风雨九十年，人民检察制度走向成熟

刘婷婷

关于人民检察制度，近期又有一份重磅文件出炉。2021年8月3日，中共中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，对检察机关法律监督工作提出明确要求。在建党百年、人民检察制度创立90周年这一历史性时刻，以“中共中央文件”形式专门印发此《意见》，体现了党对检察工作、檢察制度的重视与加强。风雨九十年，在党的坚强领导下，人民检察制度的大厦已然矗立东方，在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家进程中，发挥重要作用。

在党的领导下砥砺前行

人民检察制度的建立和完善，伴随着党领导中国革命、建设、改革每个过程，见证了中国法治建设的曲折勃兴。

在硝烟中诞生——人民检察制度的初创

人民检察制度诞生于烽火硝烟中，初创于革命战争年代。

鄂豫皖根据地的司法机构中，首次设立了国家公诉处及国家公诉员。1931年7月，鄂豫皖区第二次苏维埃代表大会选举产生人民委员会和工农监察委员会，在人民委员会之下设革命法庭，在革命法庭内设国家公诉处，配置国家公诉员，行使相应检察职权。

在中央苏区，检察机构得以专门编设。1931年11月，根据中华苏维埃共和国中央执行委员会第一次会议决议，中央人民委员会设有九部一局，其中就包括中央工农检察人民委员部，与国家政治保卫局的检察科一起，承担了部分检察职能。中华苏维埃工农检察人民委员部的设立，是党绝对领导下人民检察制度的光辉起点。

中央红军长征到达陕北后，成立中华苏维埃共和国临时中央政府驻西北办事处，颁布《工农检察局的组织条例》，下设工农检察局。1937年2月，中央司法部相继颁布第一、二号训令，确定建立和健全裁判部;省、县二级裁判部设国家检察员，最高法院则由司法部设国家检察长，代表国家行使检察权。

这个时期，探索中的检察工作富有开拓性，发挥着重要作用。目前发现最早的“起字第一号”起诉书，周景宁以国家检察员身份，向延安市特别法庭对白兰英盗窃案提起公诉，还附带了民事诉讼。1937年6月的《延安地方法庭布告第一号》，是审检机关第一次联合发文。值得一提的是，时任抗大政治部副主任胡耀邦、边区保安处黄佐超、高等法院检察官徐世奎担任公诉人，处置黄克功逼婚杀人案，凸显了中国共产党严明法纪、从严治党的决心。

解放战争时期，检察工作进一步发展。1947年6月，关东行政公署颁布《关东各级司法机关暂行组织条例草案》，明确各级检察机关不受其他机关及审判机关干涉，独立行使职权，只服从上级检察机关首长之命令。这些地方性制度的创设，为我国检察制度发展奠定了基础。

 在曲折中坚守——人民检察制度的成长

解放战场节节胜利，新中国成立在即。1949年6月23日，在新政治协商会议筹备会第一次会议上，董必武提出设立最高人民检察署作为最高检察机关。

1949年9月通过的《中央人民政府组织法》规定：“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任。”1949年10月1日，时任中央人民政府主席的毛泽东签署中央人民政府任命通知书，任命罗荣桓为最高人民检察署检察长。1949年10月22日，最高人民检察署挂牌，意味着新中国检察制度正式建立。

之后，人民检察制度逐步完善。从1949年起，《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》《各级地方人民检察署组织通则》《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》等法规相继出台。1954年，第一届全国人民代表大会通过人民检察院组织法，最高人民检察署被更名为最高人民检察院。

根据制度设计，最高人民检察署在东北、西北、华东、中南、西南五大行政区设置分署，全国各地各级检察院，以及最高人民检察院铁路水上运输检察院、最高人民检察院军事检察院基本建立，检察工作全面展开。

但令人遗憾的是，人民检察制度发展多有坎坷。检察机关长期作为法院附属机关存在，并接连受到反右倾斗争扩大化、1958年“大跃进”等一系列政治运动的冲击。“文化大革命”爆发后，1968年检察机关被撤销。1975年宪法更是规定，“检察机关的职权由各级公安机关行使”，人民检察制度被废除，制度发展就此中断。

