财务维度视角下高校绩效预算管理探讨

刘侃

（河南新乡学院财务处，河南 新乡 453003）

绩效预算管理工作，主要是以绩效考核为中心环节，对预算的各个环节进行严格的考察，必须将考察注入结算的每一环节，同时根据考核的结果进行资金的合理分配，而且有利于将预算工作进行顺利地开展，这也算是规范制度流程、建立资金使用制度的必然要求。预算管理制度与之前的手段不同，是他将传统的方式进行了改良。以往的预算方式不同，绩效预算引入了市场资源配置和市场经济调控手段，降低成本，提高效率。如此看来，这不仅仅是预算管理方式的转变，更是高效预算管的一次革新。将其纳入高校预算管理当中就有十分重要的作用，它强调会计要素的表达已经明确地看出其对于新财务制度的重视，给预算理念的新概念引入该带可行性。

一、基本理论假设下的概念模型

绩效预算制度的基本理论假设从管人转向管事，更贴近市场经济要求。采用不同的视角，将政府部门视为一个经济管理部门，通过建立公共品——公共品成本——预算的模式，对产品需求进行核算、编制，体现出预算的制度约束力量。

预算绩效管理是一个动态连贯的动态系统，它是，对于未来的指出计划进行逐一分解，分解后分给不同的责任人，通过责任人控制核算责任，最后相互之间进行交叉评价；首先，成本中心可以根据中心的制度对核算进行带入调节，这样可以在计算的过程中尽量控制到最理想的状态，同时工作人员针对核算过程中的弊端，科学合理有效的修改核算制度。此外，在推行新制度的过程中，相关工作人员也要结合实际进行知识的更新，不断优化自身的知识体系，让自己不断适应制度的变化，增强管理意识具有大局观和政治站位。其次，以最新修正的权责发生制预算编制制度将学校事业支出进行了详细的划分，制度中明确规定“高等学校会计核算一般采用收付实现制，但部分经济业务或者事项的核算应当按照本制度的规定采用权责发生制”，即高校实行修正的权责发生制进行会计核算。成核算制度的调整势必会对后面的预算编制等工作产生影响，因此，预算编制基础和方法应采用修正的权责发生制。

二、理论基础——成本效益分析与绩效预算的相关性解析

（一）CBA（成本效益分析）

成本效益分析（Cost-benefit analysis，简称CBA）是通过对新项目的全部成本和效益进行比较来评估该项目价值的一种新的决策方法。它针对项目提出若干个可能实现该项目目标的方案，并运用一定的技术方法计算出每个方案的成本和效益，依据一定的原则进行纵向及横向比较，选择出最符合高校发展战略的最优决策方案。随着新政府财务会计体系的建立，适时建立成本会计将会有助于准确衡量高等院校的教育成本，对高等院校中各职能部门履责所耗费的资源进行归集、分配和核算，为基于成本控制的财务管理及基于绩效评价的预算管理提供支持，以便更好地提高高校资金运行效率与效益。

绩效预算管理通常需要运用以下三大经济评价方法，成本——效益分析（CBA）及其两大变式：成本——效果分析（CEA）和成本——效用（CUA）分析。在这些方法中，项目成本均可量化为货币，但是对收益的量化存在着差异。成本—效益分析（CBA）将成本与收益均量化为货币，以责任主体成本是否可控为前提，将成本费用相结合计算该项目是否存在社会净收益。基于成本可预计、可调节的条件假设，成本中心对目标项目要支出成本进行分解，在落实相关成本的控制责任时给予科学完善的考核评价，然后对成本进行有效调节。该评价方法为项目选择提供了一个可以通用的衡量尺度，有助于在资源使用的备选方案中进行优化选择。

（二）绩效预算

绩效预算是基于CBA分析的基础上确定项目实施方案所需成本费用来编制预算的一种方法。20世纪90年代，预算改革也是众说纷纭，在相关经验的基础上许多学术研究领域专家也在此基础上进行了革新，这里以研究影响较大的美国、澳大利亚和新西兰为代表，他们在一番实践后，纷纷推出来新的绩效预算方式，将预算制度中的政策和管理进行了有机结合，提高预算的效率，让其符合当代的发展规律，这些制度在当时的影响非常巨大，在中国乃至世界范围内都有值得借鉴之处。绩效预算管理是涉及组织领导、目标确定、指标设计、过程追踪及结果反馈等多个方面的系统工程。高等院校作为一个提供公共产品的经济部门，根据公共财政效率原则及方法，将基本理论假设从管人转向管事，以绩效目标的设立、实施、评价及反馈为基本环节，设置目标管理、运行跟踪管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈及应用等模块，以一种全新角度建立起“公共产品——公共产品成本——目标预算”模式的动态连贯的管理系统，无论制度如何变迁，始终还是会紧紧围绕公共产品的成本进行计算的。基于战略地图的四维度框架构建要求，绩效预算考核应以预算责任书为依据，针对预算编制的数据是否无误，费用是否合理，审批流程是否符合应有制度等等环节，都会一步一步进行，从项目的投入、过程、产出和效果四个方面展开对预算责任主体的全面考核，其评价内容主要通过设计绩效评价指标体系和评分标准进行定量和可衡量的定性表述来实现，在此基础上完善绩效评价结果的运用，将其与年度考核及其后年度预算分配挂钩，从而形成一整套的绩效激励机制。

