“微腐败”的发生机理、现实困境与治理路径——基于我国扶贫领域的研究

任志江 邓金凤

（西南财经大学马克思主义学院，四川 成都 611130）

贫困问题的解决不仅依赖于扶贫资源的投入、发展思路的转变、内生能力的培育等，也有赖于风清气正、廉洁自律的政治生态环境的保障。正因如此，预防和查处扶贫领域的“微腐败”已成为我国基层治理和乡村振兴中的重要组成部分。近年来，学界围绕“扶贫领域的腐败问题”做了诸多研究，但无论理论分析，还是实证研究，都强调“微腐败”问题如不处理好，扶贫将难以取得理想成效。本文作者不揣浅陋，试对这一问题进行些分析，以求教于各位方家。

一、扶贫领域“微腐败”的内涵与特征

（一）扶贫领域“微腐败”的内涵

“微腐败”可理解为手握小微权力的基层干部，利用职权谋取小额私利从而损害群众利益的行为［1］。扶贫领域“微腐败”的外延较广，可根据时间、地区、单位性质等多种方式进行划分，其主体涉及基层党政公务人员及村两委、村会计、村出纳等村干部。本文所研究的“微腐败”主体主要指村干部。

（二）扶贫领域“微腐败”的特征

1.腐败群体基层化且传染性强。扶贫领域“微腐败”的主体是乡村小官，他们处于行政级别和组织机构的最低层级，表面上权力不大实则集基层各方面权力于一身。在近年来全面从严治党的大势下，部分人员抱着地处偏远且法不责众的侥幸心理，为获取“蝇头小利”而罔顾法纪，通过小微权力“寻租设租”以求“发家致富”。此外，这类“微腐败”即便被查处，也常因涉案金额少且无公职可开除而受处罚较轻，所承担的后果和付出的代价比贪腐明显偏小，所以容易引起其他村干部的效仿。

2.单次贪腐金额一般较小，但涉案次数往往较多。扶贫领域的基层贪腐单次金额一般较小，但涉案次数却往往较多，这是这一领域“微腐败”的典型特征之一。如广西某市某县建设工程质量安全监督站站长莫某贪腐24.04万元人民币，令人咋舌的是在5年多时间里他收受贿款竟高达91次。其贪腐物品小到烟酒、茶叶、猪肉等物资，大到扶贫专项资金、各类国家补贴，往往案情复杂，查办不易。

3.“塌方”与“分肥”是其显著特征。“塌方式”腐败与“抱团分肥”是扶贫领域“微腐败”的显著特征。宛如多米诺骨牌，这类“微腐败”往往发生在一条流水线上，村干部们在蚕食扶贫资源时往往不是单个权力行使者的利益独享，而是相关人员资源分肥、利益均沾。腐败行为一朝不被揭露，小范围的腐败就会像野草一样疯长从而形成利益供给链，同一系统的人或主动或被动地融入这条利益链中，最终酿成塌方式腐败。

4.隐蔽性强，形式多样。扶贫领域的“微腐败”往往呈现出较强的隐蔽性和形式的多样性。主要可分为四类：一是直接截留挪用扶贫资金；二是违规收取好处费、辛苦费；三是借助审批权违规为亲朋好友申请各项补贴、包揽扶贫项目；四是工作不负责，管理失职违纪。而村民对扶贫政策的模糊性了解及对村干部的天然认同感，导致他们对自己利益受损的“无知”与“无感”，以致对村干部们各种各样的腐败借口往往冷漠无奈。

二、扶贫领域“微腐败”的发生机理

（一）思想认识层面

扶贫领域“微腐败”的发生机理在思想认识层面可从村干部、村民两方面来分析。农村法治建设滞后会导致两大问题：一是基层干部的法治意识淡薄。村干部文化水平偏低，法制知识薄弱，易把扶贫资源当作谋取私利和优亲厚友的来源。二是村民的维权意识淡薄。乡村社会仍处于一个相对封闭的“原子化”分散状态，即使近年来村民法治意识有所增强，但在当前的制度文化下，当其利益受损时的第一选择往往不是检举揭发、以法维权，而是忍气吞声、自认倒霉。

（二）制度设计层面

扶贫领域制度设计的不完善是“微腐败”滋生的制度性因素。扶贫物资、资金及项目的有效落实，需要科学健全且行之有效的制度措施来保驾护航，但当前相关制度措施并不完善，主要表现为缺乏透明的信息公开制度、动态的资源管理制度、有效的监督制度、科学的惩戒制度及扶贫工作中正式制度的虚置失灵。当前我国“三位一体”的扶贫格局尚未形成完备的制度保障，一是广大群众对扶贫物资、资金、项目等信息缺乏了解，难以准确掌握自身利益受损情况；二是扶贫资源来源较多，而管理粗放往往造成这些资源去向不明；三是对基层权力的监管不仅具有滞后性，而且存在一定的盲区；四是对微腐败主体的惩治主要是撤销职务、诫勉谈话及经济退赔等，违法成本低且无政治顾虑，从而使部分村干部前赴后继地铤而走险；五是扶贫工作中“正式制度”在“非正式制度”的影响下失效，从而引发“微腐败”。据研究，村民自治制度这一“显规则”在与乡规民约、风土人情、道德风尚等“隐规则”交织作用的过程中一旦失效虚置，政治生态必将恶化［2］。