尽管多有曲折，但人民检察制度没有停下发展的脚步，短暂的沉睡之后，迎来了一个明媚的春天。

在实践中创新——人民检察制度的改革

1978年和1982年宪法，都规定重新设置检察机关，明确了检察机关作为国家法律监督机关的宪法地位。《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》《人民检察院检察委员会组织条例》《人民检察院刑事检察工作试行细则》等一系列法律规范颁布，奠定了制度基础。随后，在改革开放浪潮推动下，人民检察工作驶入了快车道，人民检察制度也进入了发展加速期。

调整检察机关的机构设置。1989年1月，最高人民检察院举报中心成立。1988年3月，深圳市检察院首创贪污贿赂罪案举报中心。1989年，最高人民检察院经济检察厅改为贪污贿赂检察厅。同年，广东省人民检察院率先成立反贪污贿赂工作局。1995年，最高人民检察院反贪污贿赂总局成立。针对职务犯罪专设职能机构，有利于加强反腐败斗争。

建立主诉检察官办案责任制。1999年，最高人民检察院提出“推行主诉检察官制度，健全执法办案责任制”。2000年，最高人民检察院先后颁布《关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制的工作方案》《关于在检察机关侦查部门开展主办检察官办案责任制试点工作的意见》，启动主诉检察官办案责任制，促进全国各级检察机关明确公诉职能、转变司法理念、减少案件审批环节、提高办案效率。

保障犯罪嫌疑人诉讼权利。2001年至2003年，最高人民检察院颁布《关于进一步清理和纠正案件超期羁押问题的通知》《关于在检察工作中防止和纠正超期羁押的若干规定》，预防、纠正超期羁押问题。2005年12月，最高人民检察院出台了《人民检察院讯问职务犯罪嫌疑人实行全程同步录音录像的规定（试行）》。

这些专门的检察制度，有利于杜绝刑讯逼供等非法获取口供的情况，避免滋生冤假错案。

在深化中超越——人民检察制度的成熟

进入新时代，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，党的十九大报告提出“深化司法体制综合配套改革”，明確了深化司法体制改革任务。检察机关贯彻落实深化改革精神，不断完善检察制度。

建立检察官员额制。2015年，最高人民检察院修订《关于深化检察改革的意见（2013—2017年工作规划）》，建立检察官员额制度和制定配套措施，启动有关试点工作。随着检察官员额制在全国范围内推进，数万名原检察官被遴选为员额检察官。

尽管多有曲折，但人民检察制度没有停下发展的脚步

强化检察官责任制度。2013年，最高人民检察院颁布《检察官办案责任制改革试点方案》，推动检察官办案责任制改革。改革突出主任检察官办案的主体地位，赋予更大的决定权，同时明确办案责任，明晰主任检察官和检察委员会其他人员的权责关系。压紧压实责任，推动了司法人员履职尽责。

推动公益诉讼改革。2015年，最高人民检察院颁布《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，公益诉讼制度试点工作在许多省市展开。2017年修订的《行政诉讼法》规定，检察机关发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权，或者不作为且造成损害，在收到检察建议后依然不履行职责时，有权向法院起诉。《民事诉讼法》《英雄烈士保护法》等，也明确了检察机关相应公益诉讼的职能。随着时代的发展，检察机关公益诉讼职能的范围不断扩大。

完善未成年人刑事检察制度。2012年修订《刑事诉讼法》，专门设立“未成年人刑事案件诉讼程序”一章。最高人民检察院颁布《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》《未成年人刑事检察工作指引（试行）》等，提出在各级检察院设置未成年人刑事检察工作部门。社会调查报告制度，法定代理人、合适成年人到场制度，亲情会见制度，分案起诉制度，未成年人犯罪记录封存制度和快速办理机制等一系列工作制度的建立，保障了未成年人诉讼权利。

完善法律监督工作机制。2021年8月3日，中共中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，要求健全行政执法和刑事司法衔接机制，强化刑事立案、侦查活动和审判活动监督，完善审判监督工作机制，加强检察机关与监察机关办案衔接和配合制约，完善刑事执行和监管执法监督，加强对监督事项的调查核实工作，加强对检察机关法律监督工作的监督制约，有利于把宪法赋予检察机关的法律监督专门职能落实到位。

找寻人民检察制度奋进的活水源泉

人民检察制度已走过九十年历程，一路不乏荆棘坎坷，也伴随着辉煌荣耀。究竟是一种什么样的力量，驱动着共和国的人民检察事业阔步前行，为人民检察制度添砖加瓦？又是一种什么样的力量，确保检察制度的正确方向？

