基层央行开展重大政策措施落实情况审计的现状、难点及对策

张林 焦海清

（中国人民银行海北州中心支行，青海 海北 812200）

一、基层央行开展重大政策措施落实情况审计的意义

宪法明确规定审计是的政府职能之一，通过审计能够有效确保并监督重大政策措施的落实，开展重大政策措施落实情况审计对基层央行来讲意义重大，具体体现在以下几个方面。

一是可以推动重大金融政策的贯彻落实。随着国内外经济金融形势发展变化的日趋复杂，央行担负的责任越来越重，不仅要防范化解金融风险，更要维护国家金融稳定。所以，央行贯彻落实好重大政策措施无论出于社会层面还是国家层面都是十分必要的。因此，开展好重大政策措施落实情况审计是央行服务于中央金融政策的职责所在。

二是能够更好地防控和化解金融风险隐患。支农再贷款管理困难、债券市场乱象、不良贷款等问题容易引发区域性金融风险，将上述问题的监管政策落实情况纳入基层央行重大政策措施落实情况审计范畴内，可以有效加强对债券市场混乱以及地方政府举债的监管力度，对金融风险隐患的防控具有推动性。

三是能够处理和整顿一些金融领域乱作为或者不作为现象。通过政策落实情况审计，可以有效发现内部机构或商业银行存在的乱作为、不作为等现象，如确定有违法违纪行为存在，内审部门将可以按照法律要求移交给纪委等部门进行问责和处置。

二、基层央行重大政策措施落实情况审计与传统审计的不同之处

与基层央行传统审计项目向比较，重大政策措施落实情况审计在审计目标、内容、对象等方面均存在比较明显的不同。

（一）审计目标不同

基层央行传统审计项目的目标以关注基层央行运行中的风险状况为侧重，同时也关注自身履职效果。而基层央行国家重大政策措施落实情况审计的目的是通过审计有关部门完成监督引导、贯彻落实、组织宣传等情况，关注金融政策的贯彻落实力度和执行效果，反映存在的体制机制问题和不确定因素，及时提出加强监管和改进政策等方面的建议。

（二）审计内容不同

根据《中国人民银行内审工作制度》，基层央行的审计主要集中于各部门在执行法律法规和规章制度的情况、执行财务纪律的情况、各级领导干部履职情况、工作人员依法履行职责的情况、风险管理和内部控制的情况。而国家重大政策措施落实情况需要审计的内容《规定》进行了明确的界定，在原有的对经济活动、财务、财政监督和评价的基础上，将审计内容拓展到业务执行、战略决策、单位发展规划以及国家政策落实等方面，整个过程涵盖审计整改、风险管理、内部控制、资源管理、资产投资、财政财务收支等，基本实现审计全覆盖的工作要求。

（三）审计对象不同

基层央行传统的审计对象一般是指内设的职能部门，但国家重大政策措施落实不仅涉及央行内设部门，还包括金融机构和地方政府。在开展重大政策措施落实情况审计时，作为基层央行内审部门不仅要关注内设部门的政策贯彻情况，对金融机构的具体落实情况更要加以重视，与此同时，还不能忽略地方政府及其地方金融监管部门的推进及监督措施。有时为真正了解政策实施的效果，还要延伸到政策惠及的群体。

三、现阶段基层央行开展重大政策措施落实情况审计中存在的难点

（一）思想认识不到位

基层央行在开展重大政策措施落实情况审计过程中，对于该工作的重要性及重要程度，无论是被审计部门还是内部审计人员在思想方面都存在认识不足的情况。很多审计人员认为国家重大政策措施落实情况是党委督查部门的事情，而对于发现违规违纪问题进行处理则是执纪部门的义务，内审部门直接参与是否存超越职权范围问题。另外，被审计部门认为内审部门开展重大政策措施落实情况审计是“多管闲事”，内审部门职责只是针对单位的人、财、物方面的问题，政策的贯彻落实督促不是内审部门的事情。

（二）审计机制难适应

重大政策措施落实情况审计作为基层央行一项全新的内审工作任务，还存在许多不规范的地方。一是标准不规范。审计的本质是事后监督，重大政策措施落实情况审计是一种新形势下的新方式，从总行到各分支行关于具体怎么审、审什么还没有一个规范的、统一的标准；二是制度不规范。基层央行重大政策措施落实情况审计正处在探索阶段，内审部门在审计的程序、内容和重点是什么、审计的组织方式、审计何时开展等方面没有制定出一套准确有效的规章制度；三是操作规程不规范。由于现阶段《中国人民银行内审工作制度》尚未重新修订，基层央行如何由传统审计转变为重大政策措施落实情况全过程审计，没有一个具体细则，缺乏操作性。

