利用率偏低，个别开发区土地利用率不足65%，多层厂房占比仅为5%。三是创新研发能力有待增强。创新研发投入不足，科技人员偏少，个别开发区规模以上企业技术人员占比不足5%；科技服务体系不够完善，技术含量高的企业少，自主创新能力不强。四是项目发展后劲不足。高端性、引领性和支撑性强的大项目、好项目储备不多；已签约项目开工率低，存在拖沓、观望、等待等现象。

三、改革的主要历程和内容

多年来，市委、市政府全面贯彻落实党中央、国务院以及省委、省政府对开发区改革创新作出的部署要求，坚持把体制机制改革与创新作为释放开发区发展活力、推动临沂经济社会加快发展的重要举措。

（一）积极争取省级试点，积累改革创新经验

2014年12月，临沂经济技术开发区获批第一批省级体制机制创新试点，开展“用人分配机制”和“市场监管机制（综合执法）”两项试点。2017年5月，莒南、沂水经济开发区获批第二批省级体制机制创新试点，莒南经济开发区在综合行政执法创新方面先行先试，沂水经济开发区在项目审批机制创新和市场化开发运营机制创新方面开展试点。

（二）勇于先行先试，敢于大胆创新

2018年，市委、市政府主要领导就意识到临沂市开发区体制机制存在问题，不能较好地发挥“经济发展主阵地”和“双招双引”主战场的作用，并对临沂市开发区体制机制改革工作提前作了部署，先后出台了《关于加快推进开发区改革和创新发展的实施意见》等7个促进开发区改革创新的政策文件，在全省率先推行开发区体制机制改革创新，并将全市16家开发区归入全市经济和社会发展的综合绩效考核中，实行有别于行政区的统一考核、统一排名，将开发区体制机制改革创新作为加分项，列入了市对开发区的考核事项。

（三）紧紧围绕省委部署，全面有序推进改革

2019年7月，省委召开会议，研究开发区体制机制改革有关事项，审议《关于推动开发区体制机制改革创新促进高质量发展的意见》。会议结束后，临沂市及时传达学习省会议精神，安排部署改革任务，迅速启动新一轮开发区体制机制创新改革。临沂市严格按照省委、省政府统一部署，结合市开发区发展实际，选择了6家不同类型的开发区作为改革试点，按照市场化的改革趋向和去行政化发展方向，从合并、托管、一区多园等新模式上进行探索创新。试点改革完成后，临沂市又对剩余10家非试点开发区进行了体制机制改革。

（四）完善改革配套文件，夯实改革创新基础

为重点聚焦开发区体制机制创新，加快建立高效完善的管理制度、更加灵活开放的运营机制、更加具有激励作用的人事干部管理体制，临沂市先后制定了数十个相关配套文件，夯实了改革创新基础。

四、结语

改革只有进行时，没有完成时；改革不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸。但从目前开发区改革的成效来看，开发区改革有效促进了临沂市开发区体制机制完善和创新，加快了经济方式的转变，优化了开发区的营商环境，促进了市经济更好发展。因此，开发区改革对临沂市的经济发展起到了极其重要的促进作用，甚至决定着临沂市的经济发展方向。