力量来自始终坚持“党的领导”。我国人民检察制度的创设，以及检察工作在国家法治建设中取得的成就，都是在党的领导下取得的。在实现依法治国的进程中，必须毫不动摇地坚持，并加强党对检察工作的绝对领导，这是人民检察事业持续正确稳定发展的根本保证。正因为有了党的领导，自觉把检察制度纳入党和国家工作的大局来考虑和谋划，才保证了正确的方向，才保证了党的路线、方针、政策更好地实现，才确保了检察制度经得起时间、实践和人民的检验。

党对检察工作的领导，以党的路线、方针、政策为载体，以党的历史任务为大局，以党和国家阶段性的中心工作为方向。检察制度立足检察职能，努力为党和国家工作大局服务，体现检察工作的应有价值，并为自身发展创造环境、奠定基础。

力量来自始终坚持“以人为本”。尊重和保障人权，是我国宪法确立的重要原则，是现代刑事司法理念的核心价值。对特定人人身和财产权利予以限制和剥夺，必须有明确的法律规定，符合法定条件，经过法定程序，并由法定机关决定和执行。21世纪初，随着法治理念的深入，检察工作更加注重对公民权利的保障，先后建立预防纠正超期羁押的工作机制，发布《讯问职务犯罪嫌疑人实行全程同步录音录像的规定》，完善监所检察制度，保障在押人员的基本权利等，写就了一个大大的“人”字。

媒体曾报道过“非法羁押第一人”谢洪武案。1974年6月，在人民法院未作出有罪判决的情况下，谢洪武被公安部门非法羁押，长达28年，直到2002年10月才被释放，此时他已是62岁的老人。2015年8月，最高人民检察院下发《人民检察院刑事执行检察部门预防和纠正超期羁押和久押不决案件工作规定（试行）》，明确超期羁押超过三个月和羁押期限超过五年的久押不决案件，由省级检察院负责督办;超期羁押超过六个月和羁押期限超过八年的久押不决案件，由最高人民检察院直接督办，有力维护了在押犯罪嫌疑人、被告人合法权益。

力量来自始终坚持“公平正义”。维护社会的公平和正义，是司法机关的重要功能，是法律的首要价值，也是党和人民群众对司法机关的最大期待。严格按照刑法和刑事诉讼法的要求，坚持正当程序，严格贯彻罪刑法定、无罪推定、疑罪从无的法治原则，检察机关才能履行好法律赋予的职责，守住法律底线，维护好公平正义。

对于公民而言，冤假错案是无法承受之重。对于法治而言，冤假错案是无形毒药。为了防止和纠正冤假错案，最高人民检察院发布《关于切实履行检察职能，防止和纠正冤假错案的若干意见》，要求严把事实关、程序关和法律适用关，健全检察环节错案发现、纠正、防范和责任追究机制。这些年，检察机关对“徐辉故意杀人案”“黄家光故意杀人案”“呼格吉勒图强奸杀人案”“河北王玉雷故意杀人案”等一系列冤错案件，提出监督纠正意见，会同有关部门共同纠错，维护了公平正义。媒体披露“昆山反杀案”后，最高检指导江苏检察机关提前介入，提出案件定性意见，支持公安机关撤案，并作为正当防卫典型案例公开发布;指导福州市检察机关认定赵宇见义勇为致不法侵害人重伤属正当防卫，依法不负刑事责任，昭示法不能向不法让步。

力量来自始终坚持“接受监督”。绝对的权力导致绝对的腐败。公权力必须受到监督和约束，这是法治国家的基本准则，也是权力运行的合法性基础。检察权作为一种公权力，在接受监督上没有例外。

根据修订后的《人民检察院组织法》，检察院实行司法公开的原则，明确了司法民主、接受群众监督等原则，各级人民代表大会及其常委会对本级人民检察院的工作实施监督，人民监督员对人民检察院的办案活动实施监督。根据党中央《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，健全调查处置违纪违法检察人员与检察官惩戒制度的衔接机制，确保检察权依法规范行使。最高检出台《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》，也对人民监督员监督检察办案活动作出具体规定。这些规定确保检察权在行使过程中，始终以宪法和法律的规定为界限，确保了检察工作的公正廉洁。

