我国教育督导机构的历史沿革与现实困境

叶 珊 吴鸯玲

（上海师范大学教育学院 上海 200233）

教育督导是我国的一项基本教育制度，是我国教育管理的重要职能之一，在促进教育发展等方面发挥着重要的作用。教育督导制度最早可以追溯到西周时期；而我国现代意义上的教育督导始于20世纪80年代。但是，现代意义上，督导职能发挥并不十分理想，究其原因，主要是督导机构设置存在问题，致使“教育督导机构不能全方位、名正言顺地代表政府行使督导职权、履行督导职责”[1]。

一、我国教育督导机构的历史沿革

周朝“天子视学”制度是我国教育督导制度的雏形。随着我国古代教育和近现代教育的发展，教育督导机构也经历了一个曲折的发展过程。我国教育督导的机构大致经历了以下几个阶段：

1.萌芽阶段

《礼记·文士王子》中曾有记载“视学”，“天子视学，大昕鼓征，所以警众也”，即在天子要视察学校的当天，学校在天刚亮时就要击鼓催促学生早起，以便做好准备工作，接受天子的视察。[2]“天子视学”制度关注的是学校具体任务和目的的达成度。[3]汉代的历代帝王非常注重前往太学“幸学”，其目的是考察勤惰。唐朝也有类似的历史资料记载。在这一时期，教育督导相关机构、制度等尚未建立，还是历代帝王进行政治统治的工具，处于萌芽阶段。

2.雏形阶段

宋朝开始设立具有教育视察和监督功能的机构，还设有专门官职。宋崇宁二年（1103年），建立了提举学事司，其职能主要在于监督各地教育传播的有效建设情况。提举学事司的设置，使我国有了专门的地方教育行政机构，具有教育督导意义。尽管名称不同，后来历代沿袭了此制度。[4]元中统二年（1261年），在路一级设立提举学校官，其职能是对学校进行视察和监督。[5]到了明代，地方教育行政设立提督学官，古书曾记载，“诏提学官，躬历学校，督率教官，化导诸生”[6]，意思是提督学官要巡历各地学校，视察指导学生德行、学业、经艺、治事等内容[7]。

在这一阶段，督导机构的设置更加全面立体。从范围上看，从中央到地方的府、县都在机构辐射范围之内；从职能上看，督学的职责包含了监督、检查及指导之意。可见，在这一时期我国督导机构已见雏形。

3.发展阶段

我国真正意义上的教育督导起始于20世纪初，近代教育督导的观念沿用至今。[8]清初，各直省建立提学道，后来称为“提学使司”。光绪三十二年（1906年），清朝政府设立了学部，成立“京师督学局”。各省设立提学使司，其主要任务是“巡视各府厅州县学务”。与以往相比，清朝的进步在于单独设立督学人员，给予专门的督学以法律保障。

辛亥革命后，国改体制，将前清的学部改为教育部，逐步建立了独立的、统一的三级视学网。三级视学网即在当时的中央、省（市）、县这三级分别建立教育督导机构。视学处是中央教育部下设的督导部门，而各省（市）、县设立视学。北伐战争开始后，国民政府于广州建立，两年后建立教育行政委员会，“督学处”被拟定设立在行政事务厅内，但是后来并未设立。

中华人民共和国成立后，教育部组建视导司，但由于“左”倾思想的影响，教育督导工作一度全面停滞。1978年后，教育督导制度才渐渐恢复。1993年，在机构改革的背景下，国务院设立了国家教委教育督导团。随后，在2000年，国家教委教育督导团又改为“国家教育督导团”，仍隶属于国家教委。[9]

在这一阶段，各级的教育督导机构不断完善，中央—地方的教育督导机构逐步建立。随之同步的督导法规，让督导机构在开展工作时获得了组织机构和制度上的保障。督导机构的地位有所提升，不断发展、进步。

二、我国教育督导机构的现状

1.督导机构类型

督导职能发挥的效用有赖于督导机构的设置。我国现行教育督导机构分为中央、省、市（地、州）、县（市、区）四级，其地方教育督导机构的类型主要有以下三种：

第一种类型是督导机构被设置为教育行政部门里面的职能部门，没有独立的地位，隶属于教育行政部门，在人员、资源等方面均受教育行政部门的统一安排和协调。

第二种类型是由政府授权，设立在教育行政机构内，但是其权力受到教育行政部门制约与管束。有的在行政级别上会高于行政机关内的其他职能部门，其人员编制属于教委或者教育局编制。

