基层事业单位预算管理存在问题及对策

李永坚

（南宁市教育科学研究所，广西 南宁 530012）

随着我国经济水平的不断提高，国家为满足广大人民群众对高质量公共产品和服务的需求，对基层事业单位投入越来越多。为加强对财政资金的管理，避免国有资源的流失浪费，预算管理显得越来越重要。然而目前，部分基层事业单位在预算管理上还存在诸多问题，为此，本文就预算管理问题及对策进行研究。

一、事业单位预算管理的概述

（一）预算管理的概述

事业单位预算是根据单位目标和工作任务，依据相关法律法规及本级财政部门下发的定员定额标准编制的年度财务收支计划。预算管理就是使财政资金规范使用而实施的组织、调节、控制、监督等一系列方法和措施的总称。预算管理是单位财务管理工作的重要组成部分，包括预算编制、审批、执行、决算与评价等，涵盖单位经济活动的全过程。

（二）基层事业单位预算管理的特点

基层事业单位基本上没有经营收入，经费来源主要是预算拨款，预算管理侧重于如何通过有限的财政资金提供更多更优的公共服务，以获得最大的社会效益。人员经费、日常公用经费、项目经费的支出标准由财政部门制定，需严格按照限额标准编制预算。预算执行中支付的每一笔资金由财政部门通过国库支付系统进行实时监控。按照财政部门制定的评价体系进行绩效考评。财政部门对基层事业单位的预算管理进行全面监管。

二、事业单位预算管理目前存在的问题

（一）对预算管理的重要性认识不足

首先，部分基层事业单位领导没有预算管理意识，对于预算管理重视程度低，认为预算只是向财政要钱，不重视预算管理制度建设，致使单位没有预算管理制度或者制度不完善，预算管理随意、散漫。

其次，业务科室认为预算管理是领导层的事情，不了解预算管理的内涵和重要性，预算编制参与度不高。一方面各业务科室认为预算编制是财政部门布置的工作，对口的是财务部门，业务部门只要协助完成编制工作即可。编制预算的时候只简单测算数据交于财务部门，后续是由财务人员和主要负责人参考相关的数据，在往年预算基础上进行修改后编制上报，如涉及决策问题领导决定即可，没有综合参考各业务科室的相关需求；另一方面，各业务科室对编制预算下达的各项控制标准及政策不了解，不懂得如何编制，对参与预算工作敷衍了事。

最后，部分财务人员对预算认识不足，重视不够，对于预算工作存在能完成就好的消极想法，致使单位预算工作质量不高。原因在于部分基层事业单位规模比较小，受到人员编制限制，一个单位就是会计和出纳各一名，财务人员身兼多职，且部分财务人员非财务专业出身，对财务工作欠缺积极性，对知识主动学习性不强，因自身知识有限不能完全胜任财务工作。

（二）预算编制的科学性、规范性和准确性欠缺

在实际工作中，部分基层事业单位存在以下一些现象，造成编制的预算不科学、不规范、不准确，致使业务活动与其财力支撑相脱节。

首先，预算编制时间比较紧，财政部门一般都是在当年8月、9月布置预算工作，一个多月时间就要完成预算的编制、汇总、上报全过程，任务比较繁重。而大部分单位都是年末才对当年的工作进行总结，制定下一年度的工作计划，编制预算的时候业务部门还没有对新一年的工作思路进行认真思考，收支计划尚未确定，只是依据上年度财政收支进行简单测算后就上报预算，随意性太大。

其次，按规定，预算编制需要依照单位工作目标和计划，对未来一年将要发生的经济活动做详细的规划，测算资金需求。但是在实际编制预算过程中，业务部门认为资金申请得越多越好，不对预算进行测算评价就按规定的上限甚至超出上限的标准对项目进行申报。如遇上财政要求压减下一年度预算，一般情况下，各业务科室更多的只是考虑本部门的利益，对于已有项目即使在下年度已经属于可有可无的情况下，还是不愿意本部门的项目退出，而是在上年度预算基础上按比率压减各个项目资金额，搞平均主义，简单进行资金压减后上报。这种项目只增不减的固化格局，不利用新增项目设立，降低了预算编制的准确性，不符合厉行节约、过紧日子的要求，对于基层事业单位发展有害无利。

（三）预算执行监控力度较弱

首先，年初预算下达后，没有及时规划项目资金使用计划，特别是涉及政府采购、建设规划的项目因为手续比较繁琐、审批时间长，没有预留足够时间办理相关手续，导致项目不能按时完成或者验收，造成资金无法按预算进度支付，严重影响预算执行率。

