多国极端气候险的法治设计

若饴

2021年8月9日，联合国政府间气候变化专门委员会发布了《气候变化2021：自然科学基础》的报告，提出“因全球变暖，以前每50年才发生一次的极端热浪现在每10年发生一次，未来甚至每7年发生2次，暴雨和干旱也将更频繁”。从今年原本四季如春的美国得州于2月骤降数十摄氏度、6月气温飙升至48摄氏度，到8月欧洲多地遭遇高温极旱、暴风骤雨，再到加拿大出现49.6摄氏度的极端高温……极端气候的频发正考验着2021年的地球生命。

世界气象组织秘书长彼得里·塔拉斯指出，“用体育术语来说，大气层已经受到兴奋剂影响，这意味着我们将会比以往更加频繁地遭遇极端天气”。或许，全球极端气候全面爆发的开端和临界点已经到来。据世界自然基金会和德国安联保险集团的统计，截至今年8月，全球因极端气候灾害损失高达数千亿美元。另据瑞士《气候变化经济学：不采取行动不是一种选择》的研究报告所提，“到2050年，因极端气候变化，全球经济或将损失GDP的10%”。在这种背景下，作为市场经济中风险管理的重要工具，保险能够有效分散和转移气候灾害损失、降低和预防極端气候风险对资金的不利影响，俨然成为国际社会应对极端气候风险的重要砝码。

美国：推行“政府主动介入”的极端气候险体系

在西方，保险法的编制往往采取单行法规制，比如美国、英国、德国、瑞士等。就极端气候保险领域而言，美国秉承“政府主动介入”的立法模式予以管理。在美国，极端气候险体系主要由洪水保险制度、地震保险制度和农业巨灾保险制度构成。所有涉及极端气候险的保险业务和品种均由政府决定和把关，商业保险公司不得参与极端气候险的经营管理，只是协助销售。不仅有联邦政府作为直接保险人主导的巨灾保险项目——“国家洪水保险计划”，也有州政府参与的巨灾保险项目——“加州地震局居民财产保险公社”，还有州政府作为再保险人推行的再保险项目——“佛罗里达飓风巨灾基金”。

以“国家洪水保险”为例。美国联邦政府起草了《全国洪水保险法》《洪水灾害防御法》等多部法律法规，并通过《国家洪水保险计划》构建了“国家洪水保险基金”。2021年3月，美国田纳西州突发暴雨，造成4人死亡;7月，夏季风暴席卷美国亚利桑那州，并引发强降雨和洪水，造成多人死亡和失踪。美国的田纳西州与亚利桑那州政府根据《全国洪水保险法》，向国家洪水保险基金申请了索赔，并向受灾群众发放了相应的保险金。如今，该险成为美国仅次于养老保险计划的第二大联邦保险计划，覆盖了全美洪泛区的2万多个社区。

今年5月，英国反常降雪，创自1922年以来最低气温记录（图/视觉中国）

在售险路径方面，商业保险公司被允许出售洪水保险单，并被要求将出售的保单全部转让给国家专门负责的部门，按照保单数量获得佣金，发生损失后进行赔付。在赔付机制层面，《全国洪水保险法》规定：“一旦赔付费用超过商业保险公司的保费收入，属地政府就需对商业保险公司进行差额补助。”

此外，美国政府还推动极端气候风险证券化，陆续推出极端气候期权、债券、期货等保险衍生品，促进风险的进一步分散。美国的近邻墨西哥就积极效仿，曾推出过2.9亿美元的巨灾债券，开辟了极端气候险发展的又一路径。

法国：政府充当“再保险人”的巨灾险体系

今年7月14日至15日，法国等西欧国家遭遇暴雨袭击，48小时内降雨量已经达到正常月降雨量的两倍，西欧地区遇难200余人。据欧盟委员会联合研究中心预测，“若不加干预，到2100年，洪水将造成西欧地区每年多达560亿美元的财产损失，35万民众将受灾”。相较于美国的政府主动介入制度，法国更倾向于将政府置于“再保险人”的角色定位，对超出保费收入的部分进行赔付，同时在保费上给予补贴。