让特色制度为人民检察工作护航

人民检察制度九十年，以独特的中国风范屹立于世界法治之林。曾有专家用“四个特色”予以概括：政治特色，始终坚持中国共产党的领导;体制特色，“一府两院”架构内的独立机构;功能特色，国家的法律监督机关;时代特色，与时俱进。

具体而言，我国检察机关具有独特宪法地位，属于国家的司法机关，在履行职责中实现法律监督权和检察权的统一，实行上级领导下级的体制和对同级权力机关负责的原则，检察委员会民主集中制与检察长负责制相结合的领导体制，坚持党的领导、人大监督与依法独立行使检察权有机统一等，这些都说明，我们的人民检察制度与大陆法系、英美法系、苏联模式截然不同。

当然，翻看历史的书籍，人民检察制度最初并非如此。在党领导革命根据地建设中，人民检察制度应运而生。这个时期的检察制度，就像刚出生的婴儿，没有任何的经验，还是那样的柔弱，极其自然地借鉴了苏联模式。查看当年的文件，诸如“最高检察权”“最高的检察责任”“对是否遵守法律行使检察权”等词语，虽然有老一辈检察人的智慧和汗水，但还都烙刻着苏联检察模式的印迹。

特别是在夺取政权后，通过国家立法机关正式建立人民检察制度时，因为国际环境的特殊性，我们选择了“一边倒”的外交策略，人民检察制度也全面接轨苏联模式。1951年1月，新中国首任检察长罗荣桓在北京市检察署成立大会上说：“检察机关根据苏联的经验，毛主席曾经说过这就是法律监督机关。”在1979年6月第五届全国人民代表大会第二次会议上，彭真在所作的《关于七个法律草案的说明》中，更直接指出“列宁在十月革命后，曾坚持检察机关的职权是维护国家法制的统一。我们的检察组织法是运用列宁这一指导思想，结合我国实际情况制定的”。

但是，我们的人民检察制度在生动的实践中，又创造性地吸收借鉴了古代监察制度、西方法治思想。我国古代的御史，承担着对皇帝、官吏进行弹劾、谏言的监督职责，以及对行政和司法活动进行监察，保证政权良性运行的职责。历代王朝的这一机构，基本上都是单独设立，与行政互不隶属，自上而下垂直领导，成为专门监督机构。我国检察机关自始也是单独设立，职权运行相对独立。与此同时，西方法治“分权制衡”思想、“重实体、轻程序”诉讼理念、“检警一体化”机制等，也为我们创新和丰富人民检察制度，提供了有益的借鉴。

人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，是国家监督体系的重要组成部分。人民检察制度，规范了国家检察机关的性质、任务、组织体系、组织和活动原则，以及工作制度，既是一面镜子，反映了一个国家的法治水平、司法状况，也是一个“笼子”，监督制约检察权的运行，保障人民检察机关正确行使制約监督侦查权、诉讼监督、职务犯罪立案侦查、刑罚执行监督与监所检察等重要职责。

倘若没有人民检察制度，随心所欲的检察工作注定会失范失向，公民的基本诉讼权利、司法的正常秩序、宪法和法律的统一正确实施，都会成为无本之木、无源之水。全面深化依法治国、推进司法改革、规范检察权，具体落到检察工作上，其实也是对人民检察制度的调整与改革。

世易则时移，时移则备变。新时代的检察权，必然反映中国特色社会主义政治制度发展的要求，反映社会主义市场经济的需求，伴随着国家民主法治化进程，在现行宪法法律构架内，承担人民期待、法治需要的保障宪法法律实施、维护司法公平公正、推进社会法治有序、督促公权力依法行使、保证官员清廉等重要职责，其法律监督的作用将越来越凸显，地位越来越重要。与之相对应的是，人民检察制度也须与时俱进、换挡提速。

可以想见的是，在新时代的潮流中，人民检察制度也将焕发新颜，在人员管理制度机制上强化质效，打造一支全面过硬的检察官队伍;在犯罪嫌疑人权利上强化保障，更加凸显“以人为本”;在检察权监督上强化制约，不断完善自我监督和接受外部监督的机制，体现公开透明;在社会责任上强化担当，承担起更多的公益诉讼职能，彰显社会正义。

回顾人民检察制度的风雨历程，人民检察制度同中国法治进程同呼吸共命运，这也是中国法治建设的缩影。扎根中国这片热土，借鉴他山之石，人民检察制度必将不断完善，在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家进程中发挥重要作用，让人民群众在每一起司法案件中感受到公平正义。