新时代推进基层检察院研究工作问题研究

杨弘年

（乌拉特前旗人民检察院，内蒙古 巴彦淖尔 014400）

司法体制改革全面突出了检察官办案的主体地位，重建了检察权运行机制，淡化了行政色彩，更新了检察机关机构设置，使检察机关各项职能与全体检察干警工作均进入了新阶段，各项工作都必须按照改革要求做出全新的审视和变革。基层检察研究是检察业务的重要组成部分，对于辅助检察决策、推进业务研究、加强人才培养，具有无可替代的价值。面对司法改革带来的多重挑战，做好法律政策研究工作，必须树立危机意识、转型观念与创新理念，对工作定位、机制、方法进行全面完善。

一、司法体制改革下基层检察研究工作面临的挑战

（一）主业副业不分和职能作用虚化导致研究室的历史定位动摇

多年来，虽然检察机关的法律监督职责范围不断变化，内部机构不断调整，但研究室的组织机构和职能没有发生变化，它一直是对法律和政策在各种具体业务中适用的普遍性进行研究的综合业务部门。研究室的主要业务是研究解决检察业务中的重大疑难复杂问题，主要职责是法律适用研究。［1］

一些基层检察院的研究室之所以出成绩、有地位、领导满意、上级肯定，说到底是自身定位准、工作主业突出、服务和推动整体工作的作用发挥得好。一些基层检察院的研究室职责定位模糊、主业副业不分、职能作用虚化，甚至有的人认为研究室是可有可无的部门。［2］

（二）人员分类管理改革造成检察调研骨干人才流失严重

检察人员分类管理改革特别是检察官员额制改革，强调员额检察官主要安排在办案部门，确立了优秀人才向办案一线流动的导向，是符合司法规律与检察工作性质的。但人员流出部门不仅包括司法行政部门，也包括了研究室等综合业务部门。与检察调研工作是否属于司法业务这一质疑相伴而来的是，研究室是否需要配备员额检察官？［3］

目前，基层检察院绝大多数都配置了1名检察官从事检察研究工作，明确履行职能权力清单。从事检察研究的同志入额担任检察官，绝对不是解决待遇问题，更不是要到其他业务部门办案，而是要承担起本院研究室的业务工作。但由于各基层检察院员额配备有限，特别是人才从检察调研工作流向办案一线成为基本趋势。首先，研究室人才流失严重；其次，检察干警对调研工作的重视程度和参与兴趣必将降低，重办案、轻调研情绪滋长；再次，司法一线检察干警不仅是办案工作的主力军，也是调研工作的中坚力量；最后，人才是第一资源，人才流失与人才匮乏，给检察研究工作带来巨大困难。

（三）内设机构整合独立性与存在基础已受到挑战

随着改革的深入和不断推进，原遵循行政化逻辑建立的机构设置亟待改革。特别是员额制改革后，部分基层检察院机构过多、官多兵少、一线办案力量不足的问题更加突出。开展检察研究工作，必须毫不动摇地坚持研究室的业务属性定位，进一步突出主要业务工作的司法属性。［4］

目前，基层检察院研究室工作已出现边缘化倾向，研究室已遭到裁撤，合并到案管部门组建综合业务管理部门，且部分基层检察院没有员额制检察官专门负责和具体从事检察研究工作，且还有兼职案管、宣传、信息、文秘等其他工作。如果检察研究工作缺乏责任部门或牵头人组织开展，实质上等同于取消该项职能，必将进一步导致检察干警检察调研积极性降低，可能出现院内重点检察调研工作无从开展，乃至上级重大调研任务无人领受。［5］

二、基层检察研究工作存在的问题

（一）研究部门存在的问题

一是部分基层检察院对检察研究工作重视不够。二是司法体制改革后检察研究工作弱化明显。基层检察院研究室解体合并到综合业务管理部门后，部分院没有专职检察官从事检察研究工作。三是基层检察院检察研究工作发展极不平衡。主要表现在重点课题的应用、研究成果的采用、优秀研究成果的评选等方面存在较大差距。［6］四是检察研究工作中重刑轻民问题突出。研究侧重于刑事检察，对公益诉讼、民事行政检察关注不够；办案工作没有得到有效推进，一些基层检察院多年未立案开展相关调查研究。五是检察调研与司法办案存在融合度不够。［7］

（二）信息不畅，研究素材来源少

在进行法律政策研究过程中所获得的案件线索来源，主要指的是检察机关在进行审查逮捕及起诉案件的办理过程中，所发现的这些有关的研究类案件线索，还包括当事人对公安机关不予立案，或者立案的决定不服，并选择向检察机关提出控告或者投诉等。在司法实践中，由于被害人和部分群众缺乏法律常识，不了解符合主张自己的合法权利，单方面的认为维权容易给自己带来不利的后果，导致其往往会知情不举或者报案不及时。而司法机关应积极完成研究类案件信息通报制度的建立工作，且进行相应平台的创建工作，定期在该平台上及时进行相关信息的共享。然而，从具体推进效果来看并不理想，相应的法律政策研究工作渠道并没有打开，各种案源问题还没有得到有效解决。

（三）提前研究办案问题的现实问题需要

实现法律规范及完善，这是推进监督的基本前提，也是检察机关是否能正确落实法律监督的重要法律支撑，加强法律监督研究的重要性也就不言而喻。比如在司法实践中，根据我国《刑事诉讼法》的规定，检察机关不只是法律监督机关，还承担着提起公诉的职能，应当引导侦查机关调查收集证据。但是从我国目前的司法体制来看，检察机关一般不直接参与刑事侦查活动，只是在公安机关移送逮捕和起诉的时候审查案卷，如果需要补充侦查则拟出补查提纲以引导取证。司法实践中，经常由于侦查人员对庭审意识较差，收集证据不合法或者对某些有效的证据未能及时收集，由于刑事诉讼的不可逆性，可能导致证据不能使用或证据灭失，对犯罪嫌疑人不能定罪处罚。

