我国流域环境司法保护的司法困境与司法制度构建

方诗斌 裴星星

（1．贵州民族大学，贵阳 贵州 550025；2．华南理工大学法学院，广东 广州 510006）

一直以来，国家相关部门对于长江流域的生态文明建设都非常关注，就比如在2017年时，最高院就围绕该领域提出了相关规定与建议，并强调长江流域的相关司法和行政机关应该共同努力，以期维护该领域的生态环境。次年，在召开长江经济带的发展座谈会时，习近平总书记指出该地区目前的保护法治仍有极大的改进空间，未针对生态环境做好协同治理，导致整个流域无法展开涉及整个流域的完整性管理。2019年，国家相关部门的工作人员组织国内所有人大代表召开相关会议并于会议上针对长江流域的生态环境保护工作拟定并审议了相关法律法规，部分专家、学者、人大代表及官员代表还表示要针对黄河流域制定专属保护法，基于各个流域展开环境司法协作保护是构建生态文明的重要任务，也是使流域维持可持续发展的重要前提。但国内目前有关于各流域的环境司法协助仍在发展阶段，各个地区还在持续摸索，还处于联动性能不够强，协同性能不够深的局面。未来的一段时间内，我们需要理清该管理工作的价值、意义以及其实践功能，并掌握该管理模式当前的发展状况、运行标准，再整理归纳有关数据信息，提高机制体制的完善度。在国家政策和法律法规允许的前提下，建立其有机完整的流域治理体系。

一、流域生态系统管理的内涵

与生态系统相关的管理工作重点在于维持该系统的外在完整度和内在协调性。与此同时，采取相关措施加快社会的稳定发展。这一系列的管理手法及理念，最关键的特点为适应性。当某个具有直接相互连接的水系之中各干流和支流途经之地所涉地域的范畴便可称为流域。其主要特点表现为在联动关系下又具有复杂的系统交织体系，动态性、全面性和有机性是该系统一方面的主要特点。冲突性、局部性和无序趋势又是另一个方面的主要特点，这些特点表现为总体趋势下的个别特例，也可以理解为共性当中的个性。流域生态管理工作相关的规则原则措施和生态系统方面的相关因素具有一定的相似度，可看出二者在协同性、适应性以及整体性等方面有着异曲同工之妙。故本文聚焦生态系统方面的规则、原则、措施称为流域生态系统管理。这种管理多方面的规则原则所形成的体系可以称为流域生态系统管理体系或者体制。因这种管理体制机制作用的对象是生态系统本身的各种因素，因此，生态系统本身的变化和发展决定着管理体制机制的适度变化。当生态因素发生变化时，必须根据实际情况，对管理的规范做出相应的调整，以便实现制度和实践的有效衔接，而不至于使得制度的实施找不到现实的依据。