第三种类型是以政府名义设置的、且与教育行政部门平行的督导机构。机构内的督导人员编制不完全属于公务员编制。在财务等方面，与教育行政部门存在杂沓的可能。除此以外，教育行政部门（教委或教育局）的领导兼任主要负责人。

当前，上述第一种类型与第二种类型在我国地方教育督导机构的中较为普遍，第三类所占比例较小。

2.机构职能

我国教育督导的职能主要是督学、督政与评估监测。1991年，《教育督导暂行规定》对“督学”“督政”做出了规定，“督学”即为对学校的教学督导；“督政”包括对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门的督导。[10]2014年，《深化督导改革转变教育管理方式意见》也指出“教育质量监测是教育督导的一项重要任务与职能”。[11]此后，我国已形成督政、督学与评估监测三位一体的教育督导职能体系。[12]督政是我国教育督导制度有别于其他国家教育督导的一个显著特色。

三、我国教育督导机构的现实困境

1.督导机构的独立性尚未确立

由上述我国教育督导机构设置模式可知，当前我国教育督导机构性质不清，教育督导机构与各相关机构的关系不清，其职权范围不明，而且对教育行政部门的依附性较强，这直接影响教育督导职能的实效性。

教育督导机构的独立性无内部和外部的保障。对于一个组织机构而言，其独立性不仅表现在外部，还表现在内部。其中，外部独立的实现主要体现为有法律、行政权力的保障及人、财、物等物质条件的满足，从而确保机构在其职务范围的内权力不会受到干扰。组织机构的内部独立在于机构内部人员拥有独立行使职权的能力，从而达到保障机构独立的目的，这要求内部人员的各方面素养较高。督导机构的独立性，需要机构内部和外部都能独立。[13]当前，我国督导机构内外部独立性均缺乏有效的保障机制。

2.督导机构的职能定位不清

由于我国教育督导部门大都隶属于行政部门，基本上沿用行政运作方式，往往与教育行政部门捆绑在一起，干同样的“活”，发挥着同样的作用；这使各级教育督导机构不能很好地履行自己的职责，大多教育督导机构“寄生”于教育行政部门。一个机构设置具有合理性，必需明晰该机构的层级关系。换句话说，就是机构设置要遵循统一领导与指挥、避免多领导指挥的原则。[14]在名义上，我国督导机构是由人民政府设立的，但事实上还是由教育行政部门代管，教育督导机构不能独立行使职权，没有发挥应有的作用。

四、我国教育督导机构的展望

1.确立督导机构相对独立的行政组织特征

教育是一项公共事业，而教育督导是社会活动领域内的教育活动，它与周围事务存在千丝万缕的联系；因此，教育督导机构也不会是绝对独立的。教育督导机构是相对独立的，即在一定条件之下、一定范围内才存在。[15]明确督导机构是具有相对独立性，这是创新教育督导体制的现实要求。借鉴法学意义“相对独立”的含义，具体可以从以下两方面进行努力。首先，与行政机关法人类似，督导机构的职能职权、工作制度、工作规程、经费、人员任免聘用等都应是独立的，且要独立承担相应的责任与后果；其次，与责任相对应，督导机构应具有一定的权利，例如，要求被督导对象如期整改、在信息平台上发布督导报告和公告、启动问责程序等。

2.加强督导机构内部独立性和外部独立性

首先，加强内部独立性。第一，需要对督导人员进行严格筛选，吸收具有专业素养的人员加入督导队伍，解决督导队伍老龄化问题。第二，通过多种形式的培训学习，提升督导人员的专业权威；拓宽督导人员的学习与培训途径，提升专业造诣，以此获得尊重与专业权威。其次，加强督导机构的外部独立性。其一，需要通过法律及行政法规的规定来明确督导机构与其他相关机构的职权范围，保证督导机构的职权在一定范围内不受任何干扰；其二，也要确保督导机构具有相当程度的人、财、物支配权。内部和外部保障条件都得到满足，这是确保教育督导机构具有相对独立性的根本条件。

3.合理划分教育督导机构的职责范围

只有进一步划分督导机构与教育行政机构的关系与界限，才能清楚教育督导机构的职责范围。教育督导机构的性质、任务、职责范围与同级其他教育行政机构有异，故工作内容、方式以及侧重点也不同，在实践工作中，难免有交叉，这需要及时沟通，以免工作内容重叠甚至是权责的推脱。例如，督导检查之前，教育督导机构有必要与相关的教育行政机构进行工作信息、内容上的对接，交流工作安排计划，尽量避免工作重复；督导工作中，督导机构人员可以适时、主动邀请同级教育行政人员参与督导检查工作，相互了解；完成督导工作后，主动听取意见，及时沟通，定期互通情况，力求获得认识上的一致。