而根据公检法机关法律研究工作部门的协作意见，现在公安机关已经开始探索同意检察机关对刑事案件和治安案件享有调查阅卷权，查阅范围包括接警记录和刑事、治安案件卷宗等，检察机关可随时或定期到派出所查阅接警记录和案件卷宗，侦查人员应当配合。所以，加强检察机关法律监督研究工作，研究法律监督的发展路径，不只是为监督而监督，在监督的过程中，检察机关可以积极引导侦查取证，防止违法情况的发生，提高诉讼效率，保证诉讼顺利进行。

（四）现行体制制约了检察研究工作的发展

一直以来，检察机关是双重领导体制，不但要接受上级检察机关的领导，在人、财、物省级统筹以前，各级检察机关在机构、人员和经费上也要附属于地方各级政府，没有独立的财政经费保障，导致检察机关在进行法律政策研究时，不免为了协调处理好与财务审计机关的关系，一定程度上牺牲了研究工作的保障和经费。现今，司法体制改革正在全国范围内自上而下强力推进，监察体制改革也在有条不紊地试点运行，在这种背景下，如何开展并加强检察研究工作成为检察机关实现健康转型发展的重要课题。现实中，尤其应着重加强在环境保护、食品药品安全、生产安全等直接影响群众切身利益领域的检察监督研究工作。

三、新时代强化基层检察院研究工作的对策建议

（一）建设载体与平台

1．推进课题制，完善工作抓手。题目选取上定位于司法实践建立规章制度，提高工作效果。

2．建设载体与平台，引领调研工作方向。打造调研成果交流转化平台，建设兼具实践性、指导性和权威性的工作载体。一是推进课题制，完善工作抓手。题目选取上定位于司法实践，工作机制上立足于大调研，工作方法上着眼于机制建设。二是建设内刊转化平台，引领调研方向。坚持不懈打造特色品牌，通过刊物规范化、专业化建设与实践品性培育，引领检察干警调研方向。三是建设特色论坛，凝聚调研力量与成果。［8］

3．围绕检察业务工作开展调研。紧紧围绕检察业务工作的重大问题、检察业务专项工作、犯罪多发领域、新类型案件等开展调查研究，推进解决司法实务中的疑难、复杂问题。要加强对新出台法律法规、司法解释的研究，关注执行中遇到的新情况、新问题。要充分利用统一业务应用系统的综合分析功能，动态关注不批捕、不起诉、无罪、撤诉等核心业务数据的变化，加强类案分析和专项调查研究，发现和推动解决办案中的普遍性倾向性问题，提出对策建议。

（二）加强队伍建设

1．加强组织保障。要配齐配强检察研究力量，确保能够正常履职；要专门配备有理论、懂业务、勤思考、能写作的检察官，保障专人专职从事检察研究工作。同时，在没有检察官专人专职从事检察研究工作的检察院，要让未入额检察官助理看到希望，在本院员额出现空缺时，及时动员推荐研究人才符合条件的优秀同志参加入额遴选。

2．加强人才培养。不断创新人才培养模式，培养兼具理论基础与实践能力的人才队伍。一是组织召开调研骨干座谈会，对司法实践中疑难问题、典型案例进行研讨，搭建相互沟通、相互学习的平台。二是建立调研骨干人才库。建立调研人才档案，针对性地进行培养与使用。

3．加强专业化建设。通过承担重大课题研究、参加学术研讨、集中培训、岗位练兵等方式，提高检察研究人员的问题发现能力、实践创新能力、研究论证能力、文字表达能力。

（三）建立健全工作机制

1．建立健全领导干部带头调研工作机制。要初步形成院领导带头，研究部门组织，业务部门支持，检察干警积极参与的大调研格局。院领导，特别是分管院领导要以上率下，通过申报重点课题等形式，带头加强检察研究，发挥关键少数的引领、示范作用，更好地形成领导带头开展研究、全院上下共同参与研究的大调研工作格局。

2．建立健全上下联动工作机制。争取上级检察院加强管理和指导基层检察院检察研究工作，确立检察研究重点，确定年度检察研究主题，优化整合研究资源，形成三级检察院检察研究工作格局。建立检察研究检察官由基层检察院选派到上级检察院法律政策研究部门，上级检察院检察研究检察官由基层检察院遴选的制度。实行基层检察院定期向上级检察院报告检察研究工作制度。［9］

3．建立健全激励保障机制。推动建立检察官业务研修制度，给检察官安排一定时间脱产开展检察业务研究，完成相应的研修科目。科学设置评审标准，组织专家、学者对研修成果进行评审，评审结果纳入业绩评价，记入司法档案。研修成果突出、对推动实际工作发挥积极作用的，在检察官晋级晋升时优先考虑。完善优秀研究成果的表彰奖励制度，定期表彰。［10］

（四）明确“两法衔接”和案件信息通报制度

完成“两法”信息共享平台的搭建工作，实现相关信息的共享。检察机关要注重与重点行政执法部门（如食药监、环境等）的交流及沟通，注重进行信息共享平台的跟进及落实审查监督工作。特别是在发生重大的行政执法事件时，需要积极从行政执法机关等进行信息的收集，而这些机关也要主动及时进行信息的上报等。这对于解决法律政策研究的案源问题非常有效。