二、我国流域环境司法保护的司法困境

目前我国正在基于司法层面探讨如何于流域当中展开和环境相关的司法协作及有关保护工作，但不管从现存的研究成果或实践经验来看，仍存在颇多可以改进的地方：

（一）环境立法并不完善

在围绕流域环境展开司法协作保护期间，必须做好立法支撑，特别是司法协作保护期间，需先优化原先的领域再安排领域，并提供相应的法律保障。这种协作模式并不是在削弱法律的有效权威，也不是超越法律管辖权的边界行事，更不是浪费司法资源。而是一种将各种司法资源进行必要适度的有效配置，从而达到一种进行优化组合协同协调的有机动态的强化效果。不过必须考虑到司法运作成本和法律本身所具有的区域、领域、层级等多方面的性质。因为涉及原有法律及司法措施的强化和优化、新措施的可行性和必要性、各不同流域局部的措施的有效衔接等多方面的实际问题。就目前的情况来看，与流域环境相关的司法协作保护并未颁布相应的法律或司法解释，这令不同流域进行环境司法协作保护时很难保证规范性。即便展开协作保护，其体现方式也是相较常规的备忘录或意见，此类文件最大的特点是具备宣传性及引导性，并不具备强大效力，制度性与规范性也比较差。因此在执行的过程中，其所规范的内容和对象所受到的应有作用力就会相对减弱，相关的措施规范不易形成一个落地生根的局面，往往出现蜻蜓点水的粗浅效果。总之，如果要于流域环境展开司法协作保护，必须先自主协商，但目前的法律无直接相关流域环境司法协作保护的协商规范，在执行力方面更略微欠缺，就算在某些协议中针对相关制度加以创新，也会由于没有法律支撑而运行异常。比如与环境有关、以环境公益诉讼为主题的案件就主张集中管辖，虽然推出该管理模式的初衷是为了规避地方主义，借助专业团队处理各种环境纠纷，但就国内目前的法律框架来看，很少有法律法规的内容与此类案件直接相关，与集中管辖制有关的规定更是寥寥无几。如此一来，就算某些地区推行了集中管辖制度，也只能以指定管辖方式开展管理工作。但指定管辖的适用范围非常小，需要根据实际的案例情况来决定，即因跨区域的集中管辖并没有强大的法律支撑，实践期间也会因此而出现种种运行问题，在各种必备资源配置问题上就会出现推诿或不到位的情况，相应的措施的执行力度和信任力度都会大幅度下降。司法协作保护不仅与程序法相关，还和实体法存在一定关联，很多与流域相关的环境司法协助都会涉及裁量标准，其目的是突出法律的统一性与适用性。而国内目前的立法体制，市级以上的立法结构于环境保护层面都具备立法权，但由于每个流域涉及的区域在立法时都会将所属地的经济发展水平、文化状况考虑在内，以至于每个地区所拟定的环境保护措施虽说都围绕国家政策和法律展开，但在实际落实的过程中在统一标准方面有缺乏。在存在差异的情况下，司法协作保护也会受到影响。［1］

（二）司法保护主体较少

虽然我国目前设立了与流域相关的环境司法协作保护，但其适用范围小，普遍只能作用于检察院、法院的独立系统中，很少有跨部门进行相关协作，更无法与其他主体或公益组织协作，［2］如此一来造成流域环境司法保护主体协作困难，如果发生了涉及多个领域的环境问题，根本无法确保保护效果。进行环境公益诉讼期间，符合相关要求的政府部门检察部门及社会组织皆具备起诉权，但跨区域案件并未拟定相应的协作制度，很容易出现诉讼竞争混乱或相互推卸责任的情况；如若生态修复责任中的政府责任落实不到位，其实现概率就会极低。各种与生态损害相关的赔偿诉讼都是以行政商议为基础，虽然监察部门具有监督权，但也要在法院及检察院以及行政部门的配合下，才能顺利开展相关工作。在与环境相关的刑事诉讼当中，需对某个案件进行集中管辖、专门管辖，在主管范围未发生变动的情况下，很难展开相关审理工作。所以如果要真正做到与流域相关的环境，司法协作保护必须涉及各个方面，需要所有和流域司法保护有关的主体共同配合并制定有效的制度安排，才可达到预期效果。［3］

（三）保护内容生态属性少

若要展开与流域相关的环境司法协作，就必须先了解流域环境的特殊属性，再以此为前提展开相关的生态建设工作。而现阶段的相关司法协作保护内容涉及范围还有待扩展，也不具备良好的适应性。相信在不久的将来，此类法律法规必然会不断地提高专门性。但实现该目标的前提是如何达到司法协作保护目标，从目前的各方面情况来看，司法协作保护的概率极低。因为在流域司法中，很难保证和生态损坏有关的赔偿诉讼及环境公益诉讼的公益性、科学性，其的法律性衡量标准至今也未统一，而这些都需要通过司法协作才能处理。另外，如何进行生态修复、补偿，如何保护流域中的生物多样性等都需要流域中的相关主体发挥自身的权限职能，运用各类司法措施才能达到预期的生态利益。［4］