三、高校绩效预算评价工作的意义及应用

高校预算评价工作的展开，也是强化预算管理、规范资金使用、加强制度落实的必然。绩效预算管理工作应该是在绩效目标的引领下，以绩效考核为中心，通过CBA分析法采取定性和定量的方法对预算工作进行全过程监督和控制，高校可以在对预算执行结果进行严格考核的同时，依据考核结果对下一步的资金分配进行安排和调整。绩效预算不仅仅改变了预算管理方法也对公共管理理念实施了一次根本性的革命。高等院校在改革创新财务管理过程中，已经开始重视与市场经济的接轨，在预算编制、执行及监督等预算管理中融入市场经济的基本理念，将绩效管理与预算管理进行了有机的平衡，这样讲从根源上降低了校园公共产品的最低预算，同时对于校园资金的合理使用提供了可能。

绩效评价结果最终以项目支出绩效自评表及评价报告的形式呈现。绩效评价报告是对预算绩效进行评价后形成的总结性结论文件，包括绩效目标及建立依据、绩效目标变化调整，下一步改进工作建议等方面内容组成。高等院校应切实加强评价结果的整理与分析，将评价结果作为完善政策和改进管理的重要依据，进而调整和优化部门预算支出结构，合理配置资源。

这充分说明绩效预算带来的新的预算管理理念对传统预算管理方法的冲击与碰撞是根本性的。高等院校发展战略的实施需要依托以绩效棱柱为载体的成本基础预算管理，将绩效棱柱和成本基础预算相结合，以价值观念重新构建成本预算，全方位绩效预算的实施将更加有利于高校预算规划及控制功能的有效发挥。

四、财务维度视角下绩效预算管理评价路径

通过分析高等院校预算管理存在的问题，厘清高等院校成本、费用、支出的区别与归集方式，提出建立成本费用与相关支出的对应机制，从加强校内项目库建设、严格控制专项资金预算经济分类、提升预算编制水平、提高预算执行率等方面入手，完善高校绩效预算管理，提高资金使用效益。部门可以在已经确定了业绩指标和预算指标基础上自行调整实现目标的技术路线。在“目标→活动→成本→预算”的逻辑关系中应明确界定为先有目标，然后再有为完成目标需要开展的活动，最后编制由相应成本支持的资金预算。

（一）构建财务维度视角下的高等院校绩效预算管理机制

1.框架搭建：绩效预算管理并不是一成不变的固定形式，其组成部分也都是动态的。在框架搭建过程中，要以高等院校战略目标为引领，以绩效实现为导向、以资金管控为核心，关注各节点的反馈与改进，全覆盖全方位的整体构建。

2.模块设计：在战略规划层面需要综合考虑绩效预算管理的逻辑路径和操作可行性，因此需要引入一个上承部门战略规划、下启预算项目的缓冲层——“作业模块”。运用“成本——效益”方法以部门实际支出为基础进行部门整体绩效分析，各管理层级的成本虽然可清晰核算，但效益指标相对较为抽象，并随管理层级向上呈现评定难度加大的趋势。因此，需要以“预算项目”“作业模块”等项目或项目集合作为“最小单元”开展成本效益分析，即在三层级预算绩效管理框架的“项目化”模式之中，将项目成本与项目效益勾稽对应，实现项目绩效评定并层层汇总，从而达到细化评价、优化管理、深化改革、提高实效的目的。

（二）建立基于成本效益分析的绩效预算评价指标体系

预算绩效评价就是对投入、投入、产出与结果的整体性评价，评价还要秉承公平、合理、科学的原则。在评价预算绩效的时候，如果指标不具备关键性，将无法保证绩效评价结果的科学性和客观性。因此，评价方法应首先选择对绩效水平具有关键影响的指标，从项目的决策、管理、产出、效果四个方面详细列示指标体系表，列明各项指标的名称、权重、标准及要素说明等评价内容，然后再对这些指标进行评价。在设计评价指标时，不仅要考虑预算执行过程中的相关指标完成情况，还要考虑预算支出的有效性，包括其经济效益与社会效益、生态效益与可持续影响以及公众或服务对象满意程度等方面。

绩效评价指标体系的构建与应用是预算绩效评价的基础，高校应该在核算的过程中涵盖决策、管理、产出、效果等各阶段的一整套具有可操作性的绩效评价指标体系，更具体系指定合理的评价体系，然后将评价结果回收，形式可供分析利用的绩效报告。高等院校因其独特性可以以教育部、省财政厅对所属高等院校年度决算报表中规定的财务指标为基础，按照必要性、可行性、绩效性的原则，分析评价结果的可靠程度和准确率。

（三）完善基于成本效益分析的绩效预算评价方法模型

在对高等院校绩效预算评价时应坚持定量与定性相结合的原则，以定量评价为主，以定性评价为辅。我们借鉴内部控制的评价方法创新并完善了绩效预算评价的方法及流程形成模糊网络分析法。它是基于模糊综合评判法和网络分析法的基础上提出的一种评价方法。经过建立评价因素集、专家做出评价等级、进行单因素模糊评价、确定权重、计算特征向量、综合评价等等一系列流程，在以网络分析法确定权重的基础上用模糊综合评判法进行综合评价，使绩效预算评价全程可量化，更具可靠性和可操作性。对于预算立项、编制、业绩目标完成状况、经费利用状况以及预算应用主体组织和管理状况等方面指标的构建，应注重定性向定量的转化，以固定条款的约束建立指标评价体系。