其次，预算执行不严谨，随意更改。我国预算法规定，经财政部门批复的预算，不能随意调整，如要调整需经过一定的审批程序。但部分基层事业单位未经过相关审批程序就调整预算，导致该问题的原因是基层事业单位不重视预算编制工作，没有认真测算就上报，造成预算执行不下去，致使实际执行偏离预算目标，频繁调整预算。

最后，主管部门规定年度预算执行率不能低于一定比率，并将预算执行率作为基层事业单位工作绩效考评的主要评分指标，其占分值比较大。部分基层事业单位预算执行进度慢，临近年底预算执行才过半，年底突击花钱问题严重，为保证预算执行率尽快付款而放松对支出合理性的审核，严重的还存在资金被挪用的情况，从而产生极大财务风险。

（四）预算管理信息化欠缺

首先，目前基层事业单位预算管理信息化程度都不高，主要原因在于规模小，人员不足，没有资金和技术力量构建涵盖单位业务、财务、人事等各个方面的信息化平台，信息化平台缺失。

其次，现阶段，事业单位预算管理方面的信息化系统主要有财务核算一体化系统、预算和决算上报系统、国库支付系统、资产管理信息系统，这些系统由财政部门开发，侧重于行政事业单位的共性，单位各部门不能直接从中获取数据，财务人员需从这些系统中采集数据，手动进行分析汇总后传给各部门，工作量大且繁琐，准确性和时效性跟不上管理要求，导致单位管理层对预算管理停留在只关注总额控制分析、执行率是否达标的层面。

（五）预算绩效管理制度未能有效执行

首先，基层事业单位对预算绩效考评不够重视。按财政部门规定，只有年度预算金额达到一定额度，才需要申报预算绩效目标，执行过程中开展绩效运行监控，次年开展评价工作。但是基层事业单位的项目资金总量一般都不大，能达到预算绩效目标申报的项目不多，因此对预算绩效考评不够重视，对预算评价缺乏正确认识，没有主动进行绩效考评的意识，仍按传统的管理模式管理预算资金。即使部分单位具有一定的绩效考评意识，开展绩效考评工作，但是深度和广度不够，考评结果不准确，应用不够充分。

其次，设置的绩效考评指标不科学。目前预算绩效评价指标设置的共性框架包括“产出指标”“效益指标”“服务对象满意度指标”三个一级指标，“产出指标”和“效益指标”下面分别有四个二级指标，三级指标由各单位自行设立，单位为了通过绩效考评，设置的指标值比较低，没有真正能做到结合本单位的工作职责和特点设置不同的细分指标，缺乏科学性、合理性，细则不合理导致不利于实际操作。预算项目的考评指标设置侧重于考评预算执行进度、执行率是否达标，对产生的社会效益缺少评价标准，这些都导致绩效评价的质量不高，对单位的决策没有参考价值。

最后，绩效评价结果应用不够充分。对于执行率低、效益达不到要求的项目没有按照评价制度要求，根据评价结果来作为下一个年度预算安排的依据，未严格与预算资金安排相挂钩，好与差的结果都一样，没有真正落实奖惩制度。

三、加强事业单位预算管理的对策

（一）提升对预算管理重要性的认识

首先，领导层要从思想上认识到预算管理的重要性，认识到预算管理是一项专业性、全局性工作，认识到预算是单位财务活动的依据，切实转变思想，强化预算管理意识，推进预算管理体系的建立，定期组织对制度进行评估，不足之处及时修改完善，督促制度的执行，使得单位的预算管理制度落到实处。

其次，在日常工作中，单位内部应当积极宣传和普及预算管理知识，定期组织领导、财务和业务部门的人员参加培训，学习预算管理相关法律法规。每年财政召开预算布置会后，各单位应该马上召集单位领导层、业务科室主任、业务骨干进行预算编制培训，财务部门作为跟财政部门对接的科室，需负责及时传达财政部门下达的各项预算控制数据及相关政策，通过多种方式方法提高各科室的预算管理参与意识。

最后，要加强对基层事业单位财务人员的业务培训，提高其专业水平，促使财务人员积极了解和掌握相关法律法规，还要适当了解本单位的各项业务，做到业财融合，使其思想上重视预算管理工作，业务上有能力胜任预算编制工作，发挥财务人员工作的积极性，有利于提高基层事业单位的预算管理质量。