三、我国流域环境司法保护的司法制度构建

（一）不断完善环境立法

若要确保与流域环境相关的司法协作朝着高效性、规范性趋势发展，就要构建与之相关的法律框架，具体的体现如下：首先，通过修改与之相关的诉讼法或拟定与司法协作有关的法律法规、扩充以往的相关内容，使其不再受限于协作执行、代替调查获取证以及委派送达等三大范围，而是运用概括、列举、严禁相结合等立法模式，提高法律协作的合法性，又能保证恰好的开放效果，以保障后续的相关司法协作能构建扎实的法律基础；其次，还要于国内目前的法律框架中，展开与之相关的针对性修改，采取各种方式推定符合法律规定的协定管辖法，以保障流域环境，在进行各类司法协作时，拥有足够的法律支撑；再次，借助司法解释确定流域环境展开司法协作及实践期间的各种关键点与难重点。再根据法律的详细内容确定共识性规则，以此提高司法尺度的统一性；最后，设计出与时俱进的环境立法模式，推行流域统一立法，使流域周边的所有环境保护标准保持统一，以保障流域的完整性，也能起到充实相关法律规定的作用。如果实际情况允许，可由中央或各个省份构建与之相关的法律法规，再于整个流域中落地实行；但如果还未达到相关条件，可采取引导或推广的方式，从流域中不同地区筛选出具备立法权的相关机关或个体，由其负责进行有关规章制度的制定与落实。而在这从立法、执法、司法的一个体系过程中，所围绕的中心任务和中心对象就是流域环境生态的管理问题。虽然国家已经有了《环境保护法》，可以作为总的依据和参照，但具体的流域管理问题上，还有很多具体的问题需要具体分析，同时也需要采取具体专门的措施才能起到事半功倍的效果。

（二）多元司法保护主体

以流域中现有司法结构的协同合作为基础，基于两个方面加快多元主体协作机制的构建进度，首先是由各个司法机关共同协作，使检察院、法院及公安机关，以及不同层级的办案机关相互交流。但有关的司法部门要在精准掌控司法权边界的前提下和法律法规的正确运行下，才能配合有关部门加快公检法三大部门间的协调联动机制，以此展开高效监督并维持较高的衔接度；采集或固定证据、进行案件的协调与和解工作时，要针对判决过程展开监督并执行相关义务，采取各种方式进行与环境公益相关的诉讼处理及纠纷。特别是在处理刑事性质的环境案件时，更要由公、检、法三大部门共同配合，着重解决协同处理流域生态环境中的各种犯罪事项，保证司法协作的衔接性。其次是令司法部门与行政部门相互配合。如果能确保环境司法的衔接度，即可令法治与治理体系保持统一的协同性。在进行与流域相关的生态环境保护工作时，应令环境司法和生态执法保持协同合作，使司法部门与行政主管部门顺畅沟通。最后，在各类职权的交叉统筹中，一定要注意处理好共同协同管理权能和部门自有权能的边界运行问题。

（三）生态化司法保护内容

进行与环境相关的司法协作时，应重视各种环境保护工作，而此部分工作的主要特征是公益性质及整体性，还兼具科学技术性。与之存在关联的案例［5］会涉及多元主体，还具有保护环境利益、权利意义及广泛性等特征。此类案件的涉及范围除了与社会环境有关，还与自然环境息息相关；处理此类案件时，普遍需要运用各种科学技术，且案件中的当事人数量繁多，涉及多个领域，最重要的是与之相关的法律法规都具备滞后性。由于此类案件具备以上特征，展开与环境相关的司法协作时必须重视此类案件的特殊性，再针对实际案情设置相应规则，还要为维持生态文明建设进度、生态修复或补偿制度、维护生态多样性等制度提供司法支撑。

四、结语

流域环境司法保护所面临的困境是多方面的，这种困难局面也是这类工作的推动所必须面临的基本问题，不能因为问题的存在就否定了流域司法保护协同协作所具有的灵动性和协调性优势，也不能因为这类问题的存在，就否定流域司法协同保护体制机制所具有的可行性和必要性。处理好司法资源、司法主体、司法权能的有机优化组合问题，使得流域内部不同区域领域在冲突中协调、在局限中联动、在壁垒中协同。将多元主体的力量围绕流域环境司法协同保护结合起来，构建一种有机的多元制度体系的秩序样态。当然，这种司法制度构建任重道远，必须结合国家政策、法律法规的大环境，依托生态文明、生态修复、生态保护、生态补偿等方面的制度措施，调动流域内部所有的物质、人力、制度资源，形成有利的统一适应性有机运作模式。