（三）审计队伍待提升

一是缺乏审计人员。重大政策措施落实情况审计覆盖面广、内容多，不仅将审计现场工作的时间拉长了，还需要审计人员做到提前介入，然而，基层央行内审部门的一线审计人员依旧存在严重不足的情况，加之还有日常审计项目，很难抽出人员开展重大政策措施落实情况审计；二是综合知识有待提升。由于重大政策措施落实情况审计工作在新形势下有新的要求，对内审人员的业务能力要求也更加全面。目前来讲，当下基层央行内审人员知识结构和专业技能还比较单一，对于金融宏观政策、金融改革措施等认识和理解不到位，很容易造成对政策的理解与判断出现偏颇，导致无法有效开展重大政策措施落实情况审计。

（四）审计质量难保证

由于受到内外部因素影响，重大政策措施落实情况审计的质量也在一定程度上受到影响。一是问题取证难。针对审计发现的“有令不行有禁不止行为”这类的“敏感性”问题在取证时许多问题都被审计部门以各种理由搪塞，导致内审人员取证无法取证。二是结果运用难。重大政策措施落实情况审计就事论事的多，围绕人、财、物的内容多，反映体制机制制度深层次矛盾和问题少，同时政策执行、政策落地情况反映也少，上述现象对重大政策措施落实情况审计结果运用的质量有一定的影响作用。

四、基层央行加强重大政策措施落实情况审计相关建议

（一）要从政治高度，对待重大政策措施落实情况审计工作

确保党和国家各项惠民政策落地生根是重大政策措施落实情况审计的主要目的，基层央行内审部门在开展审计时要树立政治意识，一要认识到开展重大政策措施落实情况审计是央行新时期履职的内容之一。开展重大政策措施落实情况审计有利于监督基层央行各部门履行央行职责，还有利于发现金融政策在实践中存在的问题，为上级行处理、解决该问题奠定基础。二要认识到开展重大政策措施落实情况审计有助于推进各级人民银行政令畅通。常态化开展重大政策措施落实情况审计，有利于及时贯彻落实上级行的方针政策，解决存在的“中梗阻”，切实维护央行权威。

（二）要吃透政策，制定可行性高的审计方案

制定切实可行的审计方案是做好重大政策措施落实情况审计的基础。一是深入把握文件精神。深刻领会党和国家以及上级行出台重大政策措施的政治背景，从深层次发现国家政策措施执行中存在的突出问题和风险。二是创新审计理念。基层央行需要明确自己在执行上级行政策措施方面绩效如何、态度如何，需求是什么、该怎么做，如何将重大政策措施落实情况审计视野拓宽，找到重大政策措施落实过程的重难点，构建审计整体合力。

（三）要区别对待，综合运用各种审计方法

一是在对内部部门开展重大政策措施落实情况审计时，依旧可以通过查看监督检查资料、查阅相关文件资料和查看会议资料等传统审计方法，判定履职部门是否及时、准确贯彻落实相关政策。二是对金融机构采取延伸审计方式。金融机构是否真正落实重大政策措施以及是否符合央行要求，则可通过现场查阅统计资料、查看有关报表、召开座谈会、实地调研等方式进行判定。三是对地方银保监部门、地方金融办以及地方政府，可通过函询方式开展。利用函询咨询地方银保监部门及地方金融办，采用的监督措施有哪些，地方金融监管的政策力与央行金融监管能力是否正常发挥；发函咨询地方政府在加强推进金融政策落实中是否加强政策措施协调配合。四是走访调查、发放调查问卷等方式更适于询问一些政策惠及的群体。该方式能够直观的了解重大政策实施的实施效果，同时，凭借政策惠及群体评级标准，可以得出更为全面客观的结论。

（四）要多措并举，积极提供人才支持

一是制定中长期基层央行内审人员职业教育规划，引导内审人员跨专业、跨领域学习发展，可采用培训、课题研究等方式，督促内审人员主动钻研业务，主动学习，成为相关领域专家，其他领域的能手。二是凭借以审代训、青年小组、审计人才库等方法，进一步创新队伍建设组织形式，以点带面，将好的工作方式、方法在基层央行内审人员中共享；三是大力推动计算机在重大政策措施落实情况审计中的应用，推动审计手段革新，加快审计效率。