关于城市轨道交通融资模式的几点思考

刘彦

（国家开发银行浙江省分行，浙江 杭州 310008）

一、前言

近几年来，随着财政新规的陆续出台，传统依靠政府补贴作为还款来源的城市轨道交通融资模式不再适用，而随着交通强国战略的加快推进，全国各地都有较重的轨道交通建设任务。众所周知，轨道交通投资巨大，对银行融资的需求较大，在此新背景下，对轨道交通融资模式进行积极创新迫在眉睫。本文主要总结分析现行的几种创新轨道交通融资模式，并指出相应的特点、缺陷和适用范围。

二、我国城市轨道交通行业总体发展概况

我国的城市轨道交通发展起步较早，但快速发展期主要集中在“十二五”之后。“十一五”期间，我国城市轨道交通新增里程为885公里，到“十二五”期间，新增里程达到了2188多公里，同比增长近1.5倍。“十三五”期间，又新增4351公里，年均新增870公里，年均增长率高达17%，创历史新高。截至2020年末，我国大陆地区已有45个城市开通了城市轨道交通线路，合计244条，运营线路总长度达到7969.7公里。

从客运量上看，随着建成投入使用的里程数的增加，近几年来城市轨道交通的客运量也稳步上升，2019年达到237.07亿人次，较2012年增长172%，年均复合增长率达到15.4%。2020年，一季度客运量出现断崖式下跌，但是到了年底，已经基本恢复到2019年同期水平，预计未来仍然维持稳步上升的趋势。

三、我国城市轨道交通行业融资模式

目前，国内城市轨道交通行业的融资主要采用PPP（政府和社会资本合作）、成本规制、沿线物业综合开发这三种模式，由于对PPP模式的相关研究已经很多，本文不再对其进行深入分析，在此主要分析成本规制和沿线物业综合开发两种模式。

（一）成本规制

成本规制并不是什么新鲜事物，一直以来在公交行业都在实施执行，只不过正式引入轨道交通行业始于2018年。

1.模式简介

城市轨道交通成本规制的基本概念就是借鉴公交行业的成本规制方式，明确轨道交通的运营总成本构成及标准，根据乘客实际支付票价，同时引入绩效考核机制，对差额部分根据绩效考核结果由政府予以弥补。

该模式的核心要点便是要将政府给予的补贴收入合法合规化，可以将其纳入项目融资的还款来源。常规的操作流程一般由当地政府制定正式的成本规制办法，约定规制成本的具体构成、票款补贴的计算方法、建立绩效考核评价体系。具体如下：

（1）明确补贴对象为乘客，而非企业。

（2）明确轨道交通企业运营服务成本的具体构成，包括人员工资、能耗费、维修费、折旧及摊销、管理费用、财务费用等全部成本［1］，进行全成本核算。

（3）制定票款补贴计算办法：

运营成本票价=（年运营成本-与运营相关的附属净收益（若有））/年客运周转量=××元/人公里

乘客实际支付优惠票价=年客票收入/年客运周转量=××元/人公里

补贴差额(元/人公里)=运营成本票价-乘客实际支付优惠票价

补贴总额=补贴差额×年客运周转量

（4）建立绩效考核机制，将考核结果折算成补贴系数，与票款补贴金额挂钩。

（5）制定资金拨付流程，明确补贴款需逐年列入预算并报经人大审查批准。

2.模式优缺点总结

成本规制模式有其一定的优势，主要在于其作为银行融资还款来源的资金中大部分来自票款补贴收入，这部分收入经过成本规制的模式后合法合规化，这就很好地解决了传统票价收入不足的难题。

但其运用有一定的限制条件，一方面，由于轨道交通行业的投资额较大，而票价的制定不能完全市场化，从而导致最终票款补贴收入的金额较大，这会给当地财政带来一定的负担，因此目前执行成本规制模式的地方以财政实力较强的省会城市为主，而较难推广复制到全国；另一方面，该模式操作流程比较复杂，需要多个政府部门之间的协调配合，每年的成本核算、资金拨付等工作量较大，从而会增加政府相关的时间成本和人工成本，致使有些地方政府并不愿意过多参与。

（二）沿线物业综合开发

近几年来，随着部分城市房地产市场的繁荣发展，沿线物业综合开发的模式也逐渐在轨道交通行业兴起。

该种模式下，轨道交通企业除了运营轨道交通产生的票款收入以外，政府还会额外给予一定的政策，支持其进行轨道交通沿线土地的综合开发，从而来平衡其巨额的轨道交通建设投入。