（三）现实基础层面

“微腐败”发生离不开特定的现实基础。事实上，扶贫领域的微腐败大多具有相似的“现实土壤”。一是乡村社会结构变迁增加了腐败的可能性。改革开放以来，农村青年人口的流动量成倍增长，“农民工”群体崛起，大量青壮年外出务工，农村的“留守”和“空巢”现象普遍，常住人口基本为老弱病残。人口结构不均衡致使乡村难以形成良性政治生态，弱势群体引致出弱势监督，弱势监督又导致“微腐败”盛行。二是村干部权力“一支独大”，难以得到有效约束。农业税改革后，国家对于乡村的管理力度有所弱化，不少乡村“能人”“狠人”进入村两委班子后，致使扶贫物资使用、资金分配、项目立项、后期验收等权力几乎全集中在乡村主要负责人手中，从而方便了为“差序格局”［3］中距离权力中心近的人谋取个体利益。三是村民集体行动困境致使“微腐败”难以被揭发。农民阶级固有的思维定势在几千年的历史变迁中并未有效消解，这使其在利益角逐之中始终处于劣势。具体来说，阶级局限性使农民群众在扶贫资源分配中，更倾向于讨好村干部以求得自身利益最大化，为此不惜分割和牺牲他人利益。“民不与官斗”“枪打出头鸟”等思想就是这种认识的具体体现。这就使其在微腐败揭发中选择沉默甚至站到了自身实际利益的对立面。

（四）文化认同层面

扶贫领域“微腐败”靡然成风，其发生机理在文化认同层面主要有二：一是农村地区“精英”治理的天然认同感。我国幅员辽阔的地理特征决定了中央治理的有限性，几千年来的乡村宗族治理、精英治理范式被沿用至今。此外，贫困地区资源匮乏、交通不便，老百姓对资源的渴求度极高、对信息的掌握度却极低。这种不对称性导致村民对村干部能力的认可更多地倾向于村干部们对扶贫资源及项目的争取情况，而容易忽视其自身从扶贫项目中的应得利益是否遭受侵害，从而使村干部收取“辛苦费”在他们看来无可非议，甚至还应该主动送上门去还人情。这种“精英”认同与“人情”文化，亦在一定程度上催生了村干部们“腐败有理”的心理。二是村干部们法不责众的思维定势与侥幸心理。如前所言，村干部法治意识淡薄，且“微腐败”多为“塌方分肥”之势，这就使部分小微权力掌握者抱着“法不责众”和“天高皇帝远”的侥幸心理不断蚕食国家资源。因为在他们的认知中，只要贪腐不多就不算腐败，只要保持“统一战线”，利益就能细水长流。事实上，这种“贪腐文化”在贫困地区拥有较高的认同度。

三、解决扶贫领域“微腐败”的现实困境

（一）问题层面：隐蔽性强

扶贫领域“微腐败”问题形成的现实困境在于，因腐败手法多样和信息不对称等原因导致其行为隐蔽性强。特别是贫困乡村多地处偏远、交通不便、信息闭塞，各类信息和事务由村干部掌握和办理的情况十分普遍，且一些违规操作不易引起上级部门和周围人的关注，从而为滋生腐败创造了条件。如四川冯莹盈案，特困儿童生活补助存折从被搁置抽屉到被冒领挪用，主要原因在于上级已通过审核并一直发放的信息未能有效传达到受助儿童监护人。

（二）调查层面：难以取证

扶贫领域“微腐败”调查的现实困境在于，因其量大面广以及档案管理制度滞后等原因导致取证困难。如扶贫资金所涉及的单位有扶贫办、农业口、财政口、社障口、环保口等各部门，并且其发放具有户多、款小、时长等特征，从而使调查人员较难掌握相关责任人违纪违法的具体情况。此外，基层农村干部普遍专业素养不高，档案管理大多不规范不健全，增加了调查取证的难度。

（三）纠判层面：界限不明

扶贫领域“微腐败”纠判的现实困境在于，对基层干部的探索性失误与主观性违规的界限存在判别困难。习近平总书记曾提出“三个区分开来”［4］，这一方面为基层干部放开手脚干事创业提供了保障，另一方面易被违法违纪人员当作逃脱罪责的托词。如在相关问题的纠判层面，探索性失误与主观性违规的界定离不开主观因素的影响，这就容易造成客观探索失误与主观故意违规之间的混淆，从而造成要么打击了基层干部的工作积极性，要么放纵了腐败分子的违纪违法行为。