（二）提高预算编制的科学性、规范性和准确性

首先，要制定预算管理制度，完善编制流程。预算由各业务科室负责人编制，经过财务人员对预算建议数是否符合相关政策、是否符合定员定额标准的合规性进行审核，最后领导班子对业务部门的工作计划和资金预算额度的合理性进行审核通过后方可上报。只有经过共同参与、互相配合、共同完成的预算，才具有科学性、规范性、合理性。

其次，基层事业单位是按财政资金为社会提供公共产品和服务，业务不会随着市场环境的变化而变动，因此平时可以做好基础数据准备工作，提前考虑预算年度的工作目标和具体任务，对于经常性、延续性预算项目，各年度之间具有可比性，在预算执行过程中，可将实际情况与预算进行对比并进行总结，将总结形成书面文字存档，作为编制下一年度预算的参考借鉴。只有在日常工作中提前做好准备，才能避免被动，使得预算编制更符合实际情况。

最后，项目编制要坚持量入为出的原则，实行零基预算，打破支出固化的格局，合理确定预算规模。具体到专项项目申报，需考虑当前的形势以及未来发展趋势，从立项必要性、资金需求测算的合理性、实施方案的可行性、评价指标科学性等各方面进行充分论证，按照预算编制政策、财政规定的定员定额标准合理测算完成各项工作所需的资金，重大项目还需要对各方面进行综合立项评审，必要时可委托外部专家或者机构第三方进行评审，出具可行性报告。

（三）强化预算执行和监控力度

首先，财政批复的预算下达后，财务部门需将预算指标进一步分解、细化后下达至业务科室，明确各项业务的预算额度、支出标准、支出方向。业务科室接到下达的预算控制数后，应立即做好资金使用规划，为避免年底突击花钱，应确保前三季度预算执行率不低于70%，才能保证全年预算执行率不低于绩效考核规定的指标值，特别是政府采购、大型修缮等项目，需及早办理相关手续，确保资金按进度支付。

其次，财务部门要实行动态监控，定期向业务部门通报预算执行情况，业务部门应按照财务部门反馈的信息，对比下达预算，发现偏差及时加以纠正，提升预算执行效果，确保预算执行不偏离目标。

最后，基层事业单位受人员编制所限，一般不设置内审机构，只有会计和出纳两名财务人员，即使实行定期轮岗制度，也无法避免风险，可定期聘请第三方审计事务所对预算执行情况进行审计，加强对预算执行监控力度。

（四）提升信息化水平

在资源充足的情况下，单位可引进适用的现代化信息技术，根据单位实际情况和需求，构建专门信息化平台，实现各部门资源共享，通过信息化平台对预算实行全过程监控。

在人力和财力有限的情况下，基层事业单位可整合内部各个信息系统，进行优化完善，利用财政系统的数据作为基础数据，更新升级后的系统可接受从财政系统导出的数据，根据设定筛选出所需数据，这样可以保障数据时效性、准确性，实现信息共享和交流，为预算管理提供高质量的数据支撑。

（五）优化和完善预算绩效管理体系

首先，构建合理的预算绩效评价指标。基层事业单位应该在财政部门或者上级主管部门制定的绩效考评制度框架内，结合本单位工作目标、业务种类及资金总量，设置科学、合理的三级评价指标，评价标准、评价方法、绩效考评细则等指标的设置要易于实际操作。也可由上级主管部门制定本部门的三级评价指标，这样有利于对本部门、本行业的绩效评价进行对比。

其次，单位成立绩效评价小组。从财务、业务、监管（纪检）部门抽人成立绩效考评评价小组，利用各自专业优势，定期对预算执行情况和绩效目标进行考评，实现本单位绩效自评全覆盖。

最后，要充分应用评价结果，将评价结果作为预算安排和调整的重要依据，进而控制各单位的总预算。对于整体绩效好、支出进度快、完成执行率的预算项目可以优先保障，并适当增加其预算金额；对于整体绩效差、支出进度慢、执行率低的预算项目减少支出安排，严重的进行通报并将资金收回。

四、结束语

基层事业单位预算管理存在预算编制不科学、预算执行监控不力、绩效管理制度未能有效执行等问题，针对这些问题，本文提出增强预算管理意识，协调各业务部门合作编制规范合理的预算，强化预算执行和监督，提高信息化水平，完善绩效管理体系等措施，确保基层事业单位预算管理的科学性和规范性，助力基层事业单位良性发展。