1.案例分析

目前比较成功地实施该种模式的主要有深圳、杭州、重庆等房地产市场发展较好的城市。这种模式的核心要点是政府出台相应的土地相关政策，支持轨道交通企业合法合规拿到供其进行物业综合开发的土地。

深圳：国有土地作价出资。2013年5月，深圳市人民政府出台《深圳市国有土地使用权作价出资暂行办法》，确定国有土地使用权作价出资在深圳市地铁集团、机场集团、特区建设发展集团先行先试。自此，深圳地铁进入了“地铁+物业”的投融资模式。具体操作是地方政府将相应土地作价出资注入深圳市地铁集团，由其进行市场化开发，通过这部分开发收益来平衡轨道交通的建设投入。

杭州：带条件招拍挂。2018年6月，杭州市政府发布《杭州市人民政府办公厅关于印发〈杭州市城市轨道交通地上地下空间综合开发土地供应实施办法〉的通知》（杭政办函〔2018〕82号），针对“城市轨道交通设施与其地上、地下空间必须整体规划、一体设计，在结构上不可分割、工程上应当统一实施、时序上必须统筹建设”的经营性地上空间，“可带技术能力要求、建筑设计方案、场站施工方案等条件以招标拍卖挂牌公示出让。土地供应时，可将轨道交通线路建设及运营的技术能力纳入竞买人（投标人）资格要求”。

依托杭政办函〔2018〕82号文，杭州地铁集团垄断了地铁场站上盖物业的综合开发权，对平衡轨道交通建设的投入形成了较大的现金流支撑。

重庆：“带方案”或“带条件”招拍挂。2020年11月，重庆发改委、财政局、规划和自然资源局、住建委联合发布《关于推进主城都市区城市轨道交通区域综合开发的实施意见（试行）》（渝发改交通〔2020〕1664号），明确“重庆交通开投集团作为城市轨道交通综合开发的一级开发主体”“重庆交通开投集团可通过市场化方式参与二级开发”“为确保城市轨道交通工程的建设安全和运营安全，城市轨道交通站场用地范围内实施综合开发的用地空间，可将规划条件、建设要求、设计方案一并纳入公开出让条件，采取‘带方案’或‘带条件’招标拍卖挂牌出让方式予以供应”。

依据渝发改交通〔2020〕1664号文，重庆交通开投集团作为轨道交通建设运营主体，一方面可以享有一级开发收益，另一方面，由于文件要求“在城市轨道交通项目可行性研究阶段，按照城市轨道交通综合开发控制性详细规划，编制综合开发方案专题报告，提出综合开发整体设计方案，测算开发收益水平，其中轨道交通项目建设与综合开发密不可分的工程部分纳入项目可行性研究报告一并审批”“在城市轨道交通项目初步设计阶段，按照经审批的综合开发方案，在城市轨道交通项目工程范围内，轨道交通项目建设与综合开发密不可分的工程部分应一体设计、同步实施，由城市轨道交通项目业主统一组织开展设计、监理和施工”，因此未来土地采取“带方案”或“带条件”招标拍卖挂牌出让时，重庆交通开投集团也能极大地提高中标的可能性，从而享受到二级开发收益。

2.模式优缺点总结

沿线物业综合开发模式的优点在于：一是银行融资的还款来源除了票款收入外，还有土地二级开发收益，所有的收入完全市场化，避免了新增政府隐性债务的隐患，真正做到还款来源合法合规；二是几乎不增加政府额外财政负担。

该模式也存在一定的局限性：一是主要适用于房地产去化周期短、市场较为繁荣的城市；二是需要一定的关于土地供应的政策支持。

四、结语

截至2020年底，据不完全统计，在实施获批建设的轨道交通规划已经超过7000公里，“十四五”期间，城市轨道交通建设的投融资压力仍然巨大。各地都应立足于实际，选择合适的投融资模式。上文所述的两种融资模式并不冲突，也可以考虑综合运用，比如将沿线物业开发收益纳入成本规制的扣除项，将沿线一级土地的开发收益纳入成本规制票款补贴的资金来源等。除此之外，还有其他一些融资模式，如北京京投集团的ABO（授权-建设-运营）模式［2］等，这些模式虽然目前没有在其他地方推广应用，但也有一定的借鉴意义。综上，各地都应继续加大投融资模式创新，确保轨道交通建设的顺利实施，为加快推进交通强国战略添砖加瓦。