值得注意的是，法国政府在巨灾保险体系中的深度参与。一方面，巨灾险的费率由法国政府来厘定，免赔率由各商业保险公司根据自己的情况来决定，但须高于政府设定的下限。另一方面，考虑到极端气候保险损失程度高，其保险费率必然较高，这就会影响承保与投保的积极性。因此，《陆上保险法典》《人寿保险事业监督法》等法律法规践行保险分摊原则，商业保险公司可以向法国中央信托再保险公司（由国家预算资助的国有再保险公司）进行分保。若再保险公司的赔付超过其收入，则超出部分由国家预算支出。

日本：政企共筑极端气候险的“二级再保险模式”

若论气候险的“老祖宗”，日本当之无愧。千禧年前，气候险最早诞生于日本。发展至今，日本气候险种类繁多、涉及行业广泛。据粗略统计，不下三十种。较知名的气候险，比如“樱花险、梅雨险、台风险、降雨险、足球世界杯气候险、水稻气候险”等。与美国的单行法规制不同，日本将保险列入商法典中。以“樱花险”为例，日本商法典规定，“樱花险先由保险公司对樱花开放的具体日期进行预测，再由旅行社和游客根据保险公司提供的具体日期安排赏花行程。一旦樱花开放的日期与保险公司提供的日期不一致，投保者就能获得保险赔偿金”。

综观域外主流国家的极端气候险，对于灾后重建和民生恢复而言，简单地依靠政府救助方式来弥补损失并非长久之计，更需要依托保险机制将极端气候风险分摊到资本市场来降低风险。

在气候险发达的基础上，日本确立了地震巨灾保险和农业巨灾保险的极端气候险双擎。《日本地震保险法》明确了政企联手共建的“二级再保险模式”，并延伸构建了“投保地震险”“再保险公司分散风险”“社会救助”“政府直接救助”的日式抗震四道防线。一般而言，地震险以家庭为单位向保险公司投保，保险公司再向日本再保险株式会社进行全额的再保险投保，随后再保险公司将所收保费的一部分与原保险公司签订协议，实际上相当于再保险，剩余保费则形成巨灾保险基金。通过二级再保险模式，日本的极端气候险有效地分摊了参与主体的经济风险，也保护了民众在多灾频灾环境下的经济利益。

英国：“捆绑+市场”主导下的梯度式保险费率

2021年1月，英国部分地区遭暴风雨和洪水侵袭;4月，英国遭遇连续霜冻，创自1960年开始天气记录以来最冷的4月;5月，英国反常降雪，创自1922年以来最低气温记录。正如英国环境署署长詹姆斯·贝文所言，“一些最糟糕情况已经在英国发生，比如较往年更多的洪水、低温”。

根据《英国保险法》《互助社审慎监管暂行规则》等法律法规的规定，居民在购买财产保险产品的同时，也购买了巨灾保险，但民众在购买巨灾保险时有选择承保商业保险公司的权利。与美国的政府介入制、日本的政企联手制不同，英国的极端气候险更侧重于捆绑销售和市场运作。据英国保险协会统计，九成家庭有包含洪水险在内的住宅险，洪水险份额约占财产保险的10%。这有赖于英国在洪水险等极端气候险保险费率上的梯度式厘定。

在费率厘定中，英国的商业保险公司与气象部门进行深度合作，对英国各地的降雨进行精细化分析，绘制了英国全年和每月平均雨量图作为制定保险费率的依据，并且将英国本土划分为2000个不同等级的保险费率区。根据这样的保险费率区，英国专门设置了洪水保险。在制度框架中，政府并不进行直接干预，仅仅需要履行一些公共职能。当然，为了减轻巨灾事故的赔付责任，商业保险公司被允许采用再保险的方式进行风险分散，但是政府不参与其中。

编辑：黄灵  yeshzhwu@foxmail.com