（四）惩治层面：根治较难

扶贫领域“微腐败”惩治的现实困境在于，因涉及范围广、违规成本低而导致其难以根治。如前所述，扶贫领域“微腐败”涉及多个部门且具有塌方分肥的显著特征，并且涉事村干部并无公职可开除，这些特点都使得扶贫领域的“微腐败”在高压反腐态势下依然层出不穷、难以根治。所以，反腐败向“最后一公里”延伸必须将治理“微腐败”作为重要内容。

四、扶贫领域“微腐败”的治理路径

（一）嵌入外部力量，允许第三方介入

治理扶贫领域的“微腐败”，需嵌入外部力量，允许第三方介入。

1.引入大学生村官，促进村干部职业化。如扶贫款项的管理分发要达到“精准”，必须有效规避乡村“分利秩序”。这就有必要引入外部新鲜力量，以实现权力健康运行。不少大学生村官文化水平高、专业素质强、干事动力足，可有效规避乡村原本的“差序格局”，成为职业扶贫者。

2.引入“第三方评估”工作机制，增强扶贫绩效评估依据。“第三方评估”作为一种外部制衡机制，能弥补自我评估的诸多缺陷。以“高校专家”“专业公司”“社会代表”等为评估主体，对被评估对象进行多指标考察，在扶贫项目管理与绩效评估方面能发挥较强的作用，从而协助政府达到监管效果。

3.强化对驻村书记、包村干部的培训与管理。驻村书记、包村干部作为定点帮扶的主体，肩负着重大责任。加强培训与管理有助于提高其专业素质，强化其帮扶水平，起到有效推进扶贫事业的作用。

（二）完善监管制度，加大惩治力度

1.建立完善的聚焦问责机制。聚焦问责意味着“点对点”“项目对项目”，能有效避免各级各方推诿扯皮，从而提高监管效率。

2.强化定期检查与突击检查。定期检查能有效推动乡村扶贫项目的进度，起到督促作用；突击检查能有效治理形式主义，避免村干部钻“定期”的空子。

3.加大对“微腐败”的惩治力度。“微腐败”祸害之深与惩治之轻的不对等，需要国家重置“微腐败”的惩戒之尺。除必要的退还外，应加大赔付力度，增加违纪违法的成本和代价。另外，公开的通报批评能够使“微腐败”分子名声扫地，也是整治“微腐败”的重要措施之一。

（三）畅通举报渠道，构建信息化沟通机制

1.受理群众信访，发挥民主生活会作用。受理群众信访是查处腐败分子的重要渠道。此外，应吸纳更多的妇女、青年入党，优化党员结构，以在民主生活会中有效发现问题，遏制不良风气蔓延。

2.利用互联网+、大数据等促进网络问政，降低举报成本。纪检监察部门应积极与信息技术部门合作，依托互联网+、大数据等进行数据比对和关联分析，助力精准发现扶贫领域的微腐败问题。

3.确保相关人员人身安全，增强政治生活参与度。基层群众是扶贫领域“微腐败”中利益受损的主要对象，村民集体行动困境的一个重要原因就是自身安全问题。网络匿名举报或申请举报保护是增强其安全性的有效途径，应能有效将政治生活中“沉默的大多数”转变为“积极参与者”。

（四）加强法治宣传，推动思想政治教育常态化

1.开展普法活动，增强乡村干部群众的法治意识。通过开展法治教育讲座、举办法律知识普及活动等，既能强化对村干部的法律警示作用，又能增强广大群众的法律武器意识，是有效预防“微腐败”的重要途径。

2.加强对基层党员干部的党纪廉政教育，提高其思想认识水平。认知能力决定行为结果，强化思想认识水平是影响行为偏好的重要方式。党纪廉政教育能有效提高广大基层党员干部的廉洁意识、服务意识，从而在行为选择上努力走向维护群众利益的一面。近年来，党和国家大力提倡法治教育和思想政治教育，正是基于这一考虑。

（五）建立容错纠错的灵活机制，有效区分客观失误与主观违规

1.通过深入调研，收集群众意见。准确判断基层干部工作中的问题是探索失误所致，还是明知故犯引起，最有发言权的其实是当地群众。因此，在纠判相关案例时，应通过深入调研明辨相关干部的行为是为“公”还是为“私”，是“有心”还是“无意”，是“失误、错误”还是“违纪、违法”，从而做出公正处理。

2.鼓励创新，允许失误。基层干部因经验不足、不可抗力等原因导致工作失误，本属无可厚非的正常现象。所以，要防止一些年轻干部因害怕犯错而出现畏首畏尾、懒政怠政等不作为行为，就需建立容错纠错的灵活机制，通过允许失误来鼓励创新。

3.明确底线，决不纵容。为防止容错纠错机制成为违法乱纪分子推脱责任的借口，必须明确底线，一经查